1.3. Lý luận chung về doanh nghiệp nhà nước và minh bạch thông tin tạ
1.3.1. Khái niệm doanh nghiệp nhà nước
1.3.1.1.Trên thế giới
Trên thế giới, có nhiều cách hiểu về doanh nghiệp nhà nước. Các cách hiểu về DNNN có thể dựa vào một số yếu tố như sau:
- Mức độ sở hữu vốn của Nhà nước
- Cách thức DN được thành lập (do Nhà nước thành lập hay khơng) - Mục đích thành lập của DN
- Tình trạng của doanh nghiệp (có cổ phần/tư nhân hóa hay khơng)
Mazzolini (1979) cho rằng DNNN là doanh nghiệp mà quyết định chính thống, cuối cùng thuộc về Nhà nước.
Aharoni (1986) cho rằng DNNN là một loại hình doanh nghiệp mà vốn hồn tồn hoặc chủ yếu là do Nhà nước cấp. Cũng theo tác giả Aharoni, DNNN có 3 đặc điểm chính: (1) DNNN là một phần của khu vực công, phải do Nhà nước sở hữu;
bán hàng hóa, dịch vụ; (3) Doanh thu của DNNN cũng phải có mối liên quan nhất định đến chi phí.
Ramanadham (1984) cho rằng DNNN có 2 đặc điểm chính, đó là “ tính doanh nghiệp” và “tính cơng cộng”. “Tính doanh nghiệp” ở đây thể hiện ở việc DNNN phải sinh lợi và việc định giá sản phẩm/dịch vụ phải trên cơ sở chi phí. “Tính cơng cộng” ở đây thể hiện ở việc Nhà nước/chính quyền là người ra quyết định trong DNNN và lợi nhuận ròng của DNNN phải thuộc về công chúng và DNNN phải chịu trách nhiệm giải trình với xã hội.
Theo Ngân hàng Thế giới, DNNN là những chủ thể kinh tế do Nhà nước sở hữu hoặc kiểm soát tạo ra phần lớn thu nhập từ việc cung cấp hàng hóa dịch vụ (WB, 1995). Dựa trên hai đặc điểm trên mà DNNN có thể có một số loại khác nhau. DNNN còn được phân chia thành DNNN thương mại và DNNN phi thương mại. DNNN thương mại là những doanh nghiệp có thu nhập/doanh thu với tỷ lệ trên 50% là từ việc cung cấp hàng hóa dịch vụ. Theo MacCarthaigh (2009), DNNN thương mại là doanh nghiệp hoạt động trong điều kiện thương mại, sử dụng các tiêu chí thương mại là chủ yếu để đánh giá hiệu quả hoạt động của DN. Nói cách khác, DNNN thương mại là những doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ cổ phần đa số hoặc sở hữu 100% và chủ yếu tiến hành các hoạt động thương mại trong điều kiện cạnh tranh của thị trường. Như vậy, DNNN thương mại được hiểu là các doanh nghiệp theo đuổi các mục tiêu lợi nhuận là mục tiêu cao nhất trong khi nhóm DNNN cịn lại thì chỉ cần duy trì mức lợi nhuận tối thiểu và đảm bảo các mục tiêu chính trị xã hội khác của Nhà nước. Ngồi ra, ở Nauy, DNNN cịn được chia làm 3 loại: (1) DNNN hoàn toàn thương mại; (2) DNNN thương mại nhưng phải duy trì trụ sở chính tại Nauy; (3) DNNN thương mại nhưng phải tuân thủ một số mục tiêu khác. Trong số 3 nhóm DN này thì DNNN hồn tồn thương mại sẽ là đối tượng tư nhân hóa.
Xét về khía cạnh luật pháp, Aharoni (1986) cho rằng, DNNN có thể chia thành 3 loại như sau: Nhóm đầu tiên là các DNNN được thành lập với tư cách là một cơ quan của chính phủ, ví dụ như các bưu điện tại một số quốc gia. Họ được Nhà nước cấp ngân sách hoạt động và nhân viên của các bưu điện này chính là các
cơng dân. Nhóm thứ hai là các DNNN được thành lập theo một luật đặc biệt. Nhóm thứ ba là doanh nghiệp được thành lập và được điều tiết theo luật doanh nghiệp thông thường của quốc gia đó.
Trong bộ Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước năm 2005, “doanh nghiệp nhà nước dùng để chỉ các doanh nghiệp mà nhà nước có quyền kiểm sốt thơng qua sở hữu tồn bộ, đa số hay thiểu số quan trọng” (OECD, 2005, tr.11).
Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp Nhà nước năm 2015 định nghĩa “bất kỳ thực thể doanh nghiệp nào được luật pháp công nhận là doanh nghiệp, trong đó nhà nước thực thi quyền sở hữu, nên được coi là một doanh nghiệp nhà nước… Ngồi ra, các cơng ty theo luật định… nên được coi là doanh nghiệp nhà nước nếu mục đích và hoạt động của những công ty này, hoặc một phần hoạt động của các công ty, về cơ bản mang bản chất kinh tế” (OECD, 2015, tr.13). Các doanh nghiệp này thuộc quyền kiểm soát của Nhà nước hoặc “do Nhà nước là chủ sở hữu cuối cùng của đa số cổ phần có quyền biểu quyết hoặc thực thi mức độ kiểm soát tương đương” (OECD, 2015, tr.13).
Bộ công cụ Quản trị công ty của Doanh nghiệp Nhà nước do Ngân hàng Thế giới ban hành năm 2014 định nghĩa doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hoặc do nhà nước kiểm soát, thực hiện các hoạt động thương mại hoặc kết hợp cả các mục tiêu chính sách, dịch vụ cơng (WB, 2014, tr.26).
1.3.1.2. Tại Việt Nam
Khái niệm DNNN ở Việt Nam cũng trải qua một quá trình phát triển cùng với các văn bản pháp luật.
Theo Nghị định 388/HĐBT ngày 20/11/1991 của Việt Nam, doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh doanh do nhà nước thành lập, đầu tư vốn và quản lý với tư cách chủ sở hữu; là pháp nhân kinh tế; hoạt động theo định hướng của Nhà nước. Trong đó, vốn nhà nước giao cho doanh nghiệp quản lý và sử dụng là vốn ngân sách cấp, vốn có nguồn gốc ngân sách và vốn của doanh nghiệp nhà nước tự tích luỹ.
Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 của Việt Nam có bổ sung thêm vai trị hoạt động cơng ích cho doanh nghiệp nhà nước. Cụ thể, doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động cơng ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao.
Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 của Việt Nam quy định, doanh nghiệp nhà nước được hiểu là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức doanh nghiệp nhà nước, cơng ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.
Luật Doanh nghiệp 2005 quy định doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ (Điều 4, khoản 22). Theo Luật doanh nghiệp 2005, các doanh nghiệp có thể được thành lập dưới các hình thức doanh nghiệp tư nhân, cơng ty cổ phần, công ty hợp danh, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, nhóm cơng ty và đều gọi chung là doanh nghiệp. Các doanh nghiệp nhà nước của Việt nam được quy định một thời gian để chuyển đổi về các loại hình doanh nghiệp kể trên của Luật doanh nghiệp năm 2005.
Luật Doanh nghiệp ban hành năm 2014 định nghĩa doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 4, khoản 8). Tuy nhiên, nhiều quy định điều chỉnh doanh nghiệp nhà nước theo định nghĩa trong Luật Doanh nghiệp 2014 vẫn được áp dụng cho doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ dưới 100% vốn điều lệ, trong đó có quy định về cơng bố thông tin (doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ dưới 100% vốn điều lệ thực hiện công bố thông tin theo Điều 108, 109 – Luật Doanh nghiệp 2014, áp dụng cho doanh nghiệp nhà nước). Mặt khác, chủ trương giảm bớt số lượng DNNN 100% vốn sở hữu nhà nước, đẩy mạnh cổ phần hóa DNNN, dẫn tới thực tế số lượng các doanh nghiệp có sở hữu đa số của Nhà nước sẽ còn rất lớn. Đây là một đối tượng quan trọng cần nghiên cứu nhằm đảm bảo sự phát triển lành mạnh bền vững của các doanh nghiệp này cũng như của phần vốn của nhân dân trong đó Nhà nước là đại diện sở hữu.
Nhằm phù hợp với các chuẩn mực quốc tế cũng như khái niệm của OECD, luận án cho rằng, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp mà nhà nước thực thi
quyền sở hữu hoặc kiểm soát thơng qua sở hữu từ 50% số cổ phần có quyền biểu quyết trở lên; hoạt động nhằm thực hiện các mục tiêu thương mại hoặc mục tiêu chính sách cơng hoặc kết hợp cả hai.