Những điểm mới trong Hiến pháp 2013 đã tăng cường các thiết chế bảo vệ QCN, QCD theo Hiến pháp, tạo cơ sở hiến định cho vai trò của các thiết chế nhà nước trong việc bảo đảm các QCN, QCD theo Hiến pháp khỏi những hành vi gây tổn hại, làm suy giảm hoặc vô hiệu hoá.
118
Thứ nhất, cơ chế bảo hiến là cơ sở bảo vệ các quyền hiến định đã được
đề cập lần đầu tiên trong Hiến pháp 2013 tại Điều 119, trong đó xác định một phạm vi tương đối rộng các chủ thể có thẩm quyền và trách nhiệm bảo vệ hiến pháp. Mặc dù chưa được luật hoá, song quy định tại Điều 119 Hiến pháp 2013 tạo cơ sở hiến định cho việc hoàn thiện cơ chế bảo hiến mà có vai trò nòng cốt trong cơ chế hiến định về bảo vệ QCN, QCD ở Việt Nam trong những năm tới.
Thứ hai, Hiến pháp 2013 đã ghi nhận một cách đầy đủ và rõ ràng các
nghĩa vụ của nhà nước trong vấn đề QCN, trong đó có nghĩa vụ bảo vệ, thay vì chỉ ghi nhận nghĩa vụ tôn trọng như trước đây. Thêm vào đó, Hiến pháp 2013 còn bổ sung quy định về trách nhiệm bảo vệ QCN, QCD của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước (tuỳ theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn). Cụ thể, Hiến pháp mới ấn định nhiệm vụ mới của Chính phủ là bảo vệ QCN, QCD (Điều 94,96); của Tòa án nhân dân là bảo vệ công lý, bảo vệ QCN (Điều 102); của Viện kiểm sát nhân dân là bảo vệ QCN, QCD (Điều 107). Những điểm mới này đã củng cố một cách đáng kể nền tảng thiết chế hiến định về bảo vệ QCN, QCD ở Việt Nam bằng cách ràng buộc chặt chẽ hơn và đòi hỏi các cơ quan nhà nước có cả nghĩa vụ chủ động và thụ động trong việc bảo vệ các QCN, QCD.
Thứ ba, Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 cùng với sự ra đời
của Hiến pháp 2013 đã đánh dấu bước phát triển mới trong nguyên tắc độc lập của tư pháp. Theo Hiến pháp 2013, nhiệm vụ đầu tiên của Tòa án là bảo vệ công lý, bảo vệ QCN, QCD được đặt lên trước những nhiệm vụ khác là bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Tính độc lập của tư pháp còn được củng cố một cách rõ rệt thông qua nguyên tắc hiến định về tổ chức quyền lực nhà nước, theo đó, quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phân
119
nhiệm giữa ba nhánh quyền lực hành pháp, lập pháp, tư pháp. Hiến pháp năm 2013 cũng bỏ quy định trong Hiến pháp 1992 về việc Chánh án tòa án địa phương chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. Đồng thời, để tăng cường tính độc lập và ổn định nghề nghiệp của thẩm phán, Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 cũng đã kéo dài thời gian từ nhiệm kỳ thứ hai của thẩm phán từ 5 năm lên 10 năm theo quy định tại Điều 74. Quy định này về cơ bản phù hợp với xu hướng chung trên thế giới nhằm tăng tính độc lập của thẩm phán trong hoạt động xét xử.
Về mặt cấu trúc, Tòa án nhân dân cấp cao được thành lập thêm trong hệ thống tòa án nhân dân, có chức năng xét xử phúc thẩm các bản án của Tòa án nhân dân tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ, chưa có hiệu lực pháp luật, bị kháng nghị, kháng cáo và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật của tòa án nhân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và tòa án nhân dân huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh và tương đương thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ bị kháng nghị theo quy định của luật tố tụng. Đồng thời, Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 đã thành lập thêm Tòa gia đình và người chưa thành niên trong Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Tòa án cấp cao và có thể thành lập tòa này ở Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nhằm bảo vệ QCN, QCD được hiến định, đặc biệt là quyền của các nhóm dễ bị tổn thương, trong đó có phụ nữ và trẻ em [71]. Bên cạnh những ưu điểm, xét về mặt thiết chế bảo vệ QCN, QCD, Hiến pháp 2013 vẫn còn một số hạn chế sau đây:
Thứ nhất, cơ chế bảo hiến đến nay vẫn chưa được hoàn thiện trong thực
tế mặc dù Hiến pháp 2013 đã có hiệu lực được gần một thập niên. Trong khi đó, mô hình bảo hiến tập thể kiểu XHCN hiện nay đã cho thấy rõ những hạn chế về hiệu quả, khi mà có khá nhiều vi phạm quyền hiến định nhưng không
120
có chủ thể nào đứng ra giải quyết, và bản thân một số chủ thể được giao thẩm quyền bảo hiến cũng là thủ phạm vi phạm các quyền hiến định. Nguyên nhân là do thiếu các thiết chế bảo hiến độc lập, khiến cho cơ chế bảo hiến hiện nay mới chỉ tập trung vào phòng ngừa hơn là xử lý các vi phạm. Bản thân việc rà soát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật hiện nay cũng chủ yếu dừng lại ở việc xem xét những vi phạm trực tiếp chứ chưa phòng ngừa những vi phạm gián tiếp như những quy định mang tính phân biệt đối xử gián tiếp. Phân biệt đối xử gián tiếp được hiểu là những quy định trong luật, chính sách hoặc tập
quán mà về hình thức có vẻ trung lập nhưng thực tế lại không tính đến các trường hợp cụ thể của những nhóm nhất định - do đó gây tổn hại trực tiếp hoặc có tác động tiêu cực đến việc thực hiện các quyền của họ. Ví dụ, Hiến pháp ghi nhận “nam, nữ có quyền kết hôn, ly hôn” và “hôn nhân theo nguyên
tắc tự nguyện, tiến bộ, một vợ một chồng, vợ chồng bình đẳng, tôn trọng lẫn nhau” [55, Điều 36]. Trong khi yêu cầu này có vẻ nhằm mục đích thiết lập
bình đẳng giới trong hôn nhân nhưng trên thực tế lại có khả năng loại trừ quyền kết hôn của những người đồng tính, khi mà cuộc nhân được tồn tại giữa hai người vợ hoặc hai người chồng. Phân biệt đối xử gián tiếp thường bắt nguồn từ các định kiến thiên lệch đã ăn sâu trong xã hội [135, tr.43]. Do vậy, phòng chống sự phân biệt đối xử gián tiếp có vai trò quan trọng trong việc làm suy giảm các thành kiến cơ bản trong xã hội gây ra sự phân biệt đối xử và loại trừ những thành kiến này ngay từ đầu. Tuy nhiên, sự phân biệt đối xử mang tính gián tiếp rất khó chứng minh trên thực tế, do vậy, cần có sự tham gia của các chuyên gia uy tín trong việc rà soát, kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản pháp luật.
Thứ hai, mặc dù Hiến pháp 2013 bổ sung các quy định về trách nhiệm
bảo vệ nhân quyền của tất cả các cơ quan nhà nước, song cơ chế giám sát sự tuân thủ các quy định này hiện vẫn chưa rõ ràng. Bởi vậy, các quy định này
121
vẫn chưa được thực hiện một cách hiệu quả trong thực tế. Việc này có nguyên nhân từ một hạn chế khác, đó là Hiến pháp 2013 chưa quy định thành lập một cơ quan chuyên trách bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền (cơ quan quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền) theo như khuyến nghị của Liên hợp quốc. Bên cạnh đó, cơ chế giám sát thực thi các QCN, QCD chưa được thiết lập một cách đồng bộ. Hiện tại, trong khi hoạt động thực thi QCN của các cơ quan hành pháp và tư pháp được giám sát bởi Quốc hội thì hoạt động thực thi QCN của Quốc hội lại chưa có cơ chế giám sát cụ thể. Những quy định về việc Quốc hội và đại biểu Quốc hội báo cáo và chịu trách nhiệm trước người dân về cơ bản khó có thể đem lại hiệu quả trên thực tế cũng như có thể loại trừ hoàn toàn khả năng vi hiến từ chính hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Từ một góc độ khác, quy định mới nêu trên của Hiến pháp 2013 đã huy động được sự tham gia của toàn bộ bộ máy nhà nước (và rộng hơn là của hệ thống chính trị) vào việc bảo vệ các QCN, QCD. Tuy nhiên, điểm mới này vô hình chung lại trở thành nhược điểm khi thiếu các quy định cụ thể về trách nhiệm, quyền hạn, sự phối hợp và cơ chế giám sát thực hiện, dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc” – có những vấn đề nhân quyền nảy sinh trong thực tế nhưng không có cơ quan nhà nước nào đứng ra giải quyết hay nhận trách nhiệm về vụ việc [17].
Thứ ba, mặc dù Hiến pháp 2013 nhấn mạnh và đề cao chủ quyền của
nhân dân, đồng thời xác định nhân dân và các tổ chức xã hội có vai trò và trách nhiệm bảo hiến, và vai trò, trách nhiệm giám sát việc thực hiện các quyền hiến định của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế chưa có cơ chế hiệu quả cho sự tham gia của nhân dân và các tổ chức xã hội vào những vấn đề này. Việc tiếp nhận và xử lý các khiếu nại, tố cáo của người dân, cũng như tiếp nhận và xử lý kết quả giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội hiện chưa có quy định rõ ràng và hợp lý. Cùng với việc chưa có chế tài cụ thể với
122
các hành vi vi hiến nói chung và vi phạm nhiều quyền hiến định nói riêng của các chủ thể công quyền khiến cho vai trò của nhân dân và các tổ chức xã hội trong cơ chế bảo vệ QCN, QCD càng thêm hạn chế.
Thứ tư, Toà án hiện được coi là thiết chế quan trọng bậc nhất trong việc
bảo vệ các quyền hiến định. Mặc dù các quy định của Hiến pháp 2013 và các luật chuyên ngành về toà án đã có nhiều đổi mới mang tính tiến bộ, nhưng vẫn chưa khắc phục những hạn chế tồn tại do yếu tố lịch sử từ thời kỳ chiến tranh, bao cấp như: (i) Hệ thống Tòa án vẫn chỉ gồm cá tòa án thường (hình sự, dân sự, hành chính, lao động, kinh tế,…) mà chưa có Tòa án hiến pháp; (ii) Tư pháp – Tòa án vẫn được tổ chức theo các đơn vị hành chính địa phương, do đó, Tòa án không phải là cấp xét xử cuối cùng và vẫn chịu sự giám sát của các cơ quan nhà nước khác; (iii) Tố tụng hình sự, dân sự chưa tôn trọng triệt để nguyên tắc tranh tụng; (iv) Hình sự và tố tụng hình sự có mục đích nhằm chủ động phòng ngừa, ngăn chặn tội phạm, vì thế dẫn đến rủi ro xảy ra nhiều vụ việc bắt tạm giam trước để phục vụ cho điều tra,…; (v) Tố tụng dân sự chưa thực sự tôn trọng quyền tự định đoạt của các bên, dẫn đến rủi ro xảy ra sự can thiệp của của các cơ quan nhà nước, bao gồm Viện kiểm sát; (vi) Một số điều của Bộ luật Hình sự chưa hoàn toàn phù hợp với các quy định liên quan trong các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam đã tham gia (ví dụ như ICCPR), cũng như với các quyền hiến định trong Hiến pháp 2013; (vii) Trong tố tụng hình sự vẫn tồn tại tư tưởng “Án tại hồ sơ” xét hỏi mà không hoặc thiếu tranh tụng, và tư tưởng “thà bắt nhầm hơn bỏ sót” để phòng ngừa tội phạm; (viii) Vẫn còn tình trạng họp liên ngành nội chính, “án bỏ túi”, “thỉnh thị án”; (ix) Vẫn còn tình trạng lạm dụng quy định đình chỉ xét xử để tiến hành điều tra bổ sung; (x) Tố tụng vẫn nặng về nội dung, xem nhẹ quy trình tố tụng chuẩn; (xi) Tòa án vẫn được xem là một ngành của quản lý nhà nước, chứ không phải cơ quan bảo vệ công lý có vị trí độc lập,… [15].
123
Liên quan trực tiếp đến tính độc lập của Toà án, mặc dù đã được củng cố thông qua những điểm mới tích cực như đã phân tích ở trên, Hiến pháp 2013 vẫn còn lặp lại nhiều điểm hạn chế của các bản Hiến pháp trước trong việc bảo đảm nguyên tắc độc lập của tư pháp trong việc bảo vệ các QCN, QCD được hiến định như đã phân tích ở trên. Cụ thể, Toà án mặc dù là cơ quan áp dụng pháp luật trên thực tế nhưng lại không được trao thẩm quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật, cũng như không có thẩm quyền viện dẫn Hiến pháp trực tiếp trong khi xét xử. Thêm vào đó, như đã đề cập, Toà án vẫn có thể bị giám sát bởi thiết chế khác trong bộ máy nhà nước, do đó, không loại trừ hoàn toàn khả năng phán quyết của Toà án có thể bị can thiệp bởi cơ quan ngoài toà án. Ngoài ra, mặc dù tính độc lập của thẩm phán tiếp tục được ghi nhận theo Hiến pháp và được củng cố thông qua Luật Tổ chức Toà án, tuy nhiên vẫn chưa có chủ trương, chính sách cụ thể nhằm bảo đảm các quy định này trên thực tế [20].
Thứ năm, một số thiết chế mặc dù đã được ghi nhận trong Hiến pháp
2013 nhưng chưa được vận dụng để phát huy vai trò, tiềm năng trong việc bảo vệ các quyền hiến định. Ví dụ, theo Hiến pháp, Quốc Hội có thể thành lập các Ủy ban lâm thời để điều tra một vấn đề nào đó, bao gồm vấn đề vi phạm nhân quyền. Tuy nhiên, trong mấy thập kỷ gần đây, Quốc hội chưa từng thành lập một uỷ ban nào như vậy, và cũng chưa có quy định cụ thể thế là nào những “vấn đề nhất định” làm cơ sở để UBTV Quốc hội đề xuất thành lập các Ủy ban này và trình lên Quốc hội xem xét. Thêm vào đó, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các Ủy ban lâm thời cũng chưa được quy định rõ ràng.
124
Kết luận Chƣơng 3
Cơ chế bảo vệ QCN, QCD là một bộ phận quan trọng trong các bản Hiến pháp Việt Nam từ 1946 đến nay. Sự phát triển của cơ chế này cả về mặt thể chế và thiết chế không chỉ thể hiện những dấu ấn trong tư tưởng về lập hiến mà còn về QCN, QCD ở Việt Nam qua từng thời kỳ lịch sử.
Trải qua nhiều dấu mốc quan trọng, cơ chế hiến định bảo vệ QCN, QCD của Việt Nam hiện vẫn đang phát triển theo hướng ngày càng tiệm cận với các tiêu chuẩn của luật nhân quyền quốc tế. Việc vận hành cơ chế này hiện nay có một số thuận lợi, có thể kể đến như: (i) những cam kết quốc tế của Việt Nam trong việc tôn trọng, bảo vệ và thực thi các QCN thông qua việc ký kết một loạt điều ước trong lĩnh vực này; (ii) những tiến bộ trong Hiến pháp 2013 so với các Hiến pháp cũ góp phần tạo thuận lợi cho việc thực thi QCN, QCD trên thực tế; (iii) hoạt động tích cực của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội thông qua các hội thảo, toạ đàm, đối thoại khoa học góp phần nâng cao nhận thức, ý thức tôn trọng, bảo vệ các QCN, QCD của các cơ quan, viên chức nhà nước, các nhà nghiên cứu, những người quan tâm; (iv) cơ chế bảo vệ và giám sát thực hiện các QCN, QCD đã bắt đầu hình thành với sự tham gia toàn diện của cả hệ thống chính trị và các tổ chức, đoàn thể xã hội.
Bên cạnh những thuận lợi kể trên, việc vận hành cơ chế hiến định bảo vệ QCN, QCD còn phải đối mặt với những trở ngại, thách thức nhất định, cụ thể là những hạn chế cả về mặt thể chế và thiết chế, khiến cho hiệu lực, hiệu quả bảo vệ QCN,QCD còn thấp. Những hạn chế đó cho thấy nhu cầu cần có những cải cách hiến pháp toàn diện và mạnh mẽ hơn nữa trong thời gian tới ở Việt Nam.
125
CHƢƠNG 4