Trong cuộc sống thường ngày, từ người nghèo cho đến người giàu có, từ dân thường cho đến chính trị gia, từ nhân viên trong các cơ quan Nhà nước, trong bộ máy công quyền đến các tầng lớp thương gia, các tiều thương ai cũng nói đến chính sách, ai cũng phân tích cái lợi, cái thiệt của bản thân mình mỗi khi một chính sách mới của Nhà nước, Chính phủ được công bố. Tuy vậy, để hiểu rõ thế nào là một chính sách thì không mấy người hiểu tường tận nó, thế nào là một chính sách tốt thì không nhiều người nắm được. Có rất nhiều khái niệm về chính sách.
Trong Understanding Policy, Thomas R.Dye đã đưa ra một định nghĩa về chính sách công: “Public policy is whatever government choose to do or not to do”, được hiểu là “ Chính sách công là điều mà một chính phủ chọn để làm hoặc không làm”.
Guy Peter thì đưa định nghĩa: “Chính sách công là toàn bộ hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến cuộc sống của công dân”. James E.Anderson thì đưa ra một định nghĩa chung hơn, không chỉ lĩnh vực chính sách công: “Chính sách là quá trình hành động có mục tiêu, mà một hoặc một số chủ thể theo đuổi, để giải quyết những vấn đề mà họ quan tâm”.
Hiện nay, có rất nhiều cách tiếp cận để xem xét khái niệm chính sách, từ các cách tiếp cận chính sách khác nhau nên khái niệm về chính sách rất rộng, nó phụ thuộc vào cách tiếp cận. Có rất nhiều cách tiếp cận chính sách:
- Tiếp cận chính trị học, chúng ta có thể hiểu, chính sách là tập hợp biện pháp mà một chủ thể quyền lực đưa ra để định hướng xã hội thực hiện mục tiêu chính trị của chủ thể quyền lực.
- Tiếp cận xã hội học, chúng ta có thể hiểu, Chính sách là tập hợp biện pháp do chủ thể quản lý đưa ra, nhằm tạo lợi thế cho một (hoặc một số) nhóm xã hội, giảm lợi thế của một (hoặc một số) nhóm xã hội khác, để thúc đẩy việc
25
thực hiện một (hoặc một số) mục tiêu xã hội mà chủ thể quyền lực đang hướng tới.
- Tiếp cận tâm lý học, chính sách là tập hợp biện pháp đối xử ưu đãi với một nhóm xã hội, nhằm kích thích động cơ hoạt động của nhóm xã hội này hướng theo việc thực hiện một (hoặc một số) mục tiêu của chủ thể quyền lực.
- Tiếp cận kinh tế học, chúng ta có thể hiểu được vai trò của động cơ, các lợi ích vật chất đóng vài trò rất quan trọng trong việc kích thích các động cơ hoạt động của cơn người. Khi nói đến lợi ích vật chất, người ta thường nghĩ đến các biện pháp thưởng, phạt vật chất. Biện pháp đó có thể quan trọng, nhưng quan trọng hơn là các thiết chế vĩ mô, thông qua hệ thống công cụ rất đa dạng.
- Tiếp cận lý thuyết trò chơi, mỗi chính sách được đưa ra có nghĩa là thủ thể chính sác tung ra một trò chơi, làm xuất hiện một tình huống mới của cuộc chơi. Mặt khác, một chính sách được đưa ra lại có nghĩa là một đòn ứng phó của chủ thể chính sách trước một tính huống mới của cuộc chơi.
Một nguyên tắc rất căn bản mà người làm chính sách cần phải đặt ra là,
chính sách với tư cách là một đòn ứng phó của chủ thể quản lý trước tình huống mới của cuộc chơi, phải đảm bảo cho mình luôn thắng trong cuộc chơi.
- Tiếp cận hệ thống: Chính sách vận hành và tác động vào xã hội theo quy luật của một hệ thống, trong đó có một chủ thể chính sách, đối tượng chính sách, sự tác động từ chủ thể, dẫn đến phản ứng xã hội trước chính sách và tương tác giữa chính sách và môi trường xã hội. Hệ thống xã hội biến đổi không ngừng, chính sự biến động đó đã làm cho các chính sách mất đồng bộ.
Như vậy, có thể nói mỗi chính sách luôn đóng vai trò một công cụ đồng bộ hóa hệ thống, nhưng một mặt khác, sự xuất hiện một chính sách cũng làm cho hệ thống xuất hiện một yếu tố mất đồng bộ mới
- Tiếp cận khoa học pháp lý, chúng ta có thể hiểu chính sách là tập hợp biện pháp pháp lý để phân biệt đối xử giữa các nhóm xã hội, điều chỉnh động cơ hoạt động của các nhóm hướng theo mục tiêu phát triển xã hội.
26
- Tiếp cận tổng hợp: Từ các cách tiếp cận trên, khi nói đến chính sách là nói đến chính sách là một tập hợp những biện pháp mà chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra, được thể chế hóa thành những quy định có giá trị pháp lý, nhằm thực hiện chiến lược phát triển của hệ thống theo mục đích mà chủ thể quyền lực mong đợi. Chính sách bao giờ cũng tạo ra một sự phân biệt đối xử của chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đối với nhóm xã hội khác nhau. Trong sự phân biệt đối xử đó, chủ thể quyền lực có sự ưu đãi đối với một (hoặc một số) nhóm xã hội nào đó. Các biện pháp ưu đãi phải có tác dụng kích thích động cơ hoạt động của nhóm được ưu đãi, là nhóm có vai trò then chốt trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển của hệ thống theo chiến lược mà nhóm chủ thể quyền lực hoạc chủ thể quản lý đưa ra. Chính sách luôn tạo ra sự bất bình đẳng xã hội, rất có thể đồng thời khắc phục một bất bình đẳng đang tồn tại, rất có có thể khoét sâu thêm bất bình đẳng vốn có, nhưng cuối cùng phải nhằm thực hiện mục đích tối thượng là thỏa mãn nhu cầu cơ bản của mục tiêu phát triển xã hội.
Tổng hợp từ trên tất cả các cách tiếp cận trên, trong Giáo trình khoa học chính sách PGS.TS Vũ Cao Đàm 2
đã đưa ra định nghĩa về chính sách:
“ Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo ra sự ưu đãi một nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của nhóm này, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội.”
Như vậy, dưới góc độ người quản lý thì một chính sách có thể hiểu: - Chính sách là một tập hợp biện pháp. Đó có thể là một biện pháp kích thích kinh tế, động viên tinh thần, một biện pháp mệnh lệnh hành chính hoặc một biện pháp ưu đãi đối với các cá nhân hoặc nhóm xã hội;
- Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hóa dưới dạng các đạo luật, pháp lệnh, sắc lệnh; các văn bản dưới luật, như nghị định, thông tư, chỉ thị của chính phủ, quyết định...v.v..;
2
27
- Chính sách phải tác động vào động cơ hoạt động của cá nhân và nhóm xã hội. Đây phải là nhóm có vai trò động lực trong việc thực hiện một mục tiêu nào đó;
- Chính sách phải hướng động cơ của các cá nhân và nhóm xã hội nói trên vào một mục tiêu nào đó của hệ thống xã hội.
Trong quá trình chuẩn bị các quyết định chính sách, ngưới quản lý thường đụng chạm tới rất nhiều loại chính sách. Phân loại chính sách là nhằm hiểu biết các chính sách và ý nghĩa ứng dụng của chúng. Có nhiều cạch tiếp cận phân loại chính sách, mỗi cách tiếp cận phân loại có một ý nghĩa ứng dụng nhất định:
- Phân loại theo chủ thể chính sách: Chủ thể nào cũng cần và có thể đưa ra những chính sách phục vụ cho mục tiêu tồn tại và phát triển của mình. Chủ thể ở đây có thể được hiểu là một nhà nước, một tỉnh/thành phố, một doanh nghiệp, nhà trường, một tổ chức xã hội .v.v…
- Phân loại theo mục tiêu tác động của chính sách: Dù thuộc chủ thể nào, mỗi chính sách đều nhằm vào một hoặc một số mục tiêu. Chọn mục tiêu nào là tùy thuộc vào yêu cầu của mỗi giai đoạn phát triển của hệ thống xã hội.
- Phân loại chính sách theo công cụ tác động của chính sách: dù thuộc chủ thể nào, mỗi chính sách đều nhằm vào một hoặc một số mục tiêu. Chọn mục tiêu nào là tùy yêu cầu của mỗi giai đoạn phát triển của hệ thống xã hội.
- Phân loại chính sách theo công cụ tác động của chính sách: Hàng loạt chính sách mang tính công cụ, mục tiêu tự thân hầu như rất mờ nhạt, chẳng hạn, chính sách tài chính, chính sách tiền lương, chính sách lao động .v.v.... Các chính sách này được hình thành với tư cách là công cụ để thực hiện chính sách khác. Ví dụ, chính sách đầu tư phải nhằm vào chính sách công nghiệp hóa; chính sách tiền lương để chống chảy máu chất xám v.v...
- Phân loại theo tầm hạn của chính sách: Mỗi tầm hạn quản lý có một hệ chính sách tương ứng. Theo tầm hạn quản lý, có thể phân loại chính sách thành chính sách vĩ mô hoặc vi mô.
28
- Phân loại chính sách theo thời hạn: Dựa vào thời hạn hiệu lực của chính sách mà người ta có thể phân loại chính sách. Trong đó, có chính sách dài hạn, chính sách trung hạn và chính sách nhất thời, rất ngắn hạn để ứng phó với một tình huống đột xuất nào đó.