2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
1.2.1.Luận giải thuật ngữ “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”
Trong thực tiễn thi hành phỏp luật cũng như trong quỏ trỡnh thảo luận gúp ý cho dự thảo Hiến phỏp năm 1992 sửa đổi và đúng gúp ý kiến cho dự thảo Luật đất đai năm 2003 sửa đổi, cú những quan điểm khỏc nhau xung quanh thuật ngữ “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”. Để đi đến một quan niệm tương đối thống nhất về thuật ngữ này, chỳng tụi xin đưa ra cỏc quan điểm để luận bàn về vấn đề này như sau:
Quan điểm thứ nhất: Hiến phỏp năm 1992 khụng quy định về vấn đề thu hồi
đất, mà chỉ quy định về vấn đề trưng mua hoặc trưng dụng cú bồi thường tài sản hợp phỏp của cỏ nhõn, tổ chức (Điều 23, Hiến phỏp 1992). Quyền thu hồi đất của Nhà nước là quy định riờng của hệ thống phỏp luật về đất đai, căn cứ vào sở hữu toàn dõn về đất đai, mà chưa được thể hiện trong Hiến phỏp, đạo luật gốc của quốc gia. Cần phải thay cơ chế “Nhà nước thu hồi đất” của Luật Đất đai bằng cơ chế
“Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng quyền sử dụng đất” và chỉ ỏp dụng “trong
trường hợp thật cần thiết vỡ lý do quốc phũng, an ninh và vỡ lợi ớch quốc gia”, chỉ
như vậy Luật Đất đai mới phự hợp với Hiến phỏp” [27]. Cần tư duy theo hướng, việc trưng mua quyền sử dụng đất (Nhà nước cú quyền buộc người dõn phải bỏn) được thực hiện trong trường hợp cần lấy đất để phục vụ mục đớch chung của xó hội; cũn trưng dụng quyền sử dụng đất sẽ được thực hiện trong những trường hợp khẩn cấp của chiến tranh, thiờn tai hoặc trong những trường hợp cần thiết khỏc. Trường hợp trưng mua quyền sử dụng đất, Nhà nước sẽ bự đắp tổn thất cho người sử dụng theo cơ chế bồi hoàn thỏa đỏng.
Với vai trũ đại diện chủ sở hữu, Nhà nước cú quyền trưng mua và đó mua thỡ phải cú giỏ để bồi hoàn thỏa đỏng theo thời giỏ thị trường hoặc là đền bự giỏ cụng bằng do cơ quan chuyờn trỏch định giỏ đất thực hiện.
Quan điểm thứ hai: “Bồi thường” hay “đền bự” thiệt hại khi Nhà nước thu hồi
đất, vấn đề cần định danh lại [60, tr.40]. Cú thể thấy, “bồi thường” và “đền bự” đều thể hiện biện phỏp khắc phục những thiệt hại do một bờn gõy ra cho bờn kia. Đối với trỏch nhiệm bồi thường, xột về mặt lý luận theo thụng lệ của phỏp luật quốc tế và phỏp luật dõn sự Việt Nam; trỏch nhiệm bồi thường chỉ phỏt sinh khi cú cỏc điều kiện cần và đủ sau: (i) Cú thiệt hại thực tế xảy ra; (ii) Hành vi gõy thiệt hại là hành vi trỏi phỏp luật; (iii) Cú mối quan hệ nhõn quả giữa hành vi trỏi phỏp luật và thiệt hại; (iv) Cú lỗi của người gõy thiệt hại. Trỏch nhiệm bồi thường của Nhà nước được đặt ra khi Nhà nước đó thực hiện một hành vi trỏi phỏp luật và gõy thiệt hại. Cụ thể, đú là việc Nhà nước chịu trỏch nhiệm bồi thường cho cỏ nhõn, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, tổn thất về tinh thần do lỗi của người thi hành cụng vụ gõy ra trong quỏ trỡnh thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao. Vấn đề này đó được quy định trong Luật trỏch nhiệm bồi thường Nhà nước năm 2009, cũn trỏch nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất khụng được định danh và khụng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. Vậy trỏch nhiệm mà Nhà nước phải bự đắp những tổn thất cho người sử dụng đất, khi thu hồi đất được hiểu như thế nào?
Trước hết cần thấy rằng thu hồi đất theo quy định của phỏp luật đất đai, là việc Nhà nước bằng quyền lực của nhõn dõn giao phú (Nhà nước CHXH chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhõn dõn, do nhõn dõn và vỡ nhõn dõn) và bằng ý chớ của mỡnh do phỏp luật quy định, quyết định thu hồi đất của tổ chức, cỏ nhõn vỡ lợi ớch của tồn xó hội. Hơn nữa, việc thu hồi này, mặc dự gõy thiệt hại cho người sử dụng đất nhưng khụng phải là hành vi vi phạm phỏp luật, mà là hành vi chớnh đỏng vỡ lợi
ớch chung. Do vậy, trong trường hợp này, phỏp luật nờn quy định là “đền bự thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng.
Quan điểm thứ ba: Theo quan điểm riờng, tỏc giả cho rằng, “Thu hồi đất” và
“Bồi thường khi thu hồi đất” là những thuật ngữ luụn gắn liền với chế độ sở hữu toàn dõn đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện. Điều này cần được xem xột ở hai khớa cạnh: (i) Quyền đại diện sở hữu của Nhà nước đối với đất đai là cơ sở, là nền tảng phỏp lý cho Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất; (ii) Bồi thường là hệ quả tất yếu sau thu hồi, nếu người sử dụng đất đỏp ứng được cỏc điều kiện do phỏp luật đất đai quy định. Mặt khỏc, “bồi thường” là thuật ngữ phự hợp đặt trong bối cảnh Nhà nước thu hồi đất với tư cỏch là chủ sở hữu đại diện đối với đất đai. Điều này được minh chứng bởi những lý do cơ bản sau:
Thứ nhất, ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu, mặc dự đõy cũng là vấn đề cũn gõy ra nhiều quan điểm trỏi chiều. Tuy nhiờn, chế độ sở hữu này được xõy dựng dựa trờn những nền tảng lý luận khỏ vững chắc và cơ sở thực tiễn phự hợp với điều kiện hoàn cảnh đất nước ta. Điều này đó trở thành nguyờn tắc cơ bản nhất của quỏ trỡnh xõy dựng và hoàn thiện phỏp luật đất đai từ Hiến phỏp năm 1980 đến Hiến phỏp năm 1992 sửa đổi, Hiến phỏp năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013 hiện nay. Đất đai, tài nguyờn nước, tài nguyờn khoỏng sản, nguồn lợi ở vựng biển, thềm lục địa, vựng trời và cỏc tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý, là “tài sản cụng thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Việc thực hiện sở hữu toàn dõn về đất đai, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nhằm đảm bảo cho Nhà nước chủ động trong khai thỏc, sử dụng tài nguyờn đất đai phục vụ cỏc mục tiờu phỏt triển kinh tế - xó hội, an ninh, quốc phũng; phục vụ yờu cầu cụng nghiệp húa, hiện đại húa đất nước. Hơn nữa, đất đai là thành quả do cụng sức, xương mỏu của bao thế hệ người Việt Nam khai phỏ, gỡn giữ, cải tạo. Việc tiếp tục quy định sở hữu toàn dõn đối với đất đai nhằm bảo đảm ổn định trong quản lý, sử dụng đất đai và ổn định xó hội. Vẫn biết rằng, cho dự thực hiện hỡnh thức sở hữu nào đối với đất đai đi chăng nữa (sở hữu tư nhõn như nhiều nước trờn thế giới hay sở hữu toàn dõn như ở Việt Nam) thỡ trong thực tiễn ỏp dụng cũng sẽ cú những mặt trỏi của nú. Ở Việt Nam, đó cú những quan điểm cho rằng, nờn lựa chọn hỡnh thức sở hữu tư nhõn đối với đất đai, thế nhưng, vấn đề đặt ra là chỳng ta phải cõn đối giữa cỏi được và cỏi mất, giữa cỏi lợi trước mắt và những điều sẽ phải trả giỏ trong tương lai, để cú một sự lựa chọn phự hợp, giữ vững được sự ổn
định về mặt kinh tế, chớnh trị, xó hội của đất nước. Điều đỏng núi ở đõy là, chỳng ta hóy vững tin đi theo con đường mà chỳng ta đó cõn nhắc, lựa chọn trong suốt một chiều dài lịch sử đất nước; đồng thời tỡm ra những giải phỏp cho việc thực hiện và bảo vệ cũng như hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dõn đối với đất đai do Nhà nước là người đại diện. Ngay ở cỏc nước phỏt triển, hệ thống phỏp luật đều thừa nhận sở hữu đất đai là loại sở hữu đặc biệt, khụng cú sở hữu tư nhõn tuyệt đối. Đối với đất đai - tài sản đặc biệt - thỡ quyền định đoạt cú một phần thuộc Nhà nước và một phần thuộc người đang nắm giữ đất đai. Phỏp luật đất đai hiện hành ở Việt Nam cũng đó đi theo hướng này, bởi người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất được thực hiện cỏc quyền năng mở rộng trong quỏ trỡnh sử dụng đất.
Thứ hai, với tư cỏch đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước cú quyền định
đoạt đất đai, miễn là sự định đoạt đú khụng trỏi với nguyờn tắc hiến định và khụng đi ngược lại mong muốn và quyền lợi của nhõn dõn, mà nhằm khai thỏc tốt nhất tiềm năng đất đai, đảm bảo hài hũa lợi ớch của Nhà nước và lợi ớch của người sử dụng đất. Cõu chuyện về những hạn chế, bất cập hay những điều trăn trở mà thực tiễn đặt ra, khụng chỉ xột đến một khớa cạnh, đú là những quy định phỏp luật nằm trờn giấy, hay những thuật ngữ mang tớnh giỏo điều, mà cần xột ở một khớa cạnh quan trọng hơn, đú là cơ chế thực hiện nú. Chừng nào chỳng ta chưa cú sự thực hiện chặt chẽ, nghiờm tỳc và đồng bộ cả hai khớa cạnh này, thỡ những quy định phỏp luật sẽ chỉ dừng lại về mặt lý thuyết mà khụng đi vào cuộc sống và như thế việc hoàn thiện cỏc quy định phỏp luật cũng như những thuật ngữ mang tớnh phỏp lý cũng chẳng cú ý nghĩa gỡ.
Thứ ba, trở lại vấn đề Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đối với
đất đai thụng qua việc định đoạt đất đai. Một điều khụng thể phủ nhận rằng, Nhà nước cú quyền giao đất với tư cỏch đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, thỡ sẽ cú quyền thu hồi đất. Vấn đề đặt ra là, Nhà nước được thu hồi đất trong những trường hợp nào và Nhà nước phải giải quyết hậu quả phỏp lý của việc thu hồi đất ra sao. Vấn đề này cần phải được làm rừ trong phỏp luật đất đai. Tại khoản 3, Điều 54 của Hiến phỏp năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cỏ nhõn đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vỡ mục đớch quốc phũng, an ninh; phỏt triển kinh tế - xó hội vỡ lợi ớch quốc gia, cụng cộng. Việc thu hồi đất phải cụng khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của phỏp luật”. Quy định này sẽ tạo nờn sự thống nhất và đồng bộ trong hệ thống phỏp luật về đất đai. Cần khẳng định lại rằng, việc Nhà nước thu hồi đất được thực hiện trong một số trường hợp theo quy định của Luật Đất đai (như khi cú hành vi vi phạm phỏp luật đất đai; khi
Nhà nước cần lấy đất để phục vụ mục đớch chung hoặc khi cú những lý do đương nhiờn, khỏch quan xảy ra như hết thời hạn sử dụng đất, hay người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất,…), nhưng thu hồi đất cú bồi thường thỡ chỉ trong trường hợp vỡ mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng, phỏt triển kinh tế, đõy là điều kiện cần. Cũng cần phải thấy rằng, đất đai là nguồn lực quan trọng cần được khai thỏc, sử dụng hiệu quả nhằm phục vụ cho sự nghiệp xõy dựng và bảo vệ đất nước. Mặt khỏc, xột về mặt bản chất, thỡ “bồi thường” hay “đền bự” hay “bồi hoàn” đều là sự bự đắp tương xứng những thiệt hại đó gõy ra. Đõy là những thuật ngữ cú nội hàm tương đối đồng nhất. Thiết nghĩ, vấn đề cốt yếu mà người sử dụng đất quan tõm khụng nằm ở những thuật ngữ này mà là họ được bự đắp những gỡ, cú tương xứng với những thiệt hại mà họ phải gỏnh chịu hay khụng, Nhà nước cú cơ chế bảo đảm thực hiện sự bự đắp đú hay khụng. Chẳng ai mong muốn ở trong tỡnh trạng bị thu hồi đất, nhưng nếu sự thu hồi đất vỡ lý do chớnh đỏng thỡ giải quyết hậu quả của nú mới là vấn đề cần bàn. Nếu chỳng ta khụng cú sự bự đắp tương xứng trong thực tiễn và khụng cú được sự đồng thuận của người dõn - những người bị thiệt hại do ảnh hưởng trực tiếp của việc thu hồi đất, thỡ cho dự là “bồi thường”, “đền bự” hay “bồi hoàn” đều sẽ trở nờn vụ nghĩa.