4.2.1.1. Hoàn thiện các nguyên tắc hiến định liên quan đến việc bảo vệ các quyền con người, quyền công dân
Nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước
Như đã đề cập ở trên, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và cơ chế hiến định bảo vệ các QCN, QCD có mối quan hệ hết sức mật thiết, tác động qua lại lẫn nhau. Vì vậy, việc củng cố và thực hiện hiệu quả nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước sẽ có tác dụng lớn với việc bảo vệ các quyền hiến định và ngược lại.
Mặc dù nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước đã được ghi nhận trong Hiến pháp 2013, đặc biệt là ở Điều 2.3 đã khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, song đến nay có nhiều vấn đề chưa được cụ thể hoá trong hệ thống pháp luật Việt Nam, vì thế vẫn chưa được thực hiện đầy đủ trong thực tế.
Xét từ góc độ kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước, cho đến nay mới chỉ có các quy định tương đối toàn diện và rõ ràng về việc kiểm soát của Quốc Hội (thông qua các hoạt động giám sát tối cao) với các thiết chế hiến định khác (Chủ tịch nước, Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao,…). Trong khi đó, mới chỉ có những quy định sơ sài và thiếu cụ thể về việc kiếm soát của các thiết chế hiến định khác với Quốc Hội, và giữa các thiết chế hiến định đó với nhau. Trong bối cảnh đó, hiệu quả kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước rất hạn chế.
Xét từ góc độ kiểm soát quyền lực bên ngoài bộ máy nhà nước, mặc dù khung pháp lý cho hoạt động giám sát các cơ quan công quyền của các tổ
136
chức xã hội, báo chí và người dân đã được xây dựng và ngày càng hoàn thiện hơn, song việc chưa có các đạo luật nền tảng như luật về hội, luật biểu tình…, việc hành chính hoá hoạt động của các cơ quan báo chí và tổ chức xã hội, cũng như những giới hạn khắt khe về các quyền tự do tư tưởng, tự do ngôn luận, tự do học thuật… đã làm giảm sút khả năng giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài.
Thêm vào đó, do thiếu một thiết chế bảo hiến hiệu quả, nên xét tổng quát, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiện nay ở Việt Nam mới chỉ tập trung ở giai đoạn phòng ngừa chứ chưa quan tâm đến việc xử lý, khắc phục khi hành vi lạm dụng quyền lực xảy ra trên thực tế, đặc biệt là những hành vi lạm dụng quyền lực mà vi phạm nhân quyền.
Như vậy, nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước cần được nhìn nhận với tư cách vừa là nguyên tắc định hướng cho sự vận hành của bộ máy nhà nước, vừa là nguyên tắc cơ bản của cơ chế bảo vệ QCN, QCD, vì nó ngăn chặn nguy cơ vi phạm các QCN, QCD được hiến định từ phía chủ thể nhà nước thông qua phân công, phân nhiệm quyền lực nhà nước cũng như buộc nhà nước phải chịu trách nhiệm trước những hành động của mình. Để nguyên tắc này phát huy vai trò của mình trong việc bảo vệ các QCN, QCD, cần thực hiện các biện pháp sau:
Thứ nhất, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về kiểm soát
quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp theo hướng rà soát lại các quy định pháp luật hiện hành về cơ chế kiểm soát quyền lực và mối quan hệ quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, trên cơ sở đó bổ sung, sửa đổi để phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013 yêu cầu kiểm soát quyền lực trong tình hình mới.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định của pháp luật về dân chủ trực tiếp của
137
tích cực vào các công việc của Nhà nước, kiểm soát việc thực hiện quyền lực do nhân dân ủy quyền. Bên cạnh đó, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về quyền của cử tri bãi miễn đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND khi không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân, đồng thời bảo đảm quyền của các tổ chức chính trị - xã hội tham gia thực hiện chức năng giám sát xã hội đối với hoạt động của các cơ quan, tổ chức đảng, nhà nước, cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện quyền lực của nhân dân [47].
Thứ ba, tăng cường cơ chế giám sát ngoài nhằm thúc đẩy hơn nữa tính
công khai, minh bạch trong hoạt động của bộ máy chính quyền thông qua đảm bảo các quyền tiếp cận thông tin, tự do thông tin và biểu đạt. Nhà nước có thể cân nhắc thực hiện một số khuyến nghị của UPR 2019, chu kỳ 3 vừa qua [39] liên quan đến việc sửa đổi khuôn khổ pháp lý về tự do biểu đạt để có những quy định rõ ràng và phù hợp với các nghĩa vụ nhân quyền quốc tế và Hiến pháp 2013.
Nguyên tắc bình đẳng và không biệt đối xử
Nguyên tắc bình đẳng và không phân biệt đối xử đã được ghi nhận trong Hiến pháp 2013 theo hướng mở rộng hơn quy định này ở các bản Hiến pháp trước cũng như tương thích hơn với pháp luật quốc tế về QCN, tuy nhiên vẫn cần bổ sung khía cạnh bình đẳng giữa các quyền. Theo tinh thần của Luật nhân quyền quốc tế, QCN có tính chất không thể phân chia, về nguyên tắc các QCN đều có tầm quan trọng như nhau vì đều cần thiết để bảo đảm nhân phẩm của con người, cho nên về nguyên tắc không nên xem quyền nào có giá trị cao hơn quyền nào. Thực tế là việc tước bỏ hay hạn chế bất kỳ QCN nào đều tác động tiêu cực đến nhân phẩm, giá trị và sự phát triển của con người. Như vậy, nếu thiếu quy định về sự bình đẳng giữa các quyền dễ dẫn đến cách hiểu đi ngược lại quan điểm trên của luật nhân quyền quốc tế, đó là cho rằng có những QCN quan trọng hơn so với những QCN khác. Trên
138
thực tế, rất khó để liệt kê tất cả các QCN trong Hiến pháp và pháp luật của quốc gia, do đó, có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến việc bảo đảm thực hiện các QCN. Để khắc phục cách hiểu này, Hiến pháp của một số quốc gia quy định rõ sự bình đẳng về các quyền (ví dụ như Tu chính án số 9 Hiến pháp Hoa Kỳ, Điều 55 Hiến pháp Liên bang Nga...). Đây là một kinh nghiệm mà Việt Nam nên áp dụng.
Nguyên tắc hạn chế quyền
Trước hết, việc hiến định nguyên tắc này là hoàn toàn phù hợp tinh thần của luật nhân quyền quốc tế. Về bản chất, các quy định kể trên là sự tạm đình chỉ thực hiện một số quyền dân sự, chính trị trong một thời gian nhất định do bối cảnh khẩn cấp của quốc gia, thông qua các biện pháp cụ thể như: áp dụng thiết quân luật trên cả nước hay cho từng địa phương, khu vực, cấm biểu tình, họp hội đông người, cấm hoặc hạn chế hoạt động của một số cơ quan thông tin đại chúng, cấm đi lại vào khu vực, cấm xuất nhập cảnh..., nhằm mục đích giúp quốc gia vượt qua tình trạng khẩn cấp. Nói cách khác, các biện pháp tạm đình chỉ thực thi quyền phải có tính chất đặc biệt và tạm thời, đòi hỏi sự nghiêm ngặt liên quan đến thời hạn, phạm vi địa lý và phương tiện của việc đình chỉ [126].
Theo Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp 2013, QCN, QCD có thể bị hạn chế trong các trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng theo quy định của pháp luật.
Quy định này, như đã phân tích ở Chương 2, mặc dù phản ánh cách tiếp cận chung của luật nhân quyền quốc tế, vì thế có ý nghĩa cả về nhận thức và thực tiễn. Tuy nhiên, do nội dung quy định còn thiếu chặt chẽ nên có nguy cơ bị lạm dụng để tuỳ tiện hạn chế các quyền tuyệt đối, cũng như tuỳ tiện áp dụng các lý do cho việc hạn chế quyền.
139
Thêm vào đó, cách thức hạn chế quyền được quy định thiếu nhất quán. Trong khi Khoản 2 Điều 14 hàm ý việc hạn chế chỉ được quy định trong các đạo luật do Quốc Hội ban hành, các quy định về việc thực thi một các quyền trong Chương 2 của Hiến pháp 2013 nêu ra những cách thức khác nhau: “theo
quy định của pháp luật” hoặc “do luật định”. Sự thiếu nhất quán này cũng có
nguy cơ dẫn đến sự tuỳ tiện trong việc hạn chế quyền và gây khó khăn cho việc bảo vệ các quyền khi mà bị hạn chế một cách tuỳ tiện.
Những vấn đề trên cần được giải quyết bằng cách ban hành các văn bản pháp luật hướng dẫn để nguyên tắc về hạn chế quyền có thể phát huy được đúng tác dụng của nó là bảo vệ các QCN, QCD khỏi bị hạn chế một cách tuỳ tiện bởi các cơ quan công quyền. Trong đó cần chú ý những điểm sau:
Về các quyền có thể áp dụng nguyên tắc hạn chế quyền, có những
quyền không thể bị giới hạn trong bất cứ trường hợp nào, đó là những quyền mà theo quan điểm của luật nhân quyền quốc tế là các quyền tuyệt đối như quyền không bị tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hay nhục hình; quyền không bị bắt làm nô lệ, nô dịch; quyền không bị tù vì không hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng; quyền được suy đoán vô tội; quyền được thừa nhận tư cách thể nhân trước pháp luật và quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng, tôn giáo. Việc tạm dừng hoặc đình chỉ thực thi những quyền này là đi ngược lại tinh thần của luật quốc tế về quyền con người.
Về điều kiện áp dụng, theo khoản 2 Điều 14, tất cả các quyền đều có
thể bị hạn chế bởi các lý do bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Tuy nhiên, theo luật nhân quyền quốc tế, các lý do này được sử dụng trong việc đình chỉ các quyền khác nhau, trong đó lý do quốc phòng, an ninh quốc gia không được viện dẫn cho tất cả các quyền. Để tránh những lý do về quốc phòng, an ninh quốc gia có nguy cơ bị lạm dụng để giới hạn các quyền con người, việc áp dụng
140
nguyên tắc hạn chế quyền cần được giải thích trong các điều kiện cụ thể, trên cơ sở tuân thủ chung các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan tại Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR 1966), cụ thể: (i) áp dụng chỉ khi có "trường hợp khẩn cấp đe dọa đến cuộc sống của quốc gia", như xung đột vũ trang, bất ổn dân sự và bạo lực, khủng bố hoặc thảm họa thiên nhiên nghiêm trọng, như lũ lụt hoặc động đất lớn; (ii) việc áp dụng không mâu thuẫn với các nghĩa vụ khác theo luật quốc tế; (iii) các quyền bị hạn chế được quy định nghiêm ngặt tương ứng với tình huống khẩn cấp; (iv) việc áp dụng không vi phạm nguyên tắc không phân biệt đối xử dựa trên cơ sở chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội [163].
Như vậy, để bảo vệ hiệu quả các QCN, QCD trong tình trạng khẩn cấp, khi quy định về hạn chế quyền, cần trả lời các câu hỏi như: (i) liệu việc hạn chế quyền trên thực tế có tác dụng giảm thiểu mức độ khẩn cấp của tình hình hay không? (ii) có thể áp dụng giải pháp nào bớt khắc nghiệt hơn việc hạn chế thực thi quyền mà vẫn giải quyết được tình trạng khẩn cấp hay không? (iii) biện pháp hạn chế quyền được áp dụng một cách bao trùm, hay có thể áp dụng một linh hoạt phù hợp với hoàn cảnh thực tế? (iv) việc áp dụng biện pháp hạn chế quyền đã tính đến các quyền và lợi ích của những người bị ảnh hưởng hay chưa?; (v) đã có biện pháp gì để đảm bảo hạn chế sai lầm và ngăn ngừa việc lạm dụng việc hạn chế quyền?; (vi) việc áp dụng biện pháp hạn chế quyền có trái với bản chất của quyền, hay nói cách khác, có làm hủy hoại bản chất cốt lõi của quyền trong bối cảnh khẩn cấp hay không?; (vii) việc áp dụng biện pháp hạn chế quyền có phù hợp với mục tiêu/ mục đích hợp pháp/chính đáng hay không?; (vii) tình huống mà căn cứ vào đó để hạn chế quyền có đủ tính chất, mức độ nghiêm trọng hợp lý để lý giải cho việc áp dụng biện pháp này trong một xã hội dân chủ hay không? [41].
141
4.2.1.2. Hoàn thiện hệ thống các quyền hiến định
Hệ thống các QCN, QCD được hiến định cần tiếp tục được sửa đổi theo hướng bảo đảm sự tương thích đầy đủ với các nguyên tắc, tiêu chuẩn pháp luật quốc tế về QCN, cụ thể:
(1) Về chủ thể quyền:
Một số quyền và tự do trong quy định dành chỉ đề cập đến chủ thể “công dân”, bao gồm: Tự do đi lại, cư trú (Điều 23); Tự do biểu đạt, lập hội, hội họp, biểu tình (Điều 25); Quyền có nơi ở hợp pháp (Điều 22); Quyền được quyết định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ (Điều 42)… Việc xác định chủ thể quyền chỉ là công dân với những quyền và tự do này là không phù hợp với luật nhân quyền quốc tế (ví dụ, đối với quyền tự do đi lại, cư trú, Điều 12, ICCPR quy định: “Bất cứ ai cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một
quốc gia đều có quyền tự do đi lại và tự do lựa chọn nơi cư trú trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đó”). Ngoài ra, việc quy định chủ thể một số quyền và tự do
là “công dân” có thể dẫn đến cách hiểu là những quyền, tự do này chỉ dành cho những người mang quốc tịch Việt Nam, trong khi trên thực tế, những thể nhân không mang quốc tịch Việt Nam nhưng đang hiện diện trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam vẫn có thể thụ hưởng những quyền này. Vì vậy, cần sử dụng thuật ngữ “mọi người” thay vì “công dân” đối với những quyền và tự do cơ bản nêu trên để phù hợp nguyên tắc bình đẳng, không phân biệt đối xử đã được ghi nhận theo Hiến pháp và pháp luật, cũng như để tương thích với tinh thần của luật nhân quyền quốc tế về tính phổ quát của QCN.
(2) Bổ sung thêm một số quyền, tự do cơ bản
Hiến pháp 2013 vẫn chưa ghi nhận một số quyền và tự do quan trọng quy định trong hai công ước ICCPR và ICESCR mà Việt Nam là thành viên. Cụ thể là các quyền: Quyền không bị bắt làm nô lệ và nô dịch (ICCPR: Điều 8); Quyền không bị bỏ tù vì không hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng
142
(ICCPR: Điều 11); Quyền được thừa nhận là thể nhân trước pháp luật ở mọi nơi (ICCPR: Điều 16); Quyền đình công (ICECSR: Điều 8.1); Quyền thành lập, gia nhập công đoàn (ICCPR: Điều 22, ICESCR: Điều 8.1); Tự do tư tưởng (ICCPR: Điều 18.1); Quyền được giữ quan điểm riêng mà không bị can thiệp (ICCPR: Điều 19.1). Mặc dù một số quyền này đã được luật định (ghi nhận trong một số luật chuyên ngành), song do tính chất quan trọng của chúng, việc hiến định vẫn là cần thiết.
Bên cạnh đó, liên quan đến các quyền nhóm, Hiến pháp cũng cần bổ sung quy định về quyền của một số nhóm xã hội dễ bị tổn thương, trên cơ sở phù hợp với xu hướng trên thế giới và sự phát triển của luật nhân quyền quốc tế trong việc đặt ra những yêu cầu với việc tôn trọng và bảo vệ các QCN của ngày càng nhiều nhóm xã hội mới, trên tinh thần bình đẳng và giá trị phổ quát của nhân quyền. Trong đó, cần dành sự quan tâm tới việc bảo vệ quyền của các nhóm dễ bị tổn thương theo khuyến nghị trong kỳ UPR chu kỳ 3, 2019 [39], bao gồm các nhóm: phụ nữ, trẻ em, dân tộc thiểu số, người lao động di trú, LGBT….
4.2.1.3. Hoàn thiện các quy định về giải thích Hiến pháp
Hiến pháp, theo cách hiểu cơ bản nhất, là đạo luật cơ bản của quốc gia, xác định thể chế chính trị, cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà