2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
3.1. Định hướng hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồ
đất nụng nghiệp ở Việt Nam
Trờn cơ sở nghiờn cứu những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp và đỏnh giỏ thực trạng phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp ở Việt Nam tại Chương 1 và Chương 2, chỳng tụi cho rằng việc hoàn thiện lĩnh vực phỏp luật này cần dựa trờn những định hướng chủ yếu sau đõy:
Thứ nhất, việc hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
nụng nghiệp phải căn cứ vào quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về tiếp tục đổi mới chớnh sỏch, phỏp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện cụng cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước cụng nghiệp theo hướng hiện đại.
Xột về mặt lý luận, quan điểm, đường lối, chớnh sỏch của Đảng là hạt nhõn của phỏp luật hay núi cỏch khỏc phỏp luật là sự thể chế húa quan điểm, đường lối, chớnh sỏch của Đảng. Việc hoàn thiện phỏp luật núi chung và phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng phải dựa trờn quan điểm, đường lối của Đảng về vấn đề này nhằm đảm bảo sự định hướng chớnh trị trong xõy dựng phỏp luật. Quan điểm, đường lối của Đảng về đổi mới chớnh sỏch, phỏp luật đất đai núi chung và chớnh sỏch, phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng được thể hiện rừ tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 06/11/2012 của Hội nghị lần thứ VI Ban chấp hành Trung ương Đảng khúa XI về tiếp tục đổi mới chớnh sỏch, phỏp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện cụng cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước cụng nghiệp theo hướng hiện đại. Để đảm bảo định hướng này, phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp cần phải chỳ trọng những vấn đề sau:
Một là, Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hàng năm đó
được xột duyệt. Quy định rừ ràng và cụ thể hơn cỏc trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào cỏc mục đớch quốc phũng, an ninh, phục vụ lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng và cỏc dự ỏn phỏt triển kinh tế, xó hội. Đối với cỏc dự ỏn sản xuất, kinh doanh phự hợp với quy hoạch sử dụng đất thỡ hộ gia đỡnh, cỏ nhõn
đang sử dụng được chuyển nhượng, cho thuờ, gúp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà đầu tư để thực hiện dự ỏn. Về vấn đề này, trong Luật Đất đai năm 2013 đó quy định rừ những trường hợp thật cần thiết mà Nhà nước phải thu hồi đất vỡ mục đớch quốc phũng, an ninh; phỏt triển kinh tế - xó hội vỡ lợi ớch quốc gia, cụng cộng (trờn cơ sở hiến định tại Điều 54 của Hiến phỏp năm 2013 sửa đổi) tại Điều 61, Điều 62 Luật Đất đai 2013, trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phỏt triển kinh tế - xó hội được Luật Đất đai năm 2013 quy định dựa trờn tiờu chớ “phải vỡ lợi ớch của quốc gia, lợi ớch chung của cộng đồng; cỏc dự ỏn mà Nhà nước thu hồi đất để thực hiện căn cứ vào ý nghĩa, tớnh chất quan trọng của dự ỏn với việc phỏt triển kinh tế xó hội của quốc gia, lợi ớch chung của cộng đồng, khụng cú phõn biệt dự ỏn đú thuộc thành phần kinh tế nào.
Hai là, việc bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo
đảm dõn chủ, minh bạch, cụng khai, khỏch quan, và cụng bằng. Đõy là những giỏ trị phổ quỏt được phỏp luật và thực tiễn phỏp lý của cỏc nước chứng minh và thừa nhận. Điều này đó được kiểm chứng trong quỏ trỡnh thực thi phỏp luật đất đai ở nước ta. Nếu cỏc quy định của phỏp luật thiếu cụng khai, minh bạch sẽ tạo điều kiện phỏt sinh tỡnh trạng tham nhũng, tiờu cực trong quỏ trỡnh thực thi của đội ngũ cụng chức thừa hành. Nếu cỏc quy định của phỏp luật khụng cụng bằng sẽ tiềm ẩn nguy cơ phỏt sinh xung đột về lợi ớch trong quỏ trỡnh ỏp dụng. Nếu cỏc quy định của phỏp luật khụng tạo điều kiện cho cơ chế dõn chủ, khỏch quan được tụn trọng trong quỏ trỡnh thi hành, sẽ làm cho người bị thu hồi đất khụng đồng thuận và phỏt sinh tranh chấp, khiếu kiện kộo dài.
Ba là, trong cụng tỏc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp, cần chỳ ý đến việc thực hiện cú hiệu quả phương ỏn đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhõn dõn ở khu vực cú đất bị thu hồi, bởi đất nụng nghiệp là tư liệu sản xuất chủ yếu của người nụng dõn, đồng thời, nghiờn cứu phương thức chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ hợp lý để bảo đảm ổn định đời sống lõu dài cho người cú đất bị thu hồi.
Thứ hai, hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng
nghiệp phải dựa trờn nguyờn tắc giải quyết hài hũa lợi ớch của Nhà nước, lợi ớch của doanh nghiệp và lợi ớch của người bị thu hồi đất.
Khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp sử dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh; lợi ớch quốc gia; lợi ớch cụng cộng và vào mục đớch kinh tế (gọi chung là cỏc mục đớch chung) đó để lại những hậu quả rất khỏc nhau đối với cỏc bờn cú liờn
quan. Sự xung đột về lợi ớch giữa cỏc bờn là điều khụng thể trỏnh khỏi, cụ thể: người bị thu hồi đất nụng nghiệp khụng những bị thiệt hại về cõy cối, hoa màu và cỏc tài sản khỏc trờn đất mà cũn bị mất tư liệu sản xuất, khụng cú “cụng ăn việc làm” rơi vào tỡnh trạng đời sống gặp nhiều khú khăn; Nhà nước cú được diện tớch đất nụng nghiệp để sử dụng cho cỏc mục đớch chung; doanh nghiệp hoặc chủ đầu tư cú đất để sử dụng vào mục đớch sản xuất - kinh doanh, thương mại. Bờn cạnh đú, trong một số trường hợp, lợi ớch chung của xó hội cũng chưa được đảm bảo do việc giải phúng mặt bằng cú nhiều ỏch tắc, nhiều dự ỏn đầu tư phải chờ đất do người dõn khụng hợp tỏc, dẫn đến tiến độ triển khai chậm hoặc dừng khụng thời hạn, điều đú cũng ảnh hưởng khụng nhỏ đến cỏc nhà đầu tư. Tuy nhiờn, đỏnh giỏ một cỏch tổng thể, trong thu hồi đất nụng nghiệp, sự thiệt hại hay ảnh hưởng tiờu cực thường rơi về phớa người bị thu hồi đất và dường như tỏc động tớch cực hay lợi ớch lại nằm ở phớa những đối tượng được tiếp cận đất đai (doanh nghiệp, chủ đầu tư). Sự bồi thường của Nhà nước cho người bị mất đất nụng nghiệp để sử dụng vào mục đớch chung (đặc biệt là sử dụng vào mục đớch phỏt triển kinh tế) chỉ bự đắp một phần thiệt hại do việc thu hồi đất gõy ra nờn thường khụng nhận được sự đồng thuận từ phớa người sử dụng đất; bởi lẽ, giỏ đất được sử dụng làm căn cứ bồi thường là giỏ đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm thu hồi đất mà giỏ đất này thường thấp hơn giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất trờn thị trường (giỏ đất thị trường). Điều này dẫn đến việc người bị thu hồi đất khiếu kiện đụng người, khiếu kiện vượt cấp, kộo dài đến cỏc cơ quan nhà nước ở địa phương và trung ương. Để khắc phục tỡnh trạng này, một số địa phương thay vỡ đối thoại, tham vấn để xem xột điều chỉnh, bổ sung phương ỏn bồi thường đó sử dụng sức mạnh cưỡng chế để giải quyết. Hậu quả là bất đồng trong bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp khụng những khụng được giải quyết triệt để, dứt điểm mà cũn làm bựng phỏt cỏc xung đột xó hội gay gắt, tiềm ẩn nguy cơ gõy mất ổn định chớnh trị, xó hội. Vỡ vậy, lợi ớch của người cú đất bị thu hồi phải được đặt ngang bằng với lợi ớch của chủ đầu tư. Phải coi quyền sử dụng đất khụng chỉ là quyền tài sản bỡnh thường mà cũn là một loại vật quyền, tồn tại song song với quyền sở hữu toàn dõn về đất đai. Chỉ trờn một thỏi độ coi trọng quyền của người sử dụng đất như vậy, thỡ Nhà nước mới cú thể cú cỏch ứng xử phự hợp với người cú đất bị thu hồi, mới khụng thu hồi đất nụng nghiệp một cỏch tựy tiện và khi buộc phải thu hồi, thỡ phải bồi thường một cỏch thỏa đỏng cho người cú đất bị thu hồi. Tuy nhiờn cũng cần phải thấy rằng, giỏ trị tăng thờm của đất được quyết định bởi ba yếu tố: điều kiện thuận lợi do tự nhiờn mang lại; sự đầu tư
của người sử dụng đất hoặc của nhà đầu tư; quy hoạch sử dụng đất và đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xó hội của đất nước. Lõu nay do chưa nhận thức đỳng đắn về những nguyờn nhõn tạo ra giỏ trị tăng thờm của đất và do những bất cập trong quản lý Nhà nước về đất đai, nờn chỳng ta chưa cú sự điều tiết hợp lý, chưa giải quyết hài hũa cỏc mối lợi ớch trong quan hệ thu hồi và bồi thường đối với đất. Do vậy, hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp phải dựa trờn nguyờn tắc giải quyết hài hũa lợi ớch của Nhà nước, lợi ớch của doanh nghiệp và lợi ớch của người bị thu hồi đất, đú cũng chớnh là đảm bảo lợi ớch của ba chủ thể này trong quỏ trỡnh điều phối đất đai. Cú như vậy thỡ sự phỏt triển của đất nước mới mang tớnh bền vững và đảm bảo sự cụng bằng xó hội.
Thứ ba, hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp phải đặt trong mối quan hệ với việc hoàn thiện phỏp luật đất đai núi chung và cỏc đạo luật khỏc cú liờn quan.
Chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp là một chế định cơ bản của phỏp luật đất đai. Chế định này cú mối quan hệ mật thiết với cỏc quy định khỏc của phỏp luật đất đai như quy định về những trường hợp thu hồi đất; quy định về thẩm quyền, trỡnh tự, thủ tục thu hồi đất; quy định về giỏ đất bồi thường, trỡnh tự, thủ tục bồi thường v.v. Vỡ vậy, việc hoàn thiện chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp khụng thể tỏch rời với việc hoàn thiện phỏp luật đất đai núi chung; bởi lẽ, hoàn thiện chế định này mà khụng đặt trong mối quan hệ với cỏc quy định khỏc cú liờn quan của phỏp luật đất đai sẽ khụng đảm bảo tớnh thống nhất, tương thớch, đồng thời sẽ tạo nờn những rào cản, khú khăn cho quỏ trỡnh thực thi. Mặt khỏc, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp cũn là khu vực giao thoa giữa cỏc quy định của phỏp luật đất đai với cỏc đạo luật khỏc cú liờn quan như: Luật Dõn sự, Luật Nhà ở, Luật Xõy dựng, Luật Khiếu nại, Luật Tố cỏo, Luật Tố tụng hành chớnh, Luật về xử lý vi phạm hành chớnh, Luật Bảo vệ và phỏt triển rừng, Luật đầu tư và Luật doanh nghiệp v.v. Để nõng cao hiệu quả thực thi chế định phỏp luật này thỡ tớnh thống nhất, tương thớch, đồng bộ với cỏc đạo luật khỏc cú liờn quan, cần được chỳ trọng trong quỏ trỡnh hoàn thiện cỏc quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp.
Thứ tư, hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp phải gắn liền với việc dứt điểm hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đi đụi với hiện đại hoỏ hệ thống bản đồ địa chớnh, hồ sơ địa chớnh.
Ở nước ta do tớnh chất đặc thự của chế độ sở hữu đất đai nờn quyền sử dụng đất (QSDĐ) được phỏp luật thừa nhận là một loại tài sản đặc biệt được phộp trao đổi trờn
thị trường. Tuy nhiờn, khỏc với cỏc loại hàng hoỏ khỏc, QSDĐ “cần được “đúng gúi” để dễ dàng cầm nắm, trao đổi, nghĩa là chỳng cần được đo đạc, lập hồ sơ ụ thửa, đỏnh số, cấp giấy chứng nhận để dễ dàng lưu chuyển. Chứng thư đú càng ổn định, càng đỏng tin cậy, thỡ đất đai mới sống tự do cỏc cuộc đời riờng của nú…” [47, tr.28].
Với tư cỏch đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng thụng qua hỡnh thức giao đất, cho thuờ đất, cụng nhận QSDĐ đối với người đang sử dụng đất ổn định. Hỡnh thức phỏp lý xỏc lập QSDĐ hợp phỏp là việc Nhà nước cấp giấy chứng nhận chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) cho người sử dụng đất. Điều này cú nghĩa là khi người sử dụng đất được Nhà nước cấp GCNQSDĐ; họ sẽ được phỏp luật bảo hộ quyền và lợi ớch hợp phỏp trong sử dụng đất đai. Để Luật Đất đai hoàn chỉnh và tiến tới “xõy dựng một Bộ luật Đất đai phự hợp với một nước cụng nghiệp” thỡ toàn bộ quỹ đất tự nhiờn trờn cả nước phải được “lập hồ sơ ụ thửa, đỏnh số, cấp giấy chứng nhận”, thuận lợi trong cụng tỏc quản lý Nhà nước về đất đai cũng như minh bạch về quyền lợi kinh tế của người đang sử dụng đất. Trong điều kiện người sử dụng đất đó được cấp GCNQSDĐ thỡ việc tớnh toỏn bồi thường về đất cho họ khi Nhà nước thu hồi đất sẽ trở nờn thuận lợi hơn rất nhiều. Thực tế cho thấy, những khú khăn, phức tạp, khiếu nại nẩy sinh trong cụng tỏc bồi thường, giải phúng mặt bằng (GPMB) núi chung và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng chủ yếu phỏt sinh từ cỏc trường hợp khụng cú hoặc thiếu cỏc giấy tờ về QSDĐ. Trong trường hợp này, khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện bồi thường phải dựa trờn việc xỏc nhận nguồn gốc, thời gian, mục đớch sử dụng đất của UBND cấp xó làm căn cứ lập phương ỏn bồi thường, GPMB. Việc xỏc nhận nguồn gốc, thời gian, mục đớch sử dụng đất gặp rất nhiều khú khăn, phức tạp do hồ sơ, tài liệu về đất đai lưu giữ của chớnh quyền cấp xó cú nhiều biến động, chưa cập nhật thường xuyờn, nhất là lịch sử của quan hệ đất đai ở Việt Nam diễn ra khỏ phức tạp, nhiều biến động qua cỏc thời kỳ chiến tranh, qua cỏc thời kỳ chuyển đổi ruộng đất... Điều này dẫn đến việc lập phương ỏn bồi thường, GPMB núi chung và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng thiếu chớnh xỏc, khụng cụng bằng và gõy ra cỏc khiếu nại, thắc mắc hoặc khụng đồng thuận từ phớa người bị thu hồi đất. Để khắc phục những tồn tại này, việc hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp phải hướng tới việc hoàn thành dứt điểm cụng tỏc cấp GCNQSDĐ đi đụi với hiện đại hoỏ hệ thống bản đồ địa chớnh, hồ sơ địa chớnh.
Thứ năm, hoàn thiện phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng
nghiệp cần xem xột, tham khảo kinh nghiệm và thực tiễn phỏp lý của cỏc nước trờn thế giới về lĩnh vực này.
Hiện nay nước ta đó trở thành thành viờn chớnh thức của nhiều tổ chức quốc tế trong khu vực và thế giới như Hiệp hội cỏc nước Đụng Nam Á (ASEAN), Diễn đàn hợp tỏc kinh tế Thỏi Bỡnh Dương (APEC), Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) v.v và là nước thứ 12 đàm phỏn gia nhập Hiệp định đối tỏc kinh tế chiến lược xuyờn Thỏi Bỡnh Dương (TPP). Quỏ trỡnh hội nhập quốc tế sõu rộng đặt ra yờu cầu Việt Nam phải cam kết tuõn thủ luật lệ của cỏc tổ chức này. Muốn vậy, hệ thống phỏp luật núi chung và phỏp luật đất đai núi riờng của nước ta phải tương thớch với cỏc quy tắc và luật lệ chung của thế giới. Mặt khỏc, việc xõy dựng và thực thi phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp ở nước ta dựa trờn chế độ sở hữu toàn dõn về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu trong điều kiện kinh tế thị trường là một điều khỏ đặc trưng ở Việt Nam và chưa cú tiền lệ trờn thế giới. Hơn