2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
2.1.1.Cỏc quy định về nguyờn tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nụng nghiệp
Nguyờn tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất núi chung và bồi thường khi thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng, khụng thể thiếu trong phỏp luật về bồi thường đất đai. Cỏc nguyờn tắc này chớnh là những định hướng quan trọng cho cụng tỏc bồi thường trờn thực tế, được thực hiện đảm bảo sự cụng bằng, dõn chủ, minh bạch và đỳng phỏp luật.
Theo quy định của phỏp luật hiện hành, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp cần tuõn thủ cỏc nguyờn tắc cơ bản được ghi nhận tại điều 14 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 và điều 18 Nghị định số 197/2004/NĐ- CP ngày 3/12/2004, cụ thể:
Thứ nhất, người bị thu hồi đất cú đủ điều kiện theo quy định của phỏp luật thỡ
được bồi thường; trường hợp khụng đủ điều kiện để được bồi thường thỡ Ủy ban
nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đõy gọi chung là UBND cấp
tỉnh) xem xột để hỗ trợ”. Việc bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất sử
dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng và vào mục tiờu phỏt triển kinh tế. Tuy nhiờn, đõy khụng phải là điều kiện duy nhất để được bồi thường. Người bị thu hồi đất cũn phải thỏa món những điều kiện do phỏp luật quy định thỡ mới được bồi thường. Việc bồi thường được xem như là sự bự đắp những thiệt hại mà người sử dụng đất phải gỏnh chịu do việc thu hồi đất gõy ra. Trường hợp người sử dụng đất khụng đủ điều kiện được bồi thường thỡ họ sẽ được xem xột hỗ trợ. Đối với trường hợp người trực tiếp sản xuất bị thu hồi đất nụng nghiệp mà khụng cú đất nụng nghiệp khỏc để bồi thường cho việc tiếp tục sản xuất, thỡ ngoài
việc được bồi thường, cũn được Nhà nước hỗ trợ để ổn định cuộc sống, được hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, bố trớ việc làm mới. Điều này là việc làm cần thiết; bởi vỡ, đất nụng nghiệp khụng chỉ là tư liệu sản xuất đặc biệt mà cũn là điều kiện đảm bảo “cụng ăn việc làm” cho hàng triệu người nụng dõn. Việc họ bị thu hồi đất để sử dụng cho cỏc mục đớch chung của xó hội thỡ Nhà nước phải bồi thường, hỗ trợ trong việc đào tạo chuyển đổi nghề, tỡm kiếm việc làm mới. Đõy khụng chỉ là nghĩa vụ phỏp lý mà cũn là nghĩa vụ xó hội và trỏch nhiệm chớnh trị của Nhà nước; bởi lẽ, bảo vệ quyền lợi chớnh đỏng của người nụng dõn chớnh là bảo đảm sự phỏt triển bền vững của đất nước và thực hiện tốt vấn đề an sinh xó hội.
Thứ hai, Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng vào mục đớch nào thỡ
được bồi thường bằng việc giao đất mới cú cựng mục đớch sử dụng, nếu khụng cú đất để bồi thường thỡ được bồi thường bằng giỏ trị quyền sử dụng đất tớnh theo giỏ đất tại thời điểm quyết định thu hồi đất.
Trong thực tiễn sử dụng đất nụng nghiệp, việc vi phạm mục đớch sử dụng đất khỏ phổ biến, đú là việc chuyển từ đất nụng nghiệp sang mục đớch phi nụng nghiệp. Trong những trường hợp này, khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất thường “nhõn cơ hội” để đũi bồi thường với giỏ đất phi nụng nghiệp. Vỡ vậy, phỏp luật cũng quy định rừ, người sử dụng đất nụng nghiệp theo quy định của phỏp luật nhưng tự ý sử dụng làm đất phi nụng nghiệp thỡ chỉ được bồi thường theo đất nụng nghiệp. Như vậy, việc bồi thường theo đỳng loại đất cú cựng mục đớch sử dụng với đất bị thu hồi, chỉ được thực hiện khi người cú đất sử dụng đỳng mục đớch.
Tuy nhiờn, việc thực thi nguyờn tắc này trờn thực tế đó bộc lộ một số khú khăn, vướng mắc, cụ thể:
Một là, quy định Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng vào mục đớch nào, thỡ được bồi thường bằng việc giao đất mới cú cựng mục đớch sử dụng, ỏp dụng trong trường hợp thu hồi đất nụng nghiệp, cho thấy rừ ớt tớnh khả thi trờn thực tế. Ở nhiều địa phương quỹ đất nụng nghiệp đó giao hết cho cỏc hộ gia đỡnh, cỏ nhõn sử dụng ổn định lõu dài nờn khụng cũn đất nụng nghiệp để bồi thường cho người trực tiếp sản xuất bị thu hồi đất nụng nghiệp. Thực tế cho thấy trong những năm qua diện tớch đất nụng nghiệp bị thu hồi trờn cả nước là rất lớn, việc bồi thường bằng chớnh đất nụng nghiệp là điều rất khú thực hiện. Vỡ vậy, nhiều địa phương đó lựa chọn phương thức bồi thường bằng tiền tương ứng với giỏ trị quyền sử dụng đất tại thời điểm thu hồi đất.
Hai là, nguyờn tắc nờu trờn cũng đó và đang khụng được tổ chức thực thi một
biệt là đối với loại đất trồng rau, màu, cõy ăn quả, đất nụng nghiệp xen kẽ trong khu dõn cư. Trước hết, ở khớa cạnh khỏch quan, cỏc loại đất nụng nghiệp nờu trờn thường gắn liền với loại đất ở hoặc xen kẽ với đất ở nờn trong quỏ trỡnh sử dụng, do nhu cầu muốn được cải tạo mở rộng nơi ở của mỡnh để nõng cao chất lượng cuộc sống hoặc trong gia đỡnh cú thờm những thành viờn mới, nờn người sử dụng đất mong muốn được mở rộng thờm diện tớch đất ở. Do đú, xu hướng chung là họ thu hẹp diện tớch đất trồng rau, màu, cõy ăn quả hoặc đất nụng nghiệp khỏc liền kề với nhà ở đó cú sẵn, để xõy dựng và cải tạo mở rộng nhà ở trờn diện tớch đất nụng nghiệp đú. Việc mở rộng diện tớch đất nụng nghiệp để làm nhà ở trong trường hợp này như một nhu cầu tự nhiờn, khỏch quan của người sử dụng và đú cũng là loại đất mà ranh giới giữa đất để làm nhà ở và đất trồng rau màu, cõy ăn trỏi trờn thực tế và trong hồ sơ địa chớnh chưa được xỏc định rừ ràng. Ở khớa cạnh chủ quan, bản thõn người sử dụng đất hoàn toàn biết và nhận thức được rằng, giữa đất ở và đất nụng nghiệp nờu trờn là hai quy chế phỏp lớ khỏc nhau, quyền lợi được hưởng và nghĩa vụ mà họ phải thực hiện cũng khụng giống nhau; song do lợi ớch kinh tế của đất ở lớn hơn nhiều so với đất nụng nghiệp nờn họ lợi dụng sự quản lớ khụng chặt chẽ từ phớa chớnh quyền địa phương, thậm chớ cố tỡnh chuyển cỏc loại đất nụng nghiệp đú sang làm nhà ở hoặc sản xuất kinh doanh phi nụng nghiệp. Việc tự ý chuyển mục đớch trong cả hai trường hợp nờu trờn cú thể chớnh quyền địa phương kiểm soỏt được và kịp thời ngăn chặn, nhưng cũng nhiều trường hợp chớnh quyền địa phương khụng phỏt hiện được. Trong hai trường hợp nờu trờn, nếu Nhà nước thu hồi đất thỡ hậu quả phỏp lớ về bồi thường và hỗ trợ là hết sức khỏc nhau. Ở trường hợp thứ nhất, nếu chớnh quyền địa phương phỏt hiện và kịp thời ngăn chặn, khụng cho phộp nhà ở, cơ sở kinh doanh tồn tại trờn đất nụng nghiệp thỡ Nhà nước khi thu hồi đất chỉ bồi thường đối với đất nụng nghiệp thuần tỳy; nhà ở và cỏc tài sản khỏc tồn tại trờn đất đú Nhà nước sẽ khụng đặt ra vấn đề bồi thường mà chỉ xem xột để hỗ trợ. Cũng cần phải thấy rằng, hỗ trợ trong trường hợp này cũng khụng phải là quy định đương nhiờn, bắt buộc mà tựy thuộc vào diễn biến, hiện trạng thực tế của quỏ trỡnh quản lớ và sử dụng đất mà Nhà nước sẽ xem xột và quyết định hỗ trợ và mức hỗ trợ. Ở trường hợp thứ hai, nếu Nhà nước khụng kịp thời phỏt hiện, nhà ở và cỏc cụng trỡnh khỏc đó được tạo dựng trờn đất nụng nghiệp đú, người sử dụng tiếp tục khai thỏc và sử dụng thỡ khi Nhà nước thu hồi đất mỗi địa phương lại thực hiện chớnh sỏch bồi thường rất khỏc nhau. Cú địa phương căn cứ vào hồ sơ địa chớnh nếu đó cú ranh giới rừ ràng về đất ở và đất nụng nghiệp, thỡ Nhà nước chỉ bồi thường những diện
tớch đất do tự ý chuyển mục đớch của người sử dụng là đất nụng nghiệp. Cú địa phương, coi việc tự ý chuyển mục đớch của người sử dụng cú một phần lỗi thuộc về trỏch nhiệm chưa cao của địa phương nờn ỏp dụng bồi thường theo hướng cú lợi cho người bị thu hồi đất, theo đú, đất tớnh bồi thường là đất ở, tài sản tồn tại trờn đất đú cũng được Nhà nước tớnh toỏn để bồi thường.
Thực tế nờu trờn cho thấy, nguồn gốc, hiện trạng sử dụng đất là vụ cựng đa dạng và phức tạp nờn việc xỏc định bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thế nào cho đỳng, cho đủ, cho chớnh xỏc và hợp lẽ cụng bằng cũng khụng phải đơn giản. Trong trường hợp này, đũi hỏi cỏn bộ chớnh quyền địa phương núi chung và cỏn bộ thực hiện trực tiếp cụng tỏc thu hồi đất, bồi thường và giải phúng mặt bằng phải cú một tinh thần trỏch nhiệm, làm việc cụng tõm, khỏch quan và nghiờm tỳc. Cựng với đú là yờu cầu cấp bỏch của việc hoàn thiện hệ thống hồ sơ địa chớnh tại cấp chớnh quyền xó, phường, đõy là cụng tỏc cú ý nghĩa rất quan trọng trong việc thực hiện bồi thường.
Ba là, giỏ đất để tớnh bồi thường là giỏ đất theo mục đớch đang sử dụng tại thời
điểm cú quyết định thu hồi đất do UBND cấp tỉnh cụng bố theo quy định của Chớnh phủ, khụng bồi thường theo giỏ đất sẽ được chuyển mục đớch sử dụng sau thu hồi (Khoản 1 Điều 9 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất). Như vậy, phỏp luật khụng thừa nhận giỏ đất được chuyển mục đớch sử dụng đất sau khi thu hồi làm căn cứ tớnh bồi thường. Nguyờn tắc này xột về mặt lý thuyết là hợp lý, bởi việc bồi thường phải trờn cơ sở thiệt hại thực tế tại thời điểm bị thu hồi đất. Thế nhưng, trờn thực tế người bị thu hồi đất khụng được nhận tiền bồi thường ngay tại thời điểm cú quyết định thu hồi đất mà phải sau một thời gian, cú khi sau từ 3 - 5 năm kể từ ngày này, do việc thực hiện những quy trỡnh thủ tục [2]. Trong khi đú, giỏ đất trờn thị trường luụn biến động theo xu hướng tăng lờn. Khi đú, giỏ đất trờn thị trường tăng cao so với giỏ bồi thường, cú thể giỏ đất nụng nghiệp khụng biến động nhiều, nhưng giỏ của chớnh đất nụng nghiệp đú sau khi đó chuyển mục đớch sử dụng sang đất phi nụng nghiệp thỡ cũng tăng theo xu hướng chung của giỏ đất phi nụng nghiệp trờn thị trường. Chớnh vỡ vậy, sự khỏc biệt giữa giỏ đất mà người dõn được bồi thường với giỏ đất nụng nghiệp của chớnh họ, khi đó chuyển mục đớch sử dụng đất sau thu hồi là rất lớn. Đối với đất nụng nghiệp, giỏ đất bồi thường tớnh thấp hơn so với đất phi nụng nghiệp và đặc biệt thấp hơn nhiều so với giỏ đất thị trường. Trong khi đú, cú nhiều trường hợp sau khi thu hồi đất của nụng dõn với giỏ chỉ vài chục ngàn đồng trờn một một
vuụng, chủ đầu tư “phõn lụ, bỏn nền” với giỏ hàng chục triệu đồng trờn một một vuụng. Tỡnh trạng này khụng riờng gỡ ở Việt Nam, ở Trung Quốc, phỏp luật quy định mức bồi thường đối với đất nụng nghiệp bị thu hồi khụng vượt quỏ 30 lần sản lượng trung bỡnh hàng năm mà mảnh đất mang lại trong 3 năm trước khi bị thu hồi, tức là thấp hơn 100 nhõn dõn tệ/m2. Tuy nhiờn, chớnh quyền địa phương cú thể bỏn đất bị thu hồi cho cỏc doanh nghiệp bất động sản với giỏ 10.000 nhõn dõn tệ/m2. Mức bồi thường thấp này đó gõy ra rất nhiều tranh cói và bất ổn xó hội [82] Bỏo Thương mại Trung Quốc (China Business New) cho biết, giỏ trị trung bỡnh của đất đai đó tăng 360 lần trong khoảng từ năm 1995 đến năm 2005 trong khi mức đền bự chỉ tăng cú 50%. Sau khỏ nhiều vụ bất ổn xó hội xảy ra, mới đõy thỏng 12/2012, Quốc vụ viện Trung Quốc đó thụng qua đạo luật bổ sung nhằm tăng mức bồi thường cho thu hồi đất nụng nghiệp [83].
Ở Việt Nam, trờn thực tế, giỏ cỏc loại đất nụng nghiệp bị thu hồi để làm bệnh viện, trường học, đường giao thụng khụng gõy quỏ nhiều bức xỳc. Những điểm núng chủ yếu diễn ra ở những nơi lấy đất nụng nghiệp chuyển sang làm đất đụ thị, đất phi nụng nghiệp với lợi nhuận thu được sau khi chuyển mục đớch sử dụng đất là quỏ lớn. Đú là những dự ỏn siờu lợi nhuận, nhưng trớ trờu thay người dõn bị mất đất khụng được hưởng lợi ớch của sự “phỏt triển” đú, mà đỏng ra họ là người chủ đất, họ cú quyền được hưởng. Bỡnh luận về điều này một số tỏc giả đó viết trờn một bài bỏo nước ngoài như sau:
Giỏ mà Nhà nước đưa ra khụng thể bự đắp được thu nhập và sản phẩm mà nụng dõn mất đi khi họ mất quyền sử dụng đất. Nụng dõn phải hy sinh cơ hội sản xuất, ảnh hưởng xấu tới thu nhập hiện tại và tương lai, trợ cấp xó hội, an ninh lương thực và vị trớ của họ trong xó hội. Hơn nữa, chớnh nụng dõn nhận ra mỡnh bị loại khỏi cuộc chơi về lợi ớch trong cụng cuộc chuyển đổi đất khi đất được mua lại [84].
Chớnh sự bảo hộ khụng hợp lý của của cơ quan nhà nước đối với cỏc nhà đầu tư, dẫn đến việc nhiều dự ỏn sử dụng đất hiện nay đang phải đối mặt với phản ứng gay gắt của người dõn bị thu hồi đất ở khắp cỏc tỉnh, thành trong cả nước.
ễng Lờ Huy Ngọ, nguyờn Bộ trưởng Bộ Nụng nghiệp và Phỏt triển Nụng thụn cho rằng, cần phải thay đổi thỏi độ đối với việc thu hồi đất của nụng dõn, bởi khi bị thu hồi đất nụng dõn khụng được bàn bạc, thảo luận mà chỉ được thụng bỏo là thu hồi. Cần phải cú sự ứng xử sũng phẳng, cụng bằng khi giải quyết việc thu hồi đất nụng nghiệp để sử dụng cho mục đớch khỏc, bởi cho dự đất đai thuộc sở hữu đại
diện của Nhà nước song nú vẫn là một loại tài sản, một loại hàng húa mà người trực tiếp sử dụng là người sử dụng đất [26]. Sự khụng đồng thuận của người dõn cũng đó núi lờn một điều rằng, cỏc quyết định của cơ quan nhà nước khụng phải bao giờ cũng đỳng và khụng phải bao giờ cũng bảo vệ được quyền lợi của người dõn.
Bốn là, cũng vẫn bàn về vấn đề giỏ đất và thời điểm để tớnh giỏ đất bồi thường,
song một vớ dụ thực tiễn sau đõy lại cho thấy, việc thiếu đi cỏc quy định cụ thể, rừ ràng của phỏp luật hiện hành về những trường hợp phải điều chỉnh khung giỏ bồi thường và những trường hợp nào khụng điều chỉnh, lại là nguyờn nhõn dẫn đến sự lỳng tỳng trong cỏch giải quyết của chớnh quyền địa phương, trỏch nhiệm và thiệt hại lại đổ về phớa nhà đầu tư cho dự họ khụng cú lỗi vi phạm. Cụ thể vụ việc xảy ra tại một dự ỏn xõy dựng trường trung cấp nghề do Tổng Cụng ty cụng trỡnh giao thụng 8 thuộc Bộ Giao thụng vận tải thực hiện trờn địa bàn huyện Phự Yờn tỉnh Thỏi Nguyờn, chỉ trước 4 ngày Nghị định 69/2009 ra đời, UBND cấp tỉnh phờ duyệt dự ỏn và kớ duyệt phương ỏn bồi thường, hỗ trợ cho dõn, doanh nghiệp chỉ phải bỏ ra hơn 3,8 tỷ đồng tiền bồi thường. Song, quỏ trỡnh triển khai giải phúng mặt bằng lại diễn ra trong giai đoạn Nghị định số 69 đó cú hiệu lực, do đú, người dõn thực hiện quyền khiếu nại đũi mức bồi thường và hỗ trợ thay đổi và phải ỏp dụng theo Nghị định số 69, nờn số tiền bồi thường, hỗ trợ lờn đến trờn 8 tỷ đồng. Điều này dẫn đến việc người dõn khiếu kiện khụng chịu bàn giao mặt bằng cũn nhà đầu tư thỡ