dân trong hiến pháp
2.2.1. Thể chế làm nền tảng cho việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp công dân trong hiến pháp
Như đã đề cập ở mục trên, những nền tảng đầu tiên của cơ chế bảo vệ QCN, QCD theo hiến pháp chính là các thể chế hiến định, bao gồm hệ thống
41
các QCN, QCD được hiến pháp ghi nhận là khách thể bảo vệ và các nguyên tắc hiến định làm cơ sở cho việc bảo vệ các quyền này.
2.2.1.1. Hệ thống các quyền con người, quyền công dân được ghi nhận trong Hiến pháp
Hệ thống các QCN, QCD trong Hiến pháp có thể được ghi nhận theo những cách thức khác nhau. Đó có thể chỉ là một hệ thống các quyền và tự do căn bản, song cũng có thể là một hệ thống chi tiết các quyền thuộc các lĩnh vực dân sự, chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội mà chủ thể quyền là cả cá nhân và các nhóm, bao gồm cả các quyền có thể bị giới hạn, hạn chế lẫn các quyền tuyệt đối. Việc sửa đổi hệ thống các quyền hiến định được thực hiện theo một quy trình đặc biệt, khắt khe và phức tạp – tức là các thủ tục sửa đổi hiến pháp.
Hiện nay, QCN, QCD là bộ phận không thể thiếu trong các bản hiến pháp hiện đại. Sự tiến bộ trong các quy định về QCN, QCD trong hiến pháp và pháp luật của một quốc gia phản ánh mức độ dân chủ của quốc gia đó. QCN được pháp điển hóa vào hiến pháp các nước trên thế giới theo ba cách thức cơ bản như sau [29, tr.53 - 54]:
Thứ nhất, QCN, QCD được đề cập trực tiếp thành các điều khoản trong
một chương riêng hoặc rải rác trong một số chương của hiến pháp. Trong trường hợp được quy định trong một chương riêng, chế định QCN, QCD sẽ có vị trí là một chương trong hiến pháp. Đây là cách hiến định phổ biến hiện nay, được áp dụng bởi đa số quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.
Thứ hai, chế định QCN, QCD được quy định trong một văn bản riêng
và được thừa nhận như là một cấu phần của hiến pháp. Ví dụ, Tuyên ngôn Nhân quyền năm 1689 và Bộ luật về quyền năm 2008 được coi là hai văn bản nguồn của Hiến pháp bất thành văn của Vương quốc Anh. Ngoài Vương quốc Anh, Pháp cũng thừa nhận Tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền của nước này như một nội dung của hiến pháp, thông qua khẳng định qua Lời nói đầu
42
của Hiến pháp như sau: “Nhân dân Pháp trung thành với bản Tuyên ngôn
Nhân quyền và Dân quyền 1789”.
Thứ ba, chế định QCN, QCD được xác định như là những điều bổ
sung của hiến pháp. Trường hợp điển hình chính là Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Hiến pháp Hoa Kỳ ban đầu không có quy định trực tiếp nào về QCN, tuy nhiên, 10 tu chính án (điều khoản bổ sung) đầu tiên của Hiến pháp Hoa Kỳ sau đó đã ghi nhận các QCN cơ bản mà sau này được gọi là Bộ luật về các quyền của nước Mỹ [5].
Trong thực tế, không có mô hình chung về tập hợp các quyền mà hiến pháp cần ghi nhận. Tuy nhiên, trước đây, trong các bản hiến pháp truyền thống, các QCN được hiến định hầu hết là các quyền và tự do cơ bản trong lĩnh vực chính trị và dân sự. Ngày nay, số lượng QCN được ghi nhận trong hiến pháp các quốc gia có xu hướng ngày càng được mở rộng để phù hợp với các điều ước nhân quyền quốc tế và khu vực. Tuy nhiên việc ghi nhận các QCN trong hiến pháp còn căn cứ vào tình hình thực tế của từng quốc gia cụ thể, phản ánh những quan điểm và mối quan tâm của quốc gia đó về QCN. Ví dụ, ở Nam Phi, do hậu quả của chế độ phân biệt chủng tộc trong quá khứ, vấn đề quyền đối với ngôn ngữ và quyền bình đẳng được quan tâm ghi nhận một cách đặc biệt trong hiến pháp. Cụ thể, liên quan đến vấn đề bình đẳng, Điều 9 Hiến pháp Nam Phi xác định rõ ràng các tiêu chí không được sử dụng để phân biệt đối xử, trong đó bao gồm về chủng tộc, giới, giới tính, tình trạng mang thai, tình trạng hôn nhân, chủng tộc hay nguồn gốc xuất thân, màu da, khuynh hướng tính dục, độ tuổi, tình trạng khuyết tật, tôn giáo, lương tâm, tín ngưỡng, văn hoá, ngôn ngữ và khai sinh. Hoặc ở Ecuador, trong bối cảnh xung đột về lợi ích giữa các doanh nghiệp và cư dân địa phương trong vấn đề bảo vệ môi trường, Hiến pháp nước này ghi nhận với sự chú ý đặc biệt tới các quyền liên quan đến môi trường tự nhiên.
43
Về vấn đề thực thi các quyền hiến định, hiến pháp của các quốc gia đều quy định các tòa án hay thể chế tư pháp khác có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại vi phạm các QCN được hiến định. Bên cạnh đó, ở một số nước, tòa án được trao thẩm quyền giải thích hiến pháp, bao gồm giải thích các quy định về quyền hiến định.
Về nguyên tắc, các quyền hiến định được áp dụng trực tiếp, tức là đươc viện dẫn trước toà án và các cơ quan nhà nước khác. Trong trường hợp quy định về quyền trong hiến pháp chưa rõ ràng thì quốc gia có thể ban hành các văn bản pháp luật để cụ thể hoá quy định đó nhằm thực thi trên thực tế, song các quyền cần phải cụ thể hóa theo pháp luật vẫn có thể được viện dẫn trước tòa án và các cơ quan nhà nước. Ví dụ, Tòa án Hiến pháp Italia đã giải thích rằng một số quy định trong Hiến pháp nước này là những quy định để thực hiện được cần có phải theo một lộ trình (non-self-executing provisions), tuy nhiên trong thời gian xây dựng lộ trình đó, những quy định này vẫn có hiệu lực ràng buộc đối với các cơ quan nhà nước. Cụ thể, Hiến pháp Italia ghi nhận: “Nước
Cộng hòa công nhận quyền làm việc của mọi công dân và sẽ thúc đẩy những điều kiện để quyền này được thực hiện có hiệu quả” [106, Điều 4]. Với quy
định này, Hiến pháp Ý không nêu rõ cá nhân có quyền đối với một công việc nhất định, nhưng Toà án Hiến pháp Ý cho rằng nhà nước phải đảm bảo cho các cá nhân có cơ hội tìm kiếm một công việc được phù hợp với các năng lực của họ [116]. Toà án Hiến pháp Colombia cũng xem xét sự khác nhau giữa các quy định có thể áp dụng ngay lập tức và những quy định cần có lộ trình để thực hiện. Theo lập luận của Toà án, các quy định liên quan đến tự do và bình đẳng và quy định về một số quyền nhất định liên quan đến phẩm giá và sự sống phải được áp dụng ngay lập tức [104, Điều 85], trong khi đó, các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá có thể áp dụng dần dần cho đến khi các cá nhân có thể thụ hưởng quyền này một cách đầy đủ [108]. Dù vậy, Nhà nước vẫn có
44
nghĩa vụ bảo đảm các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá của công dân trong khả năng tối đa nguồn lực sẵn có. Như vậy, có thể thấy rằng việc ghi nhận trong Hiến pháp những quyền có thể áp dụng trực tiếp hoặc những quyền cần có lộ trình để thực thi không có nghĩa là có sự khác biệt về hiệu lực tác động đến nhà nước, mà chỉ có ý nghĩa để đánh giá mức độ bảo đảm quyền của nhà nước. Về nguyên tắc, tất cả các quyền hiến định - với tư cách là một cấu phần của hiến pháp - đều phải có hiệu lực như hiến pháp nói chung.
Một trong những lý do khiến hiến pháp trở thành công cụ hiệu quả trong việc bảo vệ các QCN, QCD là do giá trị pháp lý tối cao của văn bản này. Vì vậy, các QCN, QCD hiến định sẽ có giá trị và hiệu lực như các quy định khác trong hiến pháp, không thể bị bãi bỏ một cách dễ dàng. Nói cách khác, việc sửa đổi các quy định về QCN, QCD trong hiến pháp sẽ phải tuân thủ các quy trình, thủ tục sửa đổi hiến pháp. Sửa đổi hiến pháp thường phải tuân theo “thủ tục đặc biệt”, bao gồm các yêu cầu vô cùng nghiêm ngặt, khác hoàn toàn với thủ tục sửa đổi các đạo luật thông thường, trong đó đặc biệt là yêu cầu tổ chức cuộc trưng cầu dân ý.
2.2.1.2. Các nguyên tắc hiến định liên quan đến việc bảo vệ các quyền con người, quyền công dân
Các QCN, QCD cũng được bảo vệ dựa trên các nguyên tắc hiến định có liên quan. Các nguyên tắc này có thể nằm rải rác trong hiến pháp, bao gồm cả lời nói đầu và các chương.
Lời nói đầu của các bản hiến pháp có ý nghĩa quan trọng vì chứa đựng
những nội dung khái quát về bản hiến pháp đó. Nhiều bản hiến pháp đưa ra những tham chiếu chung đối với việc tôn trọng các quyền, nhân phẩm con người, nền pháp quyền, công lý cho xã hội, lẽ công bằng và nền dân chủ ngay trong lời nói đầu. Trong một số trường hợp khác, lời nói đầu của hiến pháp chứa đựng các dẫn chiếu đến các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế, mà có thể
45
được tòa án quốc gia tham chiếu trong quá trình xem xét tính tương thích của các đạo luật quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế về QCN. Ngoài ra, lời nói đầu còn có thể được sử dụng làm hướng dẫn cho các cơ quan có thẩm quyền giải thích các quy định về QCN. Ví dụ, trong lời nói đầu của Hiến pháp Thổ Nhĩ Kỳ nhấn mạnh nguyên tắc của chủ nghĩa thế tục. Quy định này được sử dụng để giải thích về nguyên tắc tách biệt nhà nước và tôn giáo trong Hiến pháp Thổ Nhĩ Kỳ - mà là một sự bảo đảm cho quyền tự do tín ngưỡng và tôn giáo, thể hiện nhà nước không thể can thiệp vào quyền này dưới bất kỳ hình thức nào [112, tr.9].
Bên cạnh đó, những nguyên tắc chung về tôn trọng quyền và nhân phẩm con người, pháp quyền và nền dân chủ đã được đưa vào hiến pháp của nhiều quốc gia và được xem là những nguyên tắc cơ bản, nguyên tắc chỉ đạo, điều khoản đầu tiên, các giá trị cơ bản v.v … Những quy định này nhấn mạnh mối liên kết giữa nền pháp quyền, dân chủ và QCN cũng như thực tế là nhà nước là chủ thể vừa có nghĩa vụ tôn trọng QCN vừa là chủ thể đảm bảo việc thụ hưởng quyền. Các nguyên tắc hiến định thường được xem là mục tiêu mà các quốc gia hướng tới, mang tính bắt buộc trong mọi hoạt động hoạch định chính sách, ra quyết định hoặc bất kỳ hành động nào khác của nhà nước. Trong số những nguyên tắc đề cập trên, nguyên tắc quyền lực nhà nước phải được phân chia và kiểm soát không chỉ là nguyên tắc chi phối toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước mà còn có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ các QCN, QCD theo hiến pháp bởi có tác dụng ngăn chặn những vi phạm quyền hiến định thông qua các hành vi lạm quyền của chủ thể công quyền. Nhà nước ra đời do chính nhu cầu của con người, nhằm thiết lập nên một trật tự xã hội mà trong khuôn khổ đó, con người có thể phát triển một cách an toàn và tự do. Tuy nhiên, quyền lực không có sự kiểm soát sẽ dẫn đến sự tha hoá, biểu hiện thông qua tình trạng tham nhũng, độc tài, chuyên chế, tạo nên môi
46
trường thuận lợi cho những vi phạm nhân quyền có hệ thống. Do vậy, hiến pháp quốc gia thường ghi nhận nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước ở những mức độ khác nhau, nhằm mục đích cao nhất đó là bảo vệ các QCN, QCD. Nguyên tắc này thường được thể hiện thông qua những quy định theo hiến pháp về việc các chức danh quan trọng của nhà nước phải được bầu cử định kỳ và chỉ được nắm chức danh trong một số nhiệm kỳ nhất định; quyền lực nhà nước được phân chia/phân công, phân nhiệm và tự kiểm tra bên trong theo cơ chế kiềm chế và đối trọng; chính phủ phải chịu trách nhiệm; quyền lực nhà nước phải được kiểm soát từ bên ngoài bằng hoạt động tự do của báo chí, tuân thủ các nguyên tắc công khai và minh bạch; cơ quan tư pháp – toà án phải độc lập [13, tr. 90 - 110].
Thông thường, hiến pháp kết hợp các nguyên tắc và giá trị vào mục đích và nghĩa vụ của nhà nước nói chung hoặc vào các quy định khác nhau mà xác định nhiệm vụ và chức năng của các cơ quan nhà nước. Mức độ chi tiết của các nguyên tắc phụ thuộc vào cách tiếp cận của từng quốc gia. Ví dụ, Hiến pháp Malawi thiết lập một bộ các nguyên tắc cho chính sách quốc gia mà về bản chất mang tính chất định hướng, có nghĩa không mang tính ràng buộc hay điều chỉnh trực tiếp, nhưng các tòa án vẫn có nghĩa vụ tham khảo các nguyên tắc này khi giải thích hay áp dụng bất cứ quy định nào của hiến pháp hay luật, hoặc trong việc xác định tính hợp lệ của các quyết định của nhánh hành pháp. Hiến pháp Sierra Leone 1991 cũng bao gồm một số nguyên tắc cơ bản tương tự như trong Hiến pháp Malawi. Bộ nguyên tắc này chứa đựng những nội dung nền tảng về quản trị nhà nước, và các cơ quan lập pháp có nghĩa vụ áp dụng các nguyên tắc này trong quá trình xây dựng pháp luật.
Như vậy, các nguyên tắc hiến định được coi là một nguồn quan trọng để tòa án hoặc các cơ chế điều chỉnh khác sử dụng nhằm giải thích và áp dụng pháp luật. Ở một góc độ khác, các nguyên tắc hiến định có địa vị giống như lời nói
47
đầu, tức là mang tính chất định hướng cho việc thực thi hiến pháp. Tuy nhiên, dù được xác lập trên cơ sở nào, các nguyên tắc hiến định cũng đang được các quốc gia sử dụng để giải thích hiến pháp và qua đó bảo vệ nhân quyền.
Ví dụ, Tòa án Hiến pháp Nam Phi công nhận khái niệm “ubuntu” (một triết lý nhân quyền tại Châu Phi) là một giá trị cơ bản ở Nam Phi. Theo đó, hiến pháp ghi nhận những khía cạnh nổi bật của triết lý này là những giá trị về cuộc sống và nhân phẩm con người và “tôn trọng phẩm giá của mỗi người là
một phần của khái niệm này”. Từ những lập luận đó, hình phạt tử hình có thể
bị xem là vi hiến [140, tr.534]. Hiến pháp Ấn Độ cũng ghi nhận một bộ nguyên tắc mang tính định hướng mà một trong số đó chỉ ra rằng nhà nước có nghĩa vụ đảm bảo các nguyên tắc này được đưa vào chính sách của nhà nước. Hiện nay, các nguyên tắc định hướng đó đã trở nên thiết yếu trong việc hiểu và giải thích nội dung, ý nghĩa của các quyền cơ bản được ghi nhận trong Hiến pháp Ấn Độ [161].
Bên cạnh những nguyên tắc nêu trên, còn có những nguyên tắc của luật nhân quyền quốc tế được thừa nhận, một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong hiến pháp của các quốc gia – tức là trở thành các nguyên tắc hiến định cụ thể về QCN, có tác dụng trực tiếp trong việc bảo vệ các QCN, QCN, đó là:
Nguyên tắc về nghĩa vụ nhà nước
Theo Luật nhân quyền quốc tế, chủ thể cơ bản có nghĩa vụ bảo vệ và thúc đẩy các QCN (duty-bearers) là các nhà nước, mà cụ thể là các cơ quan cùng các viên chức hay những người làm việc cho các cơ quan nhà nước. Nghĩa vụ của các nhà nước trong việc bảo đảm QCN thể hiện ở ba hình thức cụ thể: tôn trọng, bảo vệ và thực thi, trong đó, nghĩa vụ bảo vệ đòi hỏi các nhà nước phải ngăn chặn và xử lý những vi phạm QCN [12, tr.49]. Đây được coi là một nghĩa vụ chủ động, bởi để thực hiện nghĩa vụ này, các nhà nước phải chủ động xây dựng những thể chế và thiết chế để ngăn chặn, xử lý những vi phạm QCN và khắc phục cho những nạn nhân của hành vi vi phạm.
48
Nguyên tắc về giới hạn quyền
Giới hạn quyền hiện đã là một trong những nguyên tắc hiến định khá phổ biến trên thế giới, tuy nhiên, quy định về giới hạn quyền cần tuân thủ các