2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
2.1.2. Cỏc quy định về điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp
Theo quy định tại Điều 8 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đõy gọi tắt là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004), người bị Nhà nước thu hồi đất muốn được bồi thường phải là người cú quyền sử dụng đất hợp phỏp. Căn cứ phỏp lý để xỏc định quyền sử dụng đất hợp phỏp là phải cú cỏc giấy tờ về quyền sử dụng đất, đú là một trong cỏc loại giấy tờ sau:
Một là, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (nay là giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khỏc gắn liền với đất - sau đõy gọi chung là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất). Đõy là loại giấy tờ cú giỏ trị phỏp lý cao nhất để khẳng định quyền sử dụng đất hợp phỏp.
Một trong những bảo đảm quan trọng cho người sử dụng đất là quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đõy là loại giấy thống nhất mẫu do cơ quan địa chớnh ở trung ương phỏt hành (hiện nay do Bộ Tài nguyờn và Mụi trường phỏt hành), nhằm ghi nhận những thụng tin về quyền sử dụng đất (chủ sử dụng đất, diện tớch, ranh giới thửa đất, mục đớch sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất,…). Xột về bản chất phỏp lý, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư phỏp lý xỏc lập quyền sử dụng đất hợp phỏp của người sử dụng đất và là cơ sở để người sử dụng đất thực hiện cỏc quyền năng do phỏp luật quy định. Trong thu hồi đất, khi cú căn cứ phỏp lý xỏc định người bị thu hồi đất là chủ sử dụng đất hợp phỏp thỡ đương nhiờn họ sẽ được bự đắp những thiệt hại do việc thu hồi đất gõy ra.
Nhỡn nhận từ thực tiễn quản lớ nhà nước về đất đai hiện nay cho thấy, cụng cụ phỏp lớ hoàn thiện nhất, đầy đủ nhất để minh chứng cho quyền sử dụng đất hợp phỏp của một chủ thể trước Nhà nước đú là Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó được cơ quan cú thẩm quyền cấp cho họ. Đõy chớnh là cơ sở để người sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ đầy đủ cỏc quyền và lợi ớch hợp phỏp trong quỏ trỡnh sử dụng đất, trong đú cú quyền bồi thường khi Nhà nước thu hồi. Tuy nhiờn, trờn thực tế cú những trường hợp quyền sử dụng đất của người dõn là hoàn toàn hợp phỏp, song do cỏc quy định của phỏp luật khụng thực sự rừ ràng mà dẫn đến người cú đất hợp phỏp bị thu hồi khụng được bồi thường thỏa đỏng. Xin đơn cử một vụ việc cú thật xảy ra tại địa bàn xó Đụng Dư, huyện Gia Lõm, thành phố Hà Nội. Gia đỡnh ụng Phạm Văn Nhanh cú diện tớch 810 m2 bao gồm cả đất làm nhà ở và đất trồng rau, cõy ăn trỏi trong cựng một thửa đất, đất này cú nguồn gốc do đất ụng cha để lại từ năm 1978. Năm 2006, UBND huyện Gia Lõm tiến hành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho gia đỡnh ụng trờn cơ sở cụng nhận 600 m2 là đất ở và 210 m2 là đất vườn ao. Theo đú, UBND huyện Gia Lõm cấp cho gia đỡnh ụng Nhanh 2 giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho 2 loại đất khỏc nhau nờu trờn. Năm 2008, UBND huyện Gia Lõm cú quyết định thu hồi đất của một số hộ gia đỡnh trờn địa bàn huyện để làm đường mở rộng đường giao thụng, trong đú cú phần diện tớch 210 m2 đất nụng nghiệp của gia đỡnh ụng Nhanh. Khi thu hồi, căn cứ vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp với mục đớch là đất nụng nghiệp nờn mức bồi thường được huyện phờ duyệt là giỏ đất nụng nghiệp trồng cõy hàng năm và mức hỗ trợ là 30% giỏ đất ở trong cựng thửa đất. Khụng đồng tỡnh với mức bồi thường và hỗ trợ nờu trờn, gia đỡnh ụng Nhanh đó làm đơn khiếu nại tới UBND huyện Gia Lõm với lớ do, 210 m2 bị huyện thu hồi xột về nguồn gốc đú là đất vườn được trồng rau màu liền thửa (khụng tỏch rời) với đất ở và ngay cả hiện tại sau khi được cấp sổ đỏ tỏch riờng đất ở và đất vườn ao đú thành 2 sổ từ 2006 đến nay thỡ 2 loại đất này vẫn liền thửa với nhau và gia đỡnh ụng Nhanh vẫn ăn ở, sinh hoạt trờn đất đú. Vỡ vậy, ụng cho rằng, 210 m2 đất nhà ụng phải được bồi thường theo giỏ đất trồng cõy lõu năm (được tớnh trờn cơ sở đất vườn ao liền với đất ở để bồi thường chứ khụng phải đất nụng nghiệp thuần tỳy) và mức hỗ trợ là 70% giỏ đất ở trong cựng thửa đất. Lớ do khiếu nại của ụng cũn được thuyết phục bởi sự minh chứng thực tế rằng, đối với cỏc hộ khỏc thuộc diện thu hồi đất như nhà ụng, song đất của họ dự đó ở lõu dài, đất do cha ụng để lại nhưng chưa được cấp sổ đỏ thỡ Nhà nước lại xỏc định diện tớch đất để trồng rau, trồng cõy ăn quả là đất vườn ao liền thửa với đất ở và được bồi thường bằng giỏ đất trồng cõy lõu năm, mức hỗ trợ là 70%. Như vậy vụ hỡnh chung, gia
đỡnh ụng Nhanh nghiờm chỉnh chấp hành phỏp luật, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước, đó được cấp sổ đỏ rồi thỡ lại chịu mức chi trả bồi thường thiệt hơn nhiều so với cỏc hộ mà hiện tại chưa được cấp sổ, chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chớnh đầy đủ cho Nhà nước mà nguyờn nhõn xuất phỏt từ cỏch thức cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp đất ở cú vườn ao của Huyện này tỏch ra cấp thành 2 sổ khỏc nhau. Nếu cấp chung một sổ và ghi rừ diện tớch đất ở, diện tớch đất vườn ao như ở địa phương khỏc thỡ vấn đề quyền lợi của bỏc Nhanh sẽ được đảm bảo theo đỳng tinh thần của phỏp luật hiện hành về bồi thường (Tài liệu được tham khảo từ vụ việc thực tế được tư vấn tại Trung tõm tư vấn phỏp luật - Trường Đại học luật Hà Nội do tư vấn viờn Nguyễn Thị Nga cung cấp).
Từ vụ việc thực tế nờu trờn cho thấy rằng, khụng phải trong mọi trường hợp người cú đất bị thu hồi đủ điều kiện được bồi thường (cú giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) thỡ quyền lợi về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất sẽ được đảm bảo cho người dõn. Cũng từ vụ việc này cho thấy, sự cần thiết khỏch quan trong thời gian tới cần phải sửa đổi, bổ sung cỏc quy định của phỏp luật hiện hành về cấp giấy chứng nhận, trong đú quy định rừ cỏch thức cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đặc biệt trong trường hợp đất ở cú vườn ao, đất nụng nghiệp liền thửa với đất ở, đất xen kẽ trong khu dõn cư, đất nụng nghiệp ở khu vực giỏp ranh với trung tõm hành chớnh, trục đường giao thụng. Chỉ khi những vấn đề nờu trờn được làm rừ, mới đảm bảo thuận lợi cho việc xõy dựng phương ỏn bồi thường một cỏch chớnh xỏc.
Hai là, những giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất được cơ quan nhà nước cú
thẩm quyền cấp trong quỏ trỡnh thực hiện chớnh sỏch đất đai qua cỏc thời kỳ.
Trờn thực tế khụng phải mọi chủ thể sử dụng đất đều được cơ quan nhà nước cú thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Điều này cú nguyờn nhõn từ phớa người sử dụng đất (như chưa chủ động làm thủ tục kờ khai cấp giấy chứng nhận, việc sử dụng đất khụng phự hợp với quy hoạch sử dụng đất,…) hoặc từ phớa cơ quan nhà nước (như chưa tiến hành xong việc đo đạc đất đai; trỡnh tự, thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phức tạp, rườm rà,…). Theo Bỏo cỏo Tổng kết thi hành 10 năm Luật đất đai năm 2003 của Bộ Tài nguyờn và Mụi trường, đến nay, kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong cả nước đạt được là: 85% tổng diện tớch đất nụng nghiệp, 86,3% tổng diện tớch đất lõm nghiệp, 82,1% diện tớch đất ở nụng thụn, 63,5% đất ở đụ thị [5]. Như vậy, vẫn cũn một số lượng khụng nhỏ người sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận. Để bảo hộ quyền lợi hợp phỏp của người sử dụng đất, phỏp luật đất đai hiện hành quy định người bị thu hồi đất cho dự chưa cú giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng cú một trong những
loại giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất như quyết định giao đất; giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời; giấy tờ hợp phỏp về thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; giấy tờ về thanh lý húa giỏ nhà, đất,…. thỡ vẫn được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đõy là quy định hợp lý, phự hợp với thực tiễn của đất nước bởi lẽ, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khụng chỉ phụ thuộc vào ý muốn của người sử dụng đất mà nằm ở phớa cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền. Trong nhiều trường hợp, người sử dụng đất đó hồn thành hồ sơ xin cấp giấy chứng nhận nhưng quỏ trỡnh thẩm định, xem xột cấp giấy của cỏc cơ quan nhà nước rất chậm trễ. Như vậy, việc chưa cú giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khụng phải do lỗi của người sử dụng đất nờn khi bị thu hồi đất, họ khụng cú giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà cú một trong cỏc giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất thỡ vẫn được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Mặt khỏc, hộ gia đỡnh, cỏ nhõn đang sử dụng đất cú một trong cỏc loại giấy tờ được đề cập trờn đõy mà trờn giấy tờ đú ghi tờn người khỏc, kốm theo giấy tờ về việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất được thỏa thuận giữa cỏc bờn cú liờn quan thỡ khi thu hồi đất cũng được bồi thường. Quy định này là hợp lý và phự hợp với thực tiễn quản lý đất đai ở nước ta hiện nay. Trờn thực tế, khi đi mua nhà, hay nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, người mua cú nhu cầu tỡm đến những mảnh đất cú giấy tờ hợp phỏp như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc những giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất. Tuy nhiờn, do tõm lý muốn trốn trỏnh nghĩa vụ nộp thuế nờn khi thực hiện giao dịch về mua bỏn, chuyển nhượng nhà, đất, cỏc bờn thường xỏc lập hợp đồng chuyển nhượng bất động sản và chuyển giao cho nhau tiền, giấy tờ phỏp lý của nhà, đất (bờn mua chuyển tiền cho bờn bỏn và bờn bỏn chuyển giao giấy tờ phỏp lý cho bờn mua) mà khụng làm thủ tục sang tờn, đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại cơ quan nhà nước cú thẩm quyền. Vỡ vậy, những trường hợp người sử dụng đất cú giấy tờ về quyền sử dụng đất nhưng trờn giấy tờ đú ghi tờn người khỏc chiếm một số lượng khụng nhỏ. Mặc dự xột về mặt phỏp lý hành vi trờn là chưa tuõn thủ đỳng phỏp luật song do tõm lý, nhận thức của một bộ phận khụng nhỏ người dõn cũn hạn chế. Việc nõng cao hiểu biết và ý thức tụn trọng phỏp luật cho người dõn cần phải cú thời gian để vận động, tuyờn truyền, giỏo dục; nờn để bảo hộ quyền lợi chớnh đỏng cho người sử dụng đất, phỏp luật đất đai quy định trong trường hợp này người bị thu hồi đất cũng được Nhà nước bồi thường. Tuy nhiờn, để bảo đảm sự cụng bằng về quyền của người sử dụng đất thỡ đối với cỏc trường hợp người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất mà cú một trong cỏc loại giấy tờ hợp lệ về đất đai được đề cập trờn đõy cũn phải đỏp ứng điều kiện được
UBND xó, phường, thị trấn xỏc nhận đất sử dụng khụng cú tranh chấp thỡ mới được bồi thường.
Với những quy định trờn đõy cho thấy, phỏp luật đó khỏ nghiờm minh và chặt chẽ trong việc quy định những điều kiện bồi thường đối với người sử dụng đất, nhưng đồng thời cũng cú sự linh hoạt phự hợp với thực tiễn sử dụng đất trong việc xem xột điều kiện được bồi thường, để đảm bảo quyền lợi cho người cú đất bị thu hồi.
Tuy nhiờn, trong thực tiễn thi hành phỏp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất núi chung, cũng như thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng, đó phỏt sinh những khú khăn, vướng mắc mà Luật Đất đai 2003 chưa dự liệu. Với xuất phỏt điểm là một nước nụng nghiệp lạc hậu, lại phải trải qua cuộc chiến tranh kộo dài, việc sử dụng đất ở nước ta luụn cú sự biến động, người dõn lại khụng cú thúi quen lưu giữ những thụng tin cỏ nhõn, trong khi đú cụng tỏc quản lý đất đai nhiều khi khụng theo kịp với sự biến đổi thực tế. Chớnh vỡ vậy, những thụng tin về hồ sơ đất đai khụng được đầy đủ, những trường hợp sử dụng đất khụng cú giấy tờ hợp lệ chiếm một tỷ lệ khỏ lớn. Cỏc trường hợp này là nguyờn nhõn làm chậm việc bồi thường, giải phúng mặt bằng trong những năm qua, do việc xỏc định nguồn gốc sử dụng đất cũn gặp nhiều vướng mắc. Để giải quyết những vướng mắc phỏt sinh trong thực tiễn thi hành, đồng thời tạo điều kiện tối đa cho những người sử dụng đất khụng cú giấy tờ hoặc đất được giao khụng theo đỳng thẩm quyền, do lịch sử để lại, thế nhưng sau một thời gian dài sử dụng ổn định, họ được Nhà nước cụng nhận quyền sử dụng đất hay núi cỏch khỏc họ đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận quyền sử đất, vỡ vậy khi Nhà nước thu hồi đất cần phải xem xột việc bồi thường cho họ. Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của Chớnh phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giỏ đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư (Sau đõy gọi tắt là Nghị định số 84) đó ghi nhận những điều kiện để được bồi thường trong một số trường hợp cụ thể mà thực tiễn phỏt sinh, những quy định này đó gúp phần tạo ra một cơ sở phỏp lý rừ ràng cho việc ỏp dụng cỏc điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, vừa thuận lợi cho Nhà nước mà cũng đảm bảo được quyền lợi tối đa cho người cú đất bị thu hồi, đú là:
Thứ nhất, bồi thường, hỗ trợ về đất khi Nhà nước thu hồi đối với đất sử dụng
trước ngày 15/10/1993 (ngày Luật đất đai năm 1993 cú hiệu lực thi hành) mà khụng cú giấy tờ về quyền sử dụng đất.
Khoản 4, Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 ghi nhận một trong những điều kiện để người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đú là: hộ gia
đỡnh, cỏ nhõn đang sử dụng đất mà khụng cú một trong cỏc giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất; đồng thời đất sử dụng ổn định trước ngày 15/10/1993 nay được UBND xó, phường, thị trấn xỏc nhận là đất khụng cú tranh chấp, phự hợp với quy hoạch sử dụng đất đó được duyệt. Những đối tượng này khi bị Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp sẽ được bồi thường. Tuy nhiờn, đối với hộ gia đỡnh, cỏ nhõn trực tiếp sản xuất nụng nghiệp bị thu hồi đất thỡ được bồi thường, hỗ trợ đối với diện tớch đất thực tế đang sử dụng. Mặt khỏc, diện tớch đất được bồi thường, hỗ trợ khụng vượt quỏ hạn mức giao đất nụng nghiệp theo quy định của phỏp luật đất đai. Trường hợp đất nụng nghiệp bị thu hồi do người sử dụng đất cú hành vi vi phạm phỏp luật đất đai hoặc thu hồi diện tớch đất nụng nghiệp vượt hạn mức giao đất thỡ người sử dụng đất khụng được bồi thường về đất.
Thứ hai, bồi thường, hỗ trợ về đất khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng từ ngày
15/10/1993 trở về sau mà khụng cú giấy tờ về quyền sử dụng đất; cụ thể:
- Trường hợp thu hồi đất sử dụng trong khoảng thời gian từ ngày 15/10/1993