QCN hiện nay đã trở thành ngôn ngữ chung trên toàn thế giới. Bảo vệ các QCN, QCD là mục tiêu chung của mỗi quốc gia, và là nghĩa vụ, trách
52
nhiệm của nhiều thiết chế trong xã hội, cả chủ thể nhà nước và chủ thể phi nhà nước mà được trao quyền theo hiến pháp. Tuy nhiên, trong các chủ thể có trách nhiệm về vấn đề này, các thiết chế hiến định độc lập về QCN, các cơ quan bảo hiến và toà án giữ vai trò quan trọng hơn cả trong việc vận hành cơ chế bảo vệ QCN, QCD theo hiến pháp.
2.2.2.1. Thiết chế hiến định độc lập về quyền con người
Theo tinh thần của luật nhân quyền quốc tế, cơ quan nhân quyền quốc gia được xem như là yếu tố cốt lõi và không thể thiếu trong hệ thống bảo vệ QCN quốc gia. Trái với các cơ quan nhân quyền quốc tế, các cơ quan nhân quyền quốc gia là tiếng nói bảo vệ QCN riêng trong phạm vi quốc gia. Các cơ quan nhân quyền quốc gia có vai trò không chỉ trực tiếp thúc đẩy QCN, mà thông qua hoạt động giám sát còn góp phần quan trọng vào việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các nghĩa vụ quốc gia về nhân quyền. Các cơ quan nhân quyền quốc gia thường tham gia vào các hoạt động củng cố cơ chế bảo vệ nhân quyền quốc gia, chẳng hạn như trong các hoạt động tư pháp. Nói cách khác, các cơ quan nhân quyền quốc gia còn được coi là điểm kết nối quan trọng của các thành tố trong cơ chế bảo vệ QCN ở quốc gia.
Các cơ quan nhân quyền quốc gia thường được thiết lập theo Hiến pháp hoặc luật bởi nhà nước, tuy nhiên thường giữ vị trí độc lập với nhà nước. Điều này phân biệt cơ quan nhân quyền quốc gia với các tổ chức phi chính phủ. Việc thiết lập cơ quan quốc gia, đặc biệt là việc hiến định cơ quan này, là một dấu hiệu cho thấy một quốc gia có thái độ nghiêm túc trong việc thực thi các nghĩa vụ về QCN.
Cơ quan nhân quyền quốc gia có thể được tổ chức dưới nhiều mô hình khác nhau, mà có thể phân thành 05 nhóm chính: Uỷ ban/Hội đồng nhân quyền (ví dụ: Uỷ ban nhân quyền của Ấn Độ, Indonesia và Nam Phi...);
53
Thanh tra Quốc hội (phổ biến nhất tại các nước khu vực châu Âu và châu Mỹ La-tinh, ví dụ như: Văn phòng Người bảo vệ lợi ích công (Public Defender) của Georgia, Cao ủy Nhân quyền Liên bang Nga,); cơ quan hỗn hợp (mô hình của Ghana, Tanzania, Nambia, Timor Leste); cơ quan tư vấn (mô hình của Pháp, Luxembourg, Hi Lạp, Algeria); viện, trung tâm nghiên cứu (mô hình của Đan Mạch, Hà Lan, Na Uy). Ngoại trừ Thanh tra Quốc hội và cơ quan hỗn hợp được lãnh đạo bởi một cá nhân, các mô hình khác đều theo kiểu tập thể, với các thành viên xuất phát từ nhiều ngành nghề, địa vị xã hội, tôn giáo, văn hóa khác nhau để bảo đảm tính đa dạng.
Mô hình Uỷ ban/Hội đồng nhân quyền có tính phổ biến hơn cả và thường có chức năng nhận và giải quyết khiếu nại cá nhân về những vi phạm nhân quyền, mặc dù thường chỉ có thể đưa ra khuyến nghị, chỉ có một số ít uỷ ban/hội đồng nhân quyền có thẩm quyền ra quyết định và cưỡng chế thi hành thông qua tòa án. Tương tự, mô hình Thanh tra Quốc hội cũng được giao nhiều nhiệm vụ trong việc bảo vệ và thúc đẩy các QCN, tuy nhiên thường chỉ tập trung vào một số quyền, hoặc quyền của một số nhóm xã hội yếu thế. Mô hình cơ quan hỗn hợp có thẩm quyền khá rộng, bên cạnh thẩm quyền bảo vệ và thúc đẩy các QCN, các cơ quan hỗn hợp có thể có thẩm quyền trong các lĩnh vực chống vi phạm các quy định về quản lý hành chính, chống tham nhũng, thậm chí cả về bảo vệ môi trường. Mô hình cơ quan tư vấn và viện, trung tâm nghiên cứu thường không có thẩm quyền nhận và xem xét các khiếu nại vi phạm nhân quyền, mà chỉ tư vấn về các vấn đề liên quan đến QCN, và có thể đưa ra các khuyến nghị; tập trung vào việc tư vấn cho nhà nước và tiến hành các nghiên cứu về QCN [81, tr.5 - 10].
Nhìn chung, hiệu quả hoạt động của cơ quan nhân quyền quốc gia phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có tình hình ở mỗi quốc gia và ý chí của chủ thể cầm quyền. Ở một số nước, các cơ quan nhân quyền quốc gia được kiểm
54
soát chặt chẽ bởi nhà nước (ví dụ: Trung tâm QCN Quốc gia Uzbekistan); trong các trường hợp khác cơ quan nhân quyền quốc gia lại là những thiết chế năng động và được tôn trọng bởi chính phủ và quốc hội (như Ủy ban Nhân quyền Nam Phi).
Liên quan đến vấn đề trên, Nguyên tắc Paris đã đưa ra những khuyến nghị nhằm tăng hiệu quả của cơ quan nhân quyền quốc gia. Cụ thể, cơ quan này cần có chức năng và nhiệm vụ ở phạm vi rộng, bao gồm các loại hình tư vấn, giám sát khác nhau. Các cơ quan này cần được đảm bảo tính độc lập bởi hiến pháp hoặc các đạo luật khác; có thành viên đại diện cho các nhóm khác nhau trong xã hội; có nguồn lực đầy đủ và bền vững; phương pháp làm việc được xác định rõ ràng và được trao quyền điều tra một cách thích đáng [123, tr.41 - 49].
2.2.2.2. Thiết chế bảo hiến
Quyền con người, quyền công dân được xem là những nội dung không thể thiếu trong hiến pháp của các quốc gia trên thế giới hiện nay, do đó, cơ quan bảo vệ hiến pháp cũng có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ các quyền hiến định. Cơ quan bảo vệ hiến pháp ngăn ngừa các vi phạm nhân quyền từ các chủ thể công quyền thông qua các hoạt động kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật (của nhánh lập pháp) và kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của các quan chức thuộc nhánh hành pháp. Cụ thể, các cơ quan bảo hiến có thẩm quyền xem xét các đạo luật được cơ quan lập pháp ban hành có vi phạm các nội dung về QCN trong hiến pháp hay không, cũng như việc thực hiện các đạo luật của các cơ quan hành pháp có dẫn tới vi phạm các QCN được quy định trong hiến pháp hay không.
Về cơ bản, có 2 dạng mô hình bảo hiến chính: mô hình bảo hiến tập trung (chức năng bảo hiến được trao cho một cơ quan đặc biệt, có vị trí độc
lập với quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp) và mô hình bảo hiến phi tập
55
Về tổ chức, có 4 dạng cơ quan bảo vệ hiến pháp như sau: (i) nghị viện (hoặc
các cơ quan của nghị viện); (ii) hội đồng hiến pháp; (iii) tòa án tối cao hoặc tòa án thẩm quyền chung; và (iv) tòa án hiến pháp. Dù vậy, nhìn chung, bảo hiến thông qua các cơ quan tài phán hiến pháp (Tòa án tối cao hoặc tòa án thường; tòa án hiến pháp) là hình thức phổ biến và được đánh giá là có hiệu quả nhất trong việc bảo vệ hiến pháp nói chung, bảo vệ các QCN (được ghi nhận trong hiến pháp) nói riêng [64, tr.753].
Đối với cơ chế bảo hiến phi tập trung, ưu thế đối với việc bảo vệ các QCN, QCD được hiến định đó là cơ chế này được trao thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của các văn bản pháp luật ngay trong khi xét xử các vụ việc bình thường mà có liên quan đến QCN, QCD. Trong khi đó, với mô hình bảo hiến tập trung, Toà án Hiến pháp hoặc các thiết chế tương tự thường chỉ đánh giá tính hợp hiến trong các cụ việc cụ thể mà có khiếu nại. Dù vậy, kể cả trong mô hình bảo hiến tập trung và phi tập trung thì các toà án đều có vai trò quan trọng trong việc phòng ngừa vi phạm các quyền hiến định, đặc biệt là khi quốc hội không có đủ nguồn lực để đánh giá tính hợp hiến trong quá trình soạn thảo luật [108, tr.24].
2.2.2.3. Thiết chế tư pháp
Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể được bảo vệ trên thực tế nếu các hành vi vi phạm được phát hiện và đưa ra trước toà án quốc gia hoặc các cơ quan xét xử khác. Do vậy, hiến pháp các quốc gia thường ghi nhận thẩm quyền xử lý các cáo buộc về vi phạm nhân quyền thông qua việc phán quyết một đạo luật hay quy định pháp luật hoặc một hành vi là không hợp lệ, chấm dứt các vi phạm và đưa ra các biện pháp khác phục một cách hiệu quả. Tuy nhiên, toà án quốc gia chỉ có vai trò cơ bản trong việc bảo vệ các QCN, QCD được hiến định trong trường hợp được đảm bảo về tính độc lập, khách quan, hiệu quả và nhanh chóng. Việc kéo dài thời gian thụ lý một vụ việc
56
trước toà sẽ có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đối với việc tôn trọng và bảo vệ các quyền, đặc biệt là QCN của các chủ thể thiếu tiềm lực về tài chính hoặc các nguồn lực khác. Để khắc phục tình trạng này, Hiến pháp một số quốc gia đã quy định về thủ tục tố tụng nhanh chóng trong các trường hợp có dấu hiệu vi phạm các QCN. Ví dụ, Hiến pháp Tây Ban Nha ghi nhận mọi công dân có quyền yêu cầu được bảo vệ các quyền và tự do ghi nhận tại Mục 14 (về quyền bình đẳng trước pháp luật) và phần 1 Chương 2 (về các quyền cơ bản và tự do công cộng) bằng các thủ tục ưu tiên và rút gọn trước các toà án thường, và thậm chí có thể gửi kháng cáo cá nhân đòi được bảo vệ đến Toà án Hiến pháp khi có đủ điều kiện. Việc gửi yêu cầu được bảo vệ đến Toà án Hiến pháp còn có thể được áp dụng đối với những hành động phản đối vì lí do lương tâm được ghi nhận theo Hiến pháp tại Mục 30 [103, Điều 53].
Cùng với việc hiến định thẩm quyền của các cơ quan tư pháp, việc đảm bảo quyền tiếp cận các tòa án cũng đóng một vai trò hết sức quan trọng. Tiếp cận toà án bao gồm cả tiếp cận về mặt vật lý và tiếp cận các dịch vụ hỗ trợ pháp lý. Nhiều quốc gia ghi nhận trong hiến pháp quyền tiếp cận đại diện pháp lý miễn phí trong một số hoặc mọi vụ việc hình sự [131, Điều 50; 130, Điều 19], thậm chí một số ít quốc gia còn hiến định những đảm bảo về tiếp cận trợ giúp hoặc đại diện pháp lý miễn phí đối với những chủ thể khiếu nại khi cho rằng các quyền hiến định của những chủ thể này đã bị vi phạm. Ví dụ, Hiến pháp Nam Phi và Hiến pháp Kenya ghi nhận nạn nhân của những vi phạm nhân quyền và các chủ thể khác có thể tiếp cận toà án nhằm mục đích yêu cầu các quyền phải được thực thi mà không cần chi trả bất cứ loại án phí nào [109, Điều 38; 131, Điều 22]. Hiến pháp Ấn Độ cũng có quy định tương tự khi nhấn mạnh rằng nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm hệ thống pháp luật phải thúc đẩy công lý trên cơ sở bình đẳng về cơ hội, và đặc biệt là phải cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý miễn phí cho mọi công dân gặp khó khăn về kinh tế hoặc các lý do khác như tình trạng khuyết tật .... [105, Điều 39A]
57
Thẩm quyền của hệ thống toà án liên quan đến bảo vệ các QCN, QCD được hiến định có thể được ghi nhận ít nhiều khác nhau trong các bản hiến pháp. Hiến pháp của một số quốc gia trao thẩm quyền này cho các toà án truyền thống, toà án tôn giáo hoặc thậm chí là các cơ chế giải quyết tranh chấp ngoài toà án. Tuy nhiên, các cơ chế giải quyết tranh chấp ngoài toà án chỉ áp dụng đối với những vụ việc nhất định và vẫn được đặt dưới sự giám sát của hệ thống toà án [107, Điều 149].
Các quốc gia theo hệ thống thông luật (common law) thường không thành lập tòa án hiến pháp mà sử dụng các toà án thông thường để xem xét tính hợp hiến của một quyết định hay một đạo luật ngay trong quá trình xử lý những vụ việc cụ thể. Trong khi đó, đối với các quốc gia theo hệ thống dân luật (civil law), Tòa án Tối cao hoặc Tòa Hiến pháp sẽ được trao thẩm quyền đưa ra phán quyết một đạo luật có phù hợp với hiến pháp hay không.
Theo tinh thần của luật nhân quyền quốc tế, tư pháp độc lập được coi là một nguyên tắc rất quan trọng trong việc bảo vệ các QCN. Về vấn đề này, vào năm 1985, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc trong văn kiện “Các nguyên tắc cơ
bản về tính độc lập của tòa án”, đã thiết lập các nguyên tắc nhằm hỗ trợ các
quốc gia bảo đảm và nâng cao tính độc lập của tòa án [43, tr. 821-824], một trong số các nguyên tắc này là ghi nhận tính độc lập của tòa án trong Hiến pháp. Việc ghi nhận cơ quan công tố/kiểm sát (trực thuộc hành pháp chính phủ hoặc tư pháp) có thẩm quyền giám sát/kiểm sát các hoạt động tư pháp không đi ngược lại nguyên tắc này. Giám sát các hoạt động tư pháp là xem xét mức độ tuân thủ của tòa án trong việc tuân thủ các nguyên tắc như: nguyên tắc xét xử công bằng, công khai, đúng thời hạn; nguyên tắc hai cấp xét xử; nguyên tắc xét xử có sự tham gia của hội thẩm (hay bồi thẩm đoàn); nguyên tắc tranh tụng trong xét xử; … Trên thực tế quá trình thụ lý vụ án tại tòa càng kéo dài, hiệu quả hoạt động của tòa án trong việc bảo vệ các QCN,
58
QCD càng dễ bị nghi vấn. Việc bảo vệ các QCN, QCD không thể có hiệu quả trên thực tế nếu những cáo buộc vi phạm nhân quyền không thể đưa ra trước tòa án quốc gia hoặc các cơ quan xét xử khác. Bên cạnh đó, việc giám sát các hoạt động trợ giúp pháp lý cũng đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền. Nhiều bản hiến pháp ghi nhận quyền tiếp cận với đại diện pháp lý miễn phí trong một số hoặc tất cả các vụ án hình sự, nhưng không nhiều quốc gia trên thực tế đảm bảo sự trợ giúp hoặc đại diện pháp lý miễn phí đối với những cá nhân khiếu nại về việc các QCN của họ bị vi phạm [64].
2.2.2.4. Các thiết chế khác
Bên cạnh những thiết chế nòng cốt nêu trên, các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước cũng có thể góp phần bảo vệ các QCN, QCD theo hiến pháp ở phạm vi quốc gia. Cơ quan lập pháp được biết đến dưới tên gọi Quốc hội/Nghị viện, với các chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát, thiết lập các cơ quan trong bộ máy nhà nước, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước về tài chính, an ninh quốc phòng…, có tác động đến việc bảo vệ các QCN, QCD trong hiến pháp ở những mức độ nhất định, đặc biệt ở những quốc gia chưa thành lập cơ quan quân quyền quốc gia và cơ quan bảo hiến, trong đó có Việt Nam.
Thông qua chức năng lập pháp, quốc hội/nghị viện soạn thảo, thông qua các dự luật cụ thể hoá các quy định về QCN, QCD theo hiến pháp. Hiến pháp, với tư cách là đạo luật cơ bản của một quốc gia, là nền tảng cho hệ thống chính trị, hệ thống pháp luật và là cơ sở khẳng định và bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của con người và công dân [159, tr.34], thường được viết hết sức ngắn gọn, hàm súc. Do đó, các quy định của hiến pháp, trong đó có các quy định về QCN, QCD thường là các quy định mang tính nguyên tắc, cần được cụ thể hoá thông qua các luật thực định. Với thẩm quyền được trao, quốc hội/nghị viện soạn thảo và thông qua các đạo luật bảo vệ các QCN,
59
QCD trong hiến pháp được thực thi trên thực tế. Hay nói một cách khác, thông qua các biện pháp lập pháp, cơ quan lập pháp xác lập nên khuôn khổ pháp lý nhằm thực thi và bảo vệ các quyền hiến định. Đặc biệt đối với trường hợp các quy định về QCN, QCD theo Hiến pháp không được áp dụng trực tiếp, các đạo luật về quyền do quốc hội/nghị viện thông qua chính là cơ sở để chủ thể thụ hưởng quyền được bảo vệ trước toà. Ví dụ, theo Điều 35 Hiến pháp Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa, công dân nước này có quyền tự do ngôn