(1) Giải pháp về thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia
Như đã đề cập, thực tiễn trên thế giới cho thấy thiết chế này là một bộ phận không thể thiếu trong cơ chế bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền ở các quốc gia. Cũng như các quốc gia khác trên thế giới, Việt Nam đã, đang và sẽ ngày càng phải đối mặt với nhiều vấn đề nhân quyền cần phải giải quyết. Nhà nước Việt Nam đã từng có những cam kết về thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia khi vận động để được bầu là thành viên của Hội đồng Nhân quyền Liên hợp quốc, bởi vậy, việc thành lập thiết chế này ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay là một điều cần thiết. Cụ thể, theo khuyến nghị UPR chu kỳ 3, 2019 [39], Việt Nam cần nhanh chóng thiết lập các cơ chế quốc gia để thực thi các chương trình hành động và giám sát nhân quyền, bao gồm: vây dựng Kế hoạch hành động thực hiện các Khuyến nghị của Ủy ban Chống Tra tấn; xây dựng Kế hoạch tổng thể, Cơ chế điều phối thực hiện và giám sát thực hiện các khuyến nghị UPR; xây dựng một chương trình hành động quốc gia về nhân quyền phù hợp với các khuyến nghị của các cơ chế nhân quyền Liên Hợp Quốc; thành lập Cơ chế giám sát quyền trẻ em độc lập; nhanh chóng thành lập Cơ quan
146
Nhân quyền Quốc gia (theo chuẩn mực quốc tế và các nguyên tắc Paris); xây dựng Kế hoạch hành động về Kinh doanh và Nhân quyền; cho phép các cơ quan giám sát độc lập tiếp cận tất cả các nơi giam giữ.
Mặc dù Hiến pháp năm 2013 không quy định về cơ quan nhân quyền quốc gia, tuy nhiên, việc thành lập thiết chế này có thể thực hiện bằng cách ban hành một đạo luật về cơ quan nhân quyền quốc gia. Điều này nhằm khẳng định vị trí, vai trò cũng như để tạo sự tin tưởng đối với thiết chế này trong việc thúc đẩy và bảo vệ QCN nói chung [64]. Việc thiết lập cơ quan nhân quyền quốc gia là phù hợp và cần thiết để góp phần thực hiện quy định tại Điều 119 của Hiến pháp 2013 về xây dựng cơ chế bảo vệ hiến pháp, vì cơ chế này cơ bản là để bảo vệ các quyền hiến định.
Nghiên cứu về cơ quan nhân quyền quốc gia của các nước trong khu vực Đông Nam Á, có thể rút ra một số kinh nghiệm có giá trị tham khảo đối với việc thành lập thiết chế này ở Việt Nam như sau:
Về hình thức, kinh nghiệm từ các quốc gia trong khu vực đã có cơ quan nhân quyền quốc gia cho thấy, Ủy ban nhân quyền quốc gia là mô hình phù hợp với Việt Nam. Tuy nhiên, gợi ý này không đồng nghĩa với sự giới hạn về số lượng. Việt Nam có thể thành lập nhiều hơn một cơ quan nhân quyền quốc gia dựa trên các điều kiện khách quan và chủ quan, Thái Lan và Indonesia là ví dụ, Thái Lan có cả Ủy ban nhân quyền quốc gia và Ombudsman, tương tự, Indonesia cũng có Uỷ ban nhân quyền quốc gia, Ombudsman và các cơ quan khác về quyền nhóm như Uỷ ban quốc gia về vấn đề bạo lực chống lại phụ nữ ở Indonesia, Uỷ ban quốc gia về bảo vệ trẻ em.
Về địa vị pháp lý, Ủy ban nhân quyền quốc gia sẽ là một cơ quan đầu mối về nhân quyền, có thể đặt dưới sự quản lý của Quốc hội, phù hợp nguyên tắc hiến định về vị trí của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Theo lý thuyết, tính độc lập của cơ quan này chỉ được đảm bảo khi
147
thỏa mãn các tính chất sau: được ghi nhận rõ ràng trong hiến pháp quốc gia; không chịu sự chi phối của lập pháp, hành pháp, tư pháp; được thành lập và vận hành theo một cách thức vô tư, khách quan, cân bằng, phi đảng phái để có thể bảo vệ hiệu quả lợi ích chung của cả nhà nước và xã hội, tuy nhiên, trong bối cảnh chính trị ở Việt Nam hiện nay, có thể điều chỉnh một số yêu cầu về tính độc lập để phù hợp với nguyên tắc tập quyền XHCN và nguyên tắc về sự lãnh đạo của Đảng.
Về chức năng, Ủy ban nhân quyền quốc gia sẽ có chức năng giám sát, tham vấn cho các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, triển khai các chính sách, pháp luật có liên quan đến nhân quyền; và chức năng và thẩm quyền của Ủy ban có thể dần được điều chỉnh mở rộng (bao gồm cả chức năng bán tư pháp) theo thời gian. Trong đó, trước hết, trong giai đoạn đầu, chức năng tư vấn có thể coi là chức năng chính của Uỷ ban này, tập trung vào việc đưa ra các khuyến nghị cho Nhà nước vào các vấn đề sau: (i) bảo vệ, thực thi các QCN, QCD, trong đó có các QCN, QCD được ghi nhận theo Hiến pháp; (ii) thực thi các nghĩa vụ về QCN được ghi nhận trong các công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; (iii) phương thức giải quyết và khắc phục, bồi thường thiệt hại cho nạn nhân của những vi phạm nhân quyền xảy ra trên thực tế trong nước.
Bên cạnh những chức năng nêu trên, Uỷ ban nhân quyền quốc gia còn có thể trở thành cơ quan chuyên trách về thúc đẩy các QCN mà trọng tâm là hoạt động giáo dục về nhân quyền. Mặc dù ở Việt Nam, các hoạt động giáo dục nhân quyền đã và đang thực hiện ở cả trong và ngoài hệ thống nhà trường và có những tác động tích cực trong việc nâng cao nhận thức về QCN đối với cả các chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước. Tuy nhiên, phạm vi và trình độ giáo dục nhân quyền ở Việt Nam vẫn còn ở mức hạn chế, nhiều khía cạnh chưa bắt kịp với xu hướng phát triển chung trên thế giới cũng như ứng nhu
148
cầu giáo dục nhân quyền ở trong nước trong bối cảnh hội nhập và toàn cầu hóa. Nguyên nhân của những hạn chế này có lẽ là từ nhận thức chưa đầy đủ về tầm quan trọng của giáo dục nhân quyền. Do vậy, việc thiết lập một cơ quan đầu mối về giáo dục nhân quyền nhằm thu hút nguồn nhân, vật lực, kiến thức, kinh nghiệm và tài liệu sẽ đóng vai trò thiết thực trong việc nâng cao nhận thức về nhân quyền trong cộng đồng [82]. Chỉ khi nhận thức về QCN, QCD được nâng cao không chỉ với người dân mà còn cả đối với đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước thì việc áp dụng các biện pháp tiếp cận dựa trên quyền trong việc bảo vệ các quyền hiến định mới có thể đem lại hiệu quả.
(2) Giải pháp về thành lập cơ quan bảo hiến
Trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam, Hiến pháp được coi là văn bản pháp lý có giá trị tối cao, là nền tảng của hệ thống pháp luật quốc gia, tuy nhiên, các quy định của Hiến pháp thường không được áp dụng trực tiếp mà được cụ thể hoá bằng luật thực định. Do đó, việc thiếu vắng cơ chế bảo vệ hiến pháp là một nguyên nhân khiến các QCN trong Hiến pháp trở nên hình thức.
Hiện nay ở Việt Nam, cơ chế bảo vệ hiến pháp vẫn tồn tại theo mô hình nghị viện. Trong những bản Hiến pháp trước đây và bản Hiến pháp năm 2013 đã xác định vai trò kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật và văn bản khác của Quốc hội và UBTV Quốc hội. Cụ thể, tại Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định, Quốc hội có quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và
sửa đổi luật” (khoản 1); “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (khoản 2). Điều 74 Hiến pháp 2013
quy định, UBTV Quốc hội có quyền “giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh” (khoản 2); “giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội,
pháp lệnh, nghị quyết của UBTV Quốc hội” (khoản 3).
Như vậy, cơ chế bảo hiến ở Việt Nam do Quốc hội và UBTV Quốc hội thực hiện, thông qua chức năng giám sát tối cao và giải thích Hiến pháp. Tuy
149
nhiên, trên thực tế thì cả hai cơ quan này chưa từng tuyên bố về tính hợp hiến hay bất hợp hiến của một đạo luật hay văn bản pháp luật nào mặc dù đã có không ít các trường hợp vi hiến xảy ra, xâm phạm đến các quyền hiến định của công dân (ví dụ như Luật Công ty 1990,…).
Nhìn chung, ngày nay còn rất ít các quốc gia áp dụng cơ chế bảo vệ hiến pháp theo mô hình nghị viện, bởi các lý do chủ yếu sau: (i) Quốc hội vừa ban hành các đạo luật lại vừa kiểm tra các đạo luật sẽ không bảo đảm tính độc lập, khách quan, và thực tế lịch sử đã chứng minh Quốc hội không thực hiện hiệu quả chức năng bảo vệ hiến pháp; (ii) Quốc hội là một cơ quan chính trị, nên không có trình tự, thủ tục phù hợp để tiến hành phán xét về tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật; (iii) Quốc hội không có khả năng phát hiện tốt những vi phạm hiến pháp, bởi vì chúng thường xảy ra trong quá trình áp dụng và giải quyết các tranh chấp [75].
Trong quá trình soạn thảo Hiến pháp 2013, cơ chế giám sát thực thi hiến pháp và bảo vệ QCN cũng là một chủ đề thu hút sự quan tâm của các học giả trong nước. Trên thực tế, ý tưởng thiết lập cơ chế kiểm hiến đã bắt đầu được nghiên cứu từ đầu những năm 1990 nhằm thực thi các quy định trong Hiến pháp, giải quyết tranh chấp giữa các nhánh quyền lực nhà nước, giữa nhà nước với công dân và bảo vệ các quyền hiến định. Những đề xuất khác nhau về việc thiết lập các mô hình bảo hiến tập trung hoặc phi tập trung từ kinh nghiệm của một số quốc gia như Áo, Đức, Pháp… đã được nghiên cứu để đưa và dự thảo nhưng không được chấp nhận. Hiến pháp mới mặc dù có đề cập đến thuật ngữ “cơ chế bảo vệ Hiến pháp” tuy nhiên quy định tại điều khoản này tương đối mơ hồ khi xác định chủ thể bảo hiến là toàn bộ hệ thống chính trị.
Trên thực tế, cũng có quan điểm cho rằng việc thiết lập cơ chế tài phán hiến pháp cũng như thiết chế độc lập nhằm bảo vệ QCN xuất phát từ các nước phương Tây, những quốc gia tồn tại nền chính trị đa nguyên, khác với hoàn
150
cảnh chính trị, kinh tế, xã hội và lịch sử ở Việt Nam. Bên cạnh đó, Quốc hội được xác định cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của toàn thể nhân dân, với vị trí tối cao như vậy, việc thiết lập một cơ quan có thẩm quyền xem xét cũng như đánh giá tính hợp hiến trong các hành vi của Quốc hội dường như khó được chấp nhận. Tuy nhiên, trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, toàn cầu hóa như hiện nay, mọi chính quyền dù tồn tại ở thể chế chính trị nào, cũng cần bảo đảm các tiêu chí của nền pháp quyền, đó là hành pháp năng động và trách nhiệm, tư pháp độc lập, tài phán hiến pháp, chính quyền địa phương chủ động và nhân quyền được tôn trọng, bảo vệ. Những chuẩn mực này cần được hiến định vì mục tiêu hướng tới sự thịnh vượng chung của đất nước [61].
Sự thiếu vắng cơ chế tài pháp hiến pháp cũng như thiết chế hiến định độc lập về QCN có ảnh hưởng tiêu cực đến việc bảo vệ các QCN, QCD theo Hiến pháp trên thực tế. Cụ thể, những quyền này có thể bởi vi phạm bởi hành pháp và lập pháp. Ví dụ, Nghị quyết 49-NQ/TVQH của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc tập trung giáo dục cải tạo những phần tử có hành động nguy hại cho xã hội 1961 [86] mà không cần qua tòa án đã không bảo đảm những QCN về tố tụng công bằng.
Cũng giống như việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia, lựa chọn mô hình bảo vệ hiến pháp nào ở Việt Nam cần có thêm những nghiên cứu chuyên sâu. Tuy nhiên, khi chưa đủ điều kiện nhằm bảo đảm năng lực và tính độc lập của thẩm phán và hệ thống tòa án, việc giao chức năng bảo hiến cho Tòa án tối cao ở Việt Nam có lẽ là chưa phù hợp. Mô hình tòa án hiến pháp cũng có nhiều khía cạnh không khả thi trong bối cảnh chính trị của Việt Nam hiện nay. Nguyên nhân đầu tiên xuất phát từ đặc điểm của hệ thống chính trị Việt Nam là tập quyền, trong đó quyền lực tối cao thuộc về Quốc hội, do đó, việc giao thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến và đưa ra phán quyết đối với các
151
đạo luật và nghị quyết của Quốc hội tại thời điểm hiện tại là không phù hợp. Mô hình còn lại, đó là bảo vệ hiến pháp theo Hội đồng Hiến pháp có lẽ là phương án khả thi nhất cho trường hợp của Việt Nam hiện nay. Hội đồng Hiến pháp là một cơ quan đặc biệt, mang nhiều đặc điểm của một cơ quan chính trị [3, tr.261], tuy nhiên, nó được xem là có nhiều điểm tiến bộ hơn so với mô hình bảo hiến nghị viện do có có vị thế “độc lập tương đối” (so với các cơ quan nhà nước khác); có vai trò đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật và giám sát thực thi hiến pháp [73, tr.335].
Mô hình tương tự ở Đài Loan có thể là một kinh nghiệm tốt cho Việt Nam. Điều 78 Hiến pháp Đài Loan 1946 quy định chức năng bảo vệ hiến pháp của Viện Tư pháp thông qua việc thực hiện trách nhiệm giải thích Hiến pháp và thẩm quyền thống nhất việc giải thích luật, pháp lệnh. Theo Điều 4 Luật Thủ tục giải thích hiến pháp 1993, Viện Tư pháp có thẩm quyền giải thích các vấn đề sau: (i) vấn đề liên quan đến sự nghi vấn và không rõ ràng trong việc áp dụng hiến pháp; (ii) vấn đề liên quan đến tính hợp hiến của pháp luật; (iii) vấn đề liên quan đến tính hợp hiến của các luật điều chỉnh tự trị của tỉnh, huyện và các quy định liên quan. Trong ba nhiệm kỳ đầu tiên của Viện Tư pháp (1948 - 1976), cơ quan này chỉ duy nhất một lần tuyên một đạo luật là bất hợp hiến, tuy nhiên, tiến trình dân chủ hoá diễn ra vào những năm 1986 – 1996 đã thúc đẩy Hội đồng đại thẩm phán của Viện Tư pháp chủ động và mạnh mẽ hơn trong việc đưa ra những phán quyết của mình dẫn đến kết quả là số phán quyết (giải thích) của của Viện Tư pháp tiếp tục tăng trong các nhiệm kỳ tiếp theo. Các khiếu nại hiến pháp ban đầu hầu hết đến từ phía các cơ quan nhà nước và dần dần chuyển sang đến từ các các nhân (có đến 90% khiếu nại hiến pháp từ các cá nhân trong nhiệm kỳ thứ năm của Viện Tư pháp), phản ánh sự phát triển về nhận thức của xã hội về các QCN, cũng như vai trò bảo vệ các quyền này của cơ quan bảo hiến [80, tr. 123 – 125]. Từ kinh
152
nghiệm trên, việc thành lập Hội đồng Hiến pháp ở Việt Nam có thể bắt đầu bằng việc trao thẩm quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật cho thiết chế này. Thông qua hoạt động giải thích, Hội đồng Hiến pháp xác lập cơ sở nhằm áp dụng các quy định trong Hiến pháp một cách thống nhất, đồng thời xác định tính hợp hiến hay bất hợp hiến của các đạo luật, từ đó góp phần bảo vệ các QCN, QCD được hiến định khỏi những vi phạm đến từ hành pháp và lập pháp. Bên cạnh chức năng giải thích, tương tự như Uỷ ban nhân quyền quốc gia, Hội đồng Hiến pháp cũng có thể được trao chức năng tư vấn trong việc xây dựng pháp luật, chính sách nhằm ngăn chặn việc thông những đạo luật, chính sách không phù hợp với Hiến pháp, trong đó có những dự thảo đạo luật, chính sách liên quan đến việc bảo vệ, bảo đảm các QCN, QCD được ghi nhận theo Hiến pháp.
(3) Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của toà án trong bảo vệ các quyền hiến định
Toà án – cơ quan tư pháp được coi là thiết chế bảo vệ các quyền hiến định trên thực tế. QCN, QCD chỉ có thể được bảo vệ thực sự khi những hành vi xâm hại có tác dụng làm suy giảm, tổn hại vô hiệu hoá những quyền này có