2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
3.2.1. Nhúm giải phỏp hoàn thiện cỏc quy định phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp
Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp
3.2.1.1. Hoàn thiện cỏc quy định về nguyờn tắc bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất
Khoản 2, Điều 42 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Người bị thu hồi loại đất nào thỡ được bồi thường bằng việc giao đất mới cú cựng mục đớch sử dụng, nếu khụng cú đất để bồi thường thỡ được bồi thường bằng giỏ trị quyền sử dụng đất tại thời điểm cú quyết định thu hồi”.
- Theo quy định này, trước tiờn người bị thu hồi loại đất nào thỡ được bồi thường bằng việc giao đất mới cú cựng mục đớch sử dụng; tiếp đú, nếu khụng cú đất để bồi thường thỡ được bồi thường bằng tiền tương ứng với giỏ trị quyền sử dụng đất tại thời điểm cú quyết định thu hồi. Như vậy, về mặt nguyờn tắc, người bị thu hồi đất nụng nghiệp thỡ được bồi thường bằng việc giao đất nụng nghiệp mới, đõy dường như là nguyờn tắc ưu tiờn; nếu khụng cú đất nụng nghiệp để bồi thường thỡ được bồi thường bằng tiền tương ứng với giỏ trị quyền sử dụng đất nụng nghiệp bị thu hồi. Trờn thực tế việc bồi thường “đất bằng đất” là ớt tớnh khả thi như đó phõn tớch ở chương 2. Hầu hết cỏc địa phương đều chọn phương ỏn bồi thường bằng tiền (với giỏ trị tương ứng với quyền sử dụng đất nụng nghiệp bị thu hồi) cho người bị mất đất sản xuất. Như vậy, vấn đề đặt ra là, nếu xỏc định ưu tiờn bồi thường bằng việc giao đất mới là nguyờn tắc ỏp dụng thống nhất, cho tất cả cỏc trường hợp được bồi thường về đất, thỡ cần thiết phải tạo quỹ đất sạch để người sử dụng đất cú điều kiện được thụ hưởng nguyờn tắc trờn, thế nhưng việc tạo quỹ đất sạch là rất khú trong thực tiễn hiện nay. Vỡ vậy, cần xỏc định việc thực hiện nguyờn tắc này là ưu tiờn chỉ với địa phương nào cũn quỹ đất sạch để bồi thường; hoặc xỏc định nguyờn tắc này chỉ cú thể được ỏp dụng giới hạn đối với một số chủ thể, hoặc trong một số trường hợp nhất định, thỡ nờn cú sự phõn loại và quy định rừ ràng để đặc định húa về nguyờn tắc và đảm bảo tớnh khả thi trong việc thực hiện, trỏnh tỡnh trạng đó là nguyờn tắc mà lại khụng được thực hiện bởi vỡ nú khụng thể thực hiện.
- Mặt khỏc, quy định thời điểm tớnh giỏ bồi thường là thời điểm cú quyết định thu hồi đất là chưa hợp lý và chưa phự hợp với thực tế, vỡ cỏc lý do sau đõy: Một là, trong việc bồi thường, giải phúng mặt bằng, đa số cỏc khiếu nại của người dõn liờn
quan đến mức giỏ đất bồi thường. Theo quy định hiện hành, người dõn được bồi thường theo phương ỏn do cơ quan nhà nước phờ duyệt khi cú quyết định thu hồi đất. Tuy nhiờn, từ lỳc cú quyết định thu hồi đất cho đến khi cơ quan chức năng hoàn thành thủ tục để người dõn nhận tiền bồi thường kộo dài trong một khoảng thời gian, thậm chớ cú khi là 3 năm hoặc 5 năm. Khi đú, giỏ đất tại thời điểm nhận tiền bồi thường đó khỏc xa so với giỏ đất tại thời điểm cú quyết định thu hồi đất. Vỡ vậy, người bị thu hồi đất luụn chịu thiệt thũi. Trong những năm đú, giỏ đất và cả chớnh sỏch bồi thường về đất đai đó thay đổi, đồng tiền giảm giỏ trị, cơ hội đầu tư kinh doanh hay cú nhà ở của người dõn cũng bị mất… Hai là, việc thu hồi đất nụng nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đớch phi nụng nghiệp (đặc biệt là xõy dựng cỏc khu đụ thị, xõy dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giỏ đất nụng nghiệp (thụng thường giỏ đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng/m2). Sau đú, diện tớch đất này được giao cho cỏc cụng ty kinh doanh xõy dựng nhà ở. Họ tiến hành san lấp nền và xõy dựng nhà ở để bỏn. Mỗi m2 đất lỳc này cú giỏ trị lờn đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng. Sự chờnh lệch về địa tụ được tạo ra từ sự thay đổi mục đớch sử dụng đất khụng được điều tiết vào ngõn sỏch nhà nước mà rơi vào tỳi của chủ đầu tư và làm cho họ giàu lờn một cỏch nhanh chúng. Điều này gúp phần làm gia tăng khoảng cỏch giàu - nghốo trong xó hội.
Để khắc phục những bất cập trờn, theo chỳng tụi nờn sửa đổi quy định về vấn đề này theo hướng sau đõy: quy định việc tớnh giỏ bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi thường trờn thực tế. (mặc dự trong Nghị định số 69/2009/NĐ-CP đó cú quy định về việc điều chỉnh giỏ đất cho sỏt với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong một số trường hợp, theo Điều 11; nhưng về mặt nguyờn tắc, thời điểm tớnh giỏ bồi thường vẫn là thời điểm quyết định thu hồi đất, theo Khoản 2, Điều 14. Vỡ vậy, cần phải cú sự quy định thống nhất về vấn đề này). Khi thu hồi đất để thực hiện cỏc dự ỏn đầu tư, Nhà nước cần phải dự liệu được lợi ớch sẽ thu được để thực hiện bồi thường cho hợp lý và cụng bằng (trỏnh tỡnh trạng lợi ớch chỉ thuộc về cỏc nhà đầu tư, cũn người dõn bị mất đất lại khụng được hưởng lợi ớch của sự “phỏt triển” đú), như thực hiện chớnh sỏch thuế đối với doanh nghiệp, điều tiết nguồn lợi thu được cho người bị thu hồi đất thụng qua mức bồi thường và hỗ trợ thỏa đỏng.
3.2.1.2. Hoàn thiện quy định về cơ chế xỏc định giỏ đất bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nụng nghiệp
Theo quy định của phỏp luật đất đai hiện hành, người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền theo khung giỏ đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) quy định tại thời điểm thu hồi đất (khoản 4, Điều 56 Luật Đất đai năm 2003). Giỏ đất này được gọi là “giỏ Nhà nước” và thường thấp hơn nhiều so với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường (được gọi tắt là “giỏ thị trường”). Để khắc phục bất cập này, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giỏ đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư (sau đõy gọi tắt là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009) quy định khi Nhà nước phờ duyệt phương ỏn bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất, mà giỏ đất do UBND cấp tỉnh chưa sỏt với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường thỡ UBND cấp tỉnh căn cứ vào giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường để xỏc định lại giỏ đất cụ thể cho phự hợp (khoản 1 Điều 11). Tuy nhiờn, thực tế triển khai quy định này gặp khụng ớt những trở ngại: Một là, việc xỏc định “giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường” là một điều khụng hề đơn giản, nếu khụng cú một cơ quan chuyờn trỏch về thu thập, xử lý thụng tin về giỏ đất để đưa ra giỏ chuyển nhượng chớnh xỏc trờn thị trường; bởi lẽ, giỏ đất trờn thị trường hàm chứa yếu tố “ảo” và khụng phản ỏnh đỳng giỏ trị thực của cỏc giao dịch về quyền sử dụng đất trờn thị trường biểu thị thụng qua đại lượng giỏ cả. Điều này cú nguyờn nhõn do người dõn thường cú xu hướng khai giỏ thấp hơn với giỏ chuyển nhượng đất trờn thực tế nhằm giảm thiểu cỏc khoản thuế, phớ mà họ phải đúng trong quỏ trỡnh chuyển nhượng. Mặt khỏc, giỏ đất hỡnh thành thụng qua việc xỏc lập cỏc giao dịch về đất đai cũn phụ thuộc vào sở thớch, tõm lý, thị hiếu, trỡnh độ, phong tục, tập quỏn… của người dõn mà cỏc yếu tố này lại khụng giống nhau giữa cỏc địa phương, cỏc vựng, miền; Hai là, việc quy định “sỏt với giỏ thực tế trờn thị trường” là một khỏi niệm mang tớnh định tớnh mà khụng mang tớnh định lượng. Điều này sẽ gõy ra những cỏch hiểu khỏc nhau giữa cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền trong quỏ trỡnh thực thi, tạo “kẽ hở” cho việc ỏp đặt ý muốn chủ quan của cỏc cơ quan cụng quyền trong ỏp dụng; theo đú, “sỏt với giỏ thực tế trờn thị trường” được hiểu như thế nào, “sỏt” trờn hay “sỏt” dưới và thị trường ở đõy được hiểu là thị trường nào: thị trường trước khi Nhà nước đầu tư xõy dựng hệ thống cơ sở hạ tầng hay thị trường sau khi Nhà nước đầu tư xõy dựng hệ thống cơ sở hạ tầng. Hơn nữa, hiện nay ở nước ta chưa hỡnh thành một tổ chức chuyờn theo dừi, thu thập, đỏnh giỏ, xử lý cỏc thụng tin về giao dịch đất đai trờn thị trường để cú thể đưa ra giỏ đất chớnh xỏc trờn thị trường hàng ngày. Vỡ vậy, quy định này của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 dường như ớt cú tớnh khả thi. Theo
Luật Đất đai năm 2013, vai trũ của tổ chức tư vấn xỏc định giỏ đất đó được đề cập (Khoản 3, Điều 114), vấn đề đặt ra là Nhà nước cần cú sự đầu tư thớch đỏng cho sự ra đời và hoạt động của cỏc tổ chức này, đồng thời cú những quy chuẩn chặt chẽ cho việc thành lập cỏc tổ chức này để đảm bảo hiệu quả hoạt động của nú.
Tại điểm c, Khoản 1, Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 hiện nay, nguyờn tắc xỏc định giỏ đất “sỏt với giỏ thị trường” đó được thay bằng thuật ngữ “phự hợp với giỏ đất phổ biến trờn thị trường”, thiết nghĩ, thuật ngữ này cũng chỉ là một khỏi niệm tương đương mà khụng giải quyết được một cỏch thấu đỏo bản chất của vấn đề cũn tồn tại đó được phõn tớch ở trờn.
Ở một khớa cạnh khỏc, cơ chế xỏc định giỏ đất theo phỏp luật đất đai hiện hành cũn tồn tại những bất hợp lý. Thực tế cho thấy, giỏ đất do UBND cấp tỉnh quy định ớt nhiều phụ thuộc vào ý chớ chủ quan và cỏch đỏnh giỏ, nhỡn nhận một chiều từ phớa cỏc cơ quan quản lý đất đai ở địa phương; theo đú, khung giỏ đất do UBND cấp tỉnh xõy dựng, trỡnh Hội đồng nhõn dõn (HĐND) cựng cấp thụng qua và cụng bố vào ngày 01/01 hàng năm. Giỏ đất này được sử dụng làm căn cứ để tớnh bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất núi chung và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng. Như vậy, cơ chế xõy dựng giỏ đất của Nhà nước dường như mang tớnh ỏp đặt của cỏc cơ quan cụng quyền mà khụng cú sự tham gia đúng gúp ý kiến của người bị thu hồi đất thụng qua hỡnh thức tham vấn cộng đồng trong quỏ trỡnh xõy dựng giỏ đất hoặc khụng cú sự tham khảo ý kiến của những cơ quan định giỏ đất chuyờn nghiệp, của cỏc chuyờn gia về định giỏ đất. Điều này bắt nguồn từ cỏc nguyờn nhõn cơ bản sau: (i) Hiện nay, chỳng ta thiếu những quy trỡnh cụ thể trong việc định giỏ đất và quản lý giỏ đất; đồng thời thiếu những cỏn bộ chuyờn trỏch đảm đương vấn đề này. Hoạt động của cỏc tổ chức tư vấn về giỏ đất dường như chưa đỏp ứng được đũi hỏi của xó hội; (ii) Khi tiến hành định giỏ đất, cơ quan nhà nước cú thẩm quyền thường ỏp đặt ý chớ chủ quan trong xõy dựng giỏ đất, chưa quan tõm đỳng mức và đi sõu phõn tớch thực trạng chuyển nhượng quyền sử dụng đất trờn thị trường; Hơn nữa, giỏ đất được hỡnh thành khụng chỉ dựa trờn cỏc yếu tố vật chất, như khả năng sinh lợi, vị trớ địa lý, diện tớch đất, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng,… mà cũn phụ thuộc vào cỏc yếu tố phi vật chất như sở thớch, phong tục, tập quỏn, cỏc yếu tố phong thủy,… Do vậy, Nhà nước cần cú sự xem xột, đỏnh giỏ một cỏch toàn diện ảnh hưởng của cỏc yếu tố để xỏc định giỏ đất một cỏch chớnh xỏc, hợp lý; (iii) Nước ta vẫn chưa cú cơ quan chuyờn trỏch định giỏ đất ở cấp trung ương cũng như ở cỏc địa phương nờn rất khú theo dừi sỏt, nắm bắt kịp thời những
diễn biến của giỏ đất trong quỏ trỡnh biến động của thị trường; (iv) Phỏp luật đất đai quy định UBND cấp tỉnh vừa là cơ quan cú thẩm quyền thu hồi đất vừa là cơ quan xõy dựng khung giỏ đất làm căn cứ để tớnh bồi thường cho cỏc đối tượng mà mỡnh ra quyết định thu hồi đất. Đõy là điều khụng hợp lý. Nú tạo ra tỡnh trạng “vừa đỏ búng vừa thổi cũi” và dường như gõy ra sự thiếu cụng bằng trong thực thi phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Từ những lý do nờu trờn, giải phỏp khắc phục được đưa ra là:
Thứ nhất, Nhà nước cần xõy dựng cơ chế đồng bộ, thống nhất về đào tạo, bồi
dưỡng trỡnh độ chuyờn mụn và nghiệp vụ cho đội ngũ cỏn bộ định giỏ đất đi đụi với việc thành lập những tổ chức tư vấn, định giỏ đất chuyờn nghiệp. Cần xỏc lập một cơ chế phỏp lý rừ ràng cho một nghề nghiệp mới là định giỏ đất đai - bất động sản ở nước ta, để chuyờn nghiệp húa hoạt động định giỏ bất động sản; đào tạo cú chất lượng (cả chuyờn mụn và đạo đức nghề nghiệp) cho đội ngũ cỏc nhà định giỏ đất đai - bất động sản một cỏch bài bản về tất cả cỏc vấn đề cú liờn quan đến định giỏ, đồng thời cấp chứng chỉ hành nghề cho cỏc nhà định giỏ đất.
Đó đến lỳc cần phải chuyển giao việc xỏc định giỏ đất từ UBND cấp tỉnh sang cho cỏc tổ chức tư vấn, định giỏ đất chuyờn nghiệp thực hiện. Nhà nước giữ vai trũ quản lý nhà nước về việc định giỏ đất. Trong tương lai, nờn tiến tới thực hiện xó hội húa việc định giỏ đất và thẩm định giỏ đất làm căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đồng thời giao cho cỏc tổ chức chuyờn trỏch, cú uy tớn nghề nghiệp (cú năng lực tài chớnh độc lập, cú cụng nghệ hiện đại, nguồn nhõn lực cú trỡnh độ chuyờn mụn cao, cú kinh nghiệm và đạo đức, trỏch nhiệm với nghề nghiệp) tiến hành định giỏ đất và thẩm định giỏ đất. Với điều kiện cỏc tổ chức này phải cam kết, chịu trỏch nhiệm về tớnh khỏch quan, chớnh xỏc của giỏ đất, phự hợp với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường, mà khụng nhất thiết những tổ chức này phải là tổ chức định giỏ đất do Nhà nước thành lập. Mụ hỡnh cỏc tổ chức tư vấn, định giỏ đất chuyờn nghiệp và độc lập đó được thực hiện và hoạt động hiệu quả ở cỏc nước như Hàn Quốc, Singapore, đõy cũng là điều mà Việt Nam nờn học hỏi.
Thứ hai, cần xem xột lại cơ chế ỏp dụng giỏ đất để xử lý lợi ớch kinh tế trong
cỏc quan hệ đất đai một cỏch phự hợp và cụng bằng, điều này được luận giải dựa trờn những cơ sở sau đõy:
Một là, hiện nay giỏ đất do UBND cấp tỉnh quy định được sử dụng làm căn cứ
để tớnh tiền sử dụng đất, tiền thuờ đất, thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, tiền xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chớnh trong lĩnh vực
đất đai, tớnh tiền bồi thường khi người cú hành vi vi phạm phỏp luật đất đai mà gõy thiệt hại cho Nhà nước, tớnh tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Cú thể thấy, cỏc nghĩa vụ tài chớnh nờu trờn là những nghĩa vụ mà người sử dụng đất cú trỏch nhiệm thực hiện đối với Nhà nước trong quỏ trỡnh sử dụng đất. Trong khi đú, việc Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường chỉ thực hiện đối với một nhúm người sử dụng đất nhất định, ở những khu vực quy hoạch để phỏt triển đụ thị hoặc xõy dựng cỏc khu cụng nghiệp mà thụng thường những khu vực này nằm ở đồng bằng nơi cú điều kiện phỏt triển thuận lợi. Do vậy, việc thu hồi đất ảnh hưởng đến lợi ớch của một bộ phận nụng dõn bị thu hồi đất. Nếu việc xỏc định giỏ đất bồi thường