Nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trước hết là nghiên cứu các thể chế của từng thời kỳ
mà trọng tâm là hiến pháp. Các thể chếđó có quá trình hình thành và phát triển trên cơ sở thể chế chính trị, pháp lý và điều kiện lịch sử cụ thể của đất nước theo từng giai đoạn. Có thể phân kỳ nghiên cứu như sau:
* Giai đoạn 1945-1959
Sau khi giành được độc lập tháng 8 năm 1945, Nước Việt Nam mới xây dựng và ban hành bản Hiến pháp đầu tiên vào ngày 9/11/1946 (còn gọi là Hiến pháp năm 1946). Hiến pháp năm 1946 đã xác lập các nguyên tắc: "Đảm bảo các quyền tự do dân chủ" [129, tr.12] và "Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân" [129, tr12]; xác định "nền tảng dân chủ" [129, tr.11] là cơ sở để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ thành quả cách mạng, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia. Hiến pháp đầu tiên của chế độ mới đã khẳng định: "Tất cả
quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam" [129, tr.12]; “ tất cả
công dân đều được tham gia chính quyền” [129, tr13]; quyền công dân (Điều 10); quyền bầu cử, bãi miễn và phúc quyết (Điều 17, 20, 21); "Nghị viện nhân dân do công dân Việt Nam bầu ra. Ba năm một lần" [129, tr.16]; "Nghị viện họp công khai, công chúng được vào nghe. Các báo chí được phép thuật lại các cuộc thảo luận và quyết nghị của Nghị viện" [129, tr.17]; "Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽđưa ra nhân dân phúc quyết" [129, tr.17]; "Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra" [129, tr.23]; "xử việc hình thì phải có phụ thẩm nhân dân để tham gia ý kiến nếu là việc tiểu hình, hoặc cùng quyết định với thẩm phán nếu là việc đại hình" [129, tr.25] và "Các phiên tòa án đều phải công khai, trừ trường hợp đặc biệt. Người bị cáo được quyền tự bào chữa lấy hoặc
mượn luật sư" [129, tr.25]. Việc sửa đổi Hiến pháp ngoài thủ tục phải được 2/3 nghị viên yêu cầu và nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi thì có quy định: "những điều thay đổi khi đã được nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết" [129, tr.25].
Mặc dù Hiến pháp năm 1946 chưa đề cập đến thuật ngữ nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước nhưng tinh thần nhân dân là chủ và làm chủ quyền lực nhà nước được thể hiện khá rõ nét thông qua các quy định của Hiến pháp. Điểm căn bản của Hiến pháp năm 1946 ghi nhận quyền lực của nhân dân là tối cao. Tuy nhiên, các tổ chức đại diện cho nhân dân như: tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp và các tổ chức khác chưa ra đời trong Hiến pháp năm 1946, nên có thể nói cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước chưa hình thành một cách đầy đủ.
Trong giai đoạn 1945 - 1959, thể chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước ngoài Hiến pháp, chủ yếu được thể hiện thông qua các sắc lệnh như: Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về thành lập Ban thanh tra đặc biệt để xem xét, giải quyết khiếu nại của nhân dân; Sắc lệnh số 09/ SL ngày 29/11/1947 về tiếp nhận, giải quyết đơn tố giác của nhân dân; các sắc lệnh về tổ chức Thanh tra như: Sắc lệnh 138B/SL ngày 18/12/1949, Sắc lệnh 261/SL ngày 28/3/1956...; Các luật như: Luật cải cách ruộng đất năm 1953, Luật về chếđộ báo chí năm 1957, Luật quy định quyền tự do hội họp năm 1957, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958... Ngoài ra có một số nghị định, thông tư ban hành nhằm phát huy vai trò làm chủ của nhân dân đối với quyền lực nhà nước và trách nhiệm, nghĩa vụ
của nhà nước đối với nhân dân.
Các thiết chế mang tính nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước chưa được quy định cụ thể trong hiến pháp, pháp luật và trên thực tế. Các phương thức nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước còn ít và không đa dạng. Các yếu tố bảo đảm của cơ chế còn sơ khai. Có thể nói, đây là giai đoạn hình thành và phát triển ban
đầu của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam.
* Giai đoạn 1959-1980
Bối cảnh của đất nước giai đoạn 1959 đến 1975 là đất nước chia làm hai miền với hai nhiệm vụ chiến lược: xây dựng CNXH ở miền Bắc và đấu tranh giải
phóng miền Nam, thống nhất đất nước; năm 1975 đến năm 1980 đất nước thống nhất, cả nước đi lên CNXH.
Thể chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước giai đoạn này có bước phát triển mới phù hợp với đặc điểm, điều kiện chính trị và hoàn cảnh của đất nước. Trên cơ sở những ưu điểm của Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 tuyên bố: "Tất cả quyền lực trong nước... đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử
dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân" [129, tr.31-32]; Việc bầu cử
Quốc hội và HĐND các cấp theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ
phiếu kín; đại biểu Quốc hội và HĐND có thể bị cử tri bãi miễn trước khi hết nhiệm kỳ nếu tỏ ra không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân (Điều 5); "Tất cả các cơ quan Nhà nước đều phải dựa vào nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm soát của nhân dân" [129, tr.32]. Hiến pháp năm 1959 quy định bổ sung quyền khiếu nại, tố cáo:
Công dân… có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước có quyền được bồi thường" [129,tr.38].
Lần đầu tiên thể chế chính trị, pháp lý cao nhất ghi nhận nguyên tắc các cơ
quan nhà nước phải chịu sự kiểm soát của nhân dân. Khác với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 quy định về một số thiết chế như: tổ chức công đoàn, hợp tác xã và các tổ chức khác của nhân dân (Điều 10). Tuy nhiên, địa vị pháp lý của các tổ chức không phải là cơ quan nhà nước như: Đảng, Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội; tổ chức xã hội - nghề nghiệp… thì vẫn chưa được quy định.
Thời kỳ này có một số văn bản luật, nghị quyết, nghịđịnh, thông tư với vai trò là những bộ phận của yếu tố thể chế được ban hành nhằm hiện thực hóa các quyền của nhân dân, trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước trong chế độ dân chủ
nhân dân. Tuy nhiên, do điều kiện thời chiến và đặc điểm tổ chức quyền lực nhà nước theo mô hình Xô viết nên các yếu tố thể chế, thiết chế của cơ chế pháp lý
nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước chưa thực sựđược chú trọng xác lập và bảo đảm thực hiện trên thực tế.
* Giai đoạn 1980-1992
Hiến pháp năm 1980 được ban hành ở thời kỳđất nước thống nhất, cả nước
đi lên chủ nghĩa xã hội, Hiến pháp năm 1959 đã hoàn thành nhiệm vụ của mình. Ngoài các nguyên tắc và giá trị của các bản hiến pháp trước đó được tiếp tục ghi nhận, khẳng định, Hiến pháp năm 1980 là bước phát triển mới về thể chế
của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Nó thể hiện trên một số nội dung cơ bản sau: Lần đầu tiên Hiến pháp quy định vềđịa vị chính trị, pháp lý của Đảng cộng sản Việt Nam (Điều 4), của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ
chức chính trị- xã hội và các thành viên khác của Mặt trận (Điều 9, 10). Điều 6, Hiến pháp năm 1959 chỉ quy định "Tất cả các cơ quan nhà nước… chịu sự kiểm soát của nhân dân" [129, tr.32] thì Điều 8, Hiến pháp năm 1980 quy định: "Tất cả
các cơ quan Nhà nước và nhân viên Nhà nước phải… chịu sự giám sát của nhân dân" [129, tr.71] và ghi nhận "Công dân có quyền tham gia quản lý công việc của Nhà nước và của xã hội" [129, tr.87]. Về thực hiện quyền công dân, Hiến pháp năm 1980 có sự điều chỉnh thuật ngữ "những hành vi phạm pháp" [129, tr.38] trong Điều 29, Hiến pháp năm 1959 thành "những việc làm trái pháp luật" [129, tr.92] trong Điều 73 cho chính xác. Đồng thời mở rộng chủ thể có việc làm trái pháp luật bị khiếu nại, tố cáo từ chỉ là "nhân viên cơ quan Nhà nước" [129, tr.38] trong Hiến pháp năm 1959 thành là "cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội,
đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó" [129, tr.92] và "khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng" [129, tr.92]…
Giai đoạn này thực hiện đường lối đổi mới của Đảng từĐại hội VI năm 1986 nên bên cạnh Hiến pháp năm 1980 thì có nhiều chính sách, pháp luật mới
được xây dựng, ban hành đểđáp ứng yêu cầu đổi mới đất nước như: các luật về tổ
chức HĐND và UBND, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, các luật về hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, các pháp lệnh, nghị quyết, nghịđịnh, thông tư về tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước và TTND, về khiếu nại, tố cáo… Trên cơ sở
quy định của Hiến pháp và pháp luật, các tổ chính trị xã hội, tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp cùng các bảo đảm chính trị, pháp lý, kinh tế - xã hội được thiết lập chặt chẽ, hợp lý hơn giúp cho cơ chế vận hành, hoạt động có hiệu quả hơn.
Tuy nhiên, điểm hạn chế của thể chế giai đoạn này là một số quyền của công dân được quy định trong Hiến pháp năm 1946 như: Quyền tự do xuất bản, quyền tự do đi ra nước ngoài (Điều 10 Hiến pháp năm 1946) không quy định trong Hiến pháp năm 1959 do điều kiện lịch sử nhưng không được tiếp tục quy
định trong Hiến pháp năm 1980. Nhiều quy định của Hiến pháp chậm hoặc không
được luật hóa; hệ thống pháp luật còn nhiều hạn chế, bất cập cả về số lượng và chất lượng khiến việc vận hành cơ chế gặp nhiều khó khăn, hiệu quả chưa cao.
* Giai đoạn 1992-2012
Hiến pháp năm 1992 ra đời trong bối cảnh đất nước đang trong tiến trình tiếp tục thực hiện đường lối đổi mới toàn diện do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo. Hiến pháp năm 1992 có đặc điểm phân kỳ thành hai giai đoạn: từ 1992 - 2001 và từ 2001 - 2012, do được sửa đổi, bổ sung năm 2001.
Kế thừa những ưu điểm của các bản hiến pháp trước đó, Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định: "Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân" [129, tr.125]; trách nhiệm của Nhà nước " bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân" [129, tr.125]; Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân (Điều 6); Bầu cửđại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân tiến hành theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Các đại biểu
đó bị cử tri hoặc Quốc hội, Hội đồng nhân dân bãi nhiệm khi không còn xứng
đáng với sự tín nhiệm của nhân dân (Điều 7); Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ
với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân (Điều 8); Các quy định về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên, Công đoàn Việt Nam trong đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng cho hội viên, giám sát và phản biện xã hội (Điều 9, 10). Các quy định về quyền công dân, trong
đó có các quyền cơ bản như: Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị
với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân (Điều 53); Quyền bầu cử và ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp (Điều 54); Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật (Điều 69); thư tín,
điện thoại, điện tín của công dân được bảo đảm an toàn và bí mật (Điều 73); Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về
những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước hoặc bất cứ cá nhân nào... (Điều 74). Đại biểu Quốc hội đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, chịu sự giám sát của cử tri (Điều 97). Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc, người đứng đầu các tổ chức thành viên được mời tham dự phiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề
có liên quan (Điều 111). HĐND, UBND thông báo tình hình và lắng nghe ý kiến của Mặt trận, các đoàn thể nhân dân; Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc, người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội được mời tham dự kỳ họp và hội nghị của HĐND, UBND khi bàn các vấn đề có liên quan (Điều 125). Các quy định của Hiến pháp nêu trên chính là các thể chế pháp lý cơ bản, quan trọng nhất đánh dấu sự phát triển của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước thời kỳđổi mới. Sau khi Hiến pháp năm 1992 được ban hành, hàng loạt các luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư và các văn bản quy phạm pháp luật khác ở các cấp được xây dựng
để phù hợp với Hiến pháp. Sự thống nhất, đồng bộ của hiến pháp và hệ thống pháp luật là những bảo đảm về thể chế để cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành có hiệu quả.
Tuy nhiên, thể chế của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước giai đoạn này có một số hạn chế, đó là: Chưa quy định thực hiện dân chủ
trực tiếp của nhân dân (Điều 6, Hiến pháp năm 1992); chưa quy định cử tri bãi nhiệm đại biểu dân bầu khi không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân như thế nào (Điều 7). Hiến pháp năm 1992 quy định về nhân dân "biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân" [129, tr.142], nhưng thực tế quy định này chưa một lần được thực hiện dù nhiều vấn đề trọng đại của đất nước đã diễn ra cần có
sự biểu quyết của nhân dân. Điều 9, 10 của Hiến pháp năm 1992 quy định về chức năng "giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước" [129, tr.128] của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội, nhưng pháp luật quy định còn thiếu và bất cập về nhiều mặt. Điều 69, Hiến pháp năm 1992 quy định: "công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền được hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật" [129, tr.146-147] nhưng những quyền đó chưa được luật hóa nên việc thực hiện gặp nhiều khó khăn...
* Giai đoạn 2013 đến nay
Nghiên cứu thể chế của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ, có thể nhận thấy là trước đổi mới do điều kiện chiến tranh và thực hiện cơ chế kế hoạch hóa, tập trung, bao cấp nên vấn đề củng cố quyền lực nhà nước được quan tâm nghiên cứu, luận bàn và thực hiện nhiều hơn là vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước. Điểm chung là: trừ Hiến pháp năm