2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
2.1.5. Cỏc quy định về trỡnh tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp
Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp
Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp là hệ quả của hoạt động thu hồi đất nụng nghiệp đối với người nụng dõn. Chuỗi hoạt động này cú liờn quan mật thiết với nhau và được thực hiện theo một trỡnh tự, thủ tục nhất định. Việc bồi thường như thế nào, cỏch thức ra sao,…cú liờn quan và phụ thuộc vào những hoạt động ngay từ khi thu hồi đất. Trỡnh tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ được ghi nhận trong Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 và được quy định với tờn gọi là “tổ chức thực hiện”; tiếp đú được cụ thể húa tại Thụng tư số 116/2004/TT-BTC ngày 7/12/2004 về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004. Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 được ban hành cú một số quy định về sửa đổi, bổ sung trỡnh tự, thủ tục bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiờn, sau một thời gian triển khai thực hiện, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 đó bộc lộ một số bất cập, hạn chế về trỡnh tự, thủ tục thu hồi và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; theo đú, thời gian để thực hiện thủ tục thu hồi, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất khụng được xỏc định rừ, gõy nờn tỡnh trạng dõy dưa, kộo dài, làm chậm tiến độ của dự ỏn, ảnh hưởng đến quyền lợi của cỏc nhà đầu tư. Trước thực trạng đú, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chớnh phủ ngày 13/8/2009 đó ra đời nhằm khắc phục những hạn chế của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007. Trỡnh tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường quy định tại Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chớnh phủ ngày 13/8/2009 đó được rỳt gọn và sắp xếp hợp lý theo 4 bước như sau:
Bước 1: Giới thiệu địa điểm và thụng bỏo thu hồi đất (Điều 29, Nghị định số 69) Bước 2: Lập phương ỏn bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư (Điều 30, Nghị định số 69) Bước 3: Quyết định thu hồi đất, phờ duyệt và thực hiện phương ỏn bồi thường,
hỗ trợ và tỏi định cư, giao đất, cho thuờ đất (Điều 31, Nghị định số 69)
Bước 4: Cưỡng chế thu hồi đất (Điều 32, Nghị định số 69)
Đõy là một bước thủ tục cú thể phải thực hiện hoặc khụng phải thực hiện, căn cứ vào tỡnh hỡnh thực tế, diễn biến của việc thu hồi đất.
Hiện nay trong Luật Đất đai năm 2013, trỡnh tự thủ tục thu hồi đất vỡ mục đớch quốc phũng, an ninh; phỏt triển kinh tế - xó hội vỡ lợi ớch quốc gia, cụng cộng đó được quy định chi tiết và theo hướng tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của người dõn trong việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất và xõy dựng phương ỏn bồi thường, hỗ trợ; đồng thời cũng quy định trỏch nhiệm đối thoại và giải trỡnh của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền khi người dõn chưa cú ý kiến đồng thuận. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định rừ về quy trỡnh cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất trong những trường hợp cú đủ điều kiện thực hiện việc cưỡng chế theo quy định phỏp luật để đảm bảo tớnh nghiờm minh của phỏp luật.
Tỡm hiểu thực tiễn thi hành những quy định của phỏp luật về trỡnh tự, thủ tục thu hồi và bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trong thời gian qua cho thấy những tồn tại, bất cập cơ bản sau đõy:
Thứ nhất, về giới thiệu địa điểm thực hiện dự ỏn và thụng bỏo thu hồi đất.
- Về giới thiệu địa điểm thực hiện dự ỏn: Nội dung này, theo chỳng tụi, phỏp
luật quy định khỏ đơn giản và khụng chặt chẽ, khụng cú những điều kiện cụ thể hay tiờu chớ rừ ràng cho những loại đất nụng nghiệp được chuyển sang làm dự ỏn, dẫn đến việc lấy đất nụng nghiệp (đặc biệt là đất hai vụ lỳa) cho cỏc mục đớch phi nụng nghiệp quỏ dễ dàng. Theo Bỏo cỏo của 49 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kể từ ngày 01/7/2004 đến năm 2009, đó thu hồi gần 750.000 ha đất (trong đú hơn 80% là đất nụng nghiệp) để thực hiện hơn 29.000 dự ỏn đầu tư. Hiện cú khoảng 50% diện tớch đất nụng nghiệp bị thu hồi nằm trong cỏc khu vực kinh tế trọng điểm là những khu vực đất đai màu mỡ, sản xuất 2 vụ lỳa/năm với cơ sở hạ tầng, thủy lợi rất tốt [59]. Việc phỏt triển cỏc khu cụng nghiệp thay vỡ phải chọn ở những nơi đất nụng nghiệp kộm chất lượng, đất đồi nỳi, thỡ trỏi lại được chọn ở những nơi đất nụng nghiệp màu mỡ. Theo GS.TS Nguyễn Lõn Dũng - Chủ tịch Hội cỏc Ngành sinh học Việt Nam: “Một vấn đề rất đỏng lo ngại hiện nay là chỳng ta đang nhẫn
tõm bờ tụng húa đất cú cấu tượng” [11]. Cũng theo ụng Dũng, người làm quản lý trước hết phải hiểu đất cú cấu tượng là gỡ và khụng được xõm phạm đến nú, bởi đất xột về lý tớnh cú ba loại, một loại là cỏc hạt rất to gọi là cỏt; một loại hạt rất nhỏ gọi là sột; loại đất trồng trọt cú cỏc hạt vừa phải nhờ đú mới cú thể giữ nước, giữ thức ăn, giữ khụng khớ trong đất, người ta gọi đú là đất cú cấu tượng. Để cú cỏc hạt đất như vậy, cần cú sự hoạt động liờn tục của vi sinh vật qua hàng nghỡn năm để tạo ra được chất mựn làm liờn kết cỏc hạt đất lại thành đất cú cấu tượng. Đất cú cấu tượng chớnh là đất mà nụng dõn ta vẫn gọi là “bờ xụi ruộng mật”, nú quý giỏ vụ cựng. Thực tế cho thấy rằng, những cỏnh đồng màu mỡ, cú hệ thống giao thụng thuận tiện, thỡ đó hoặc sẽ vào quy hoạch, chỉ cũn những khu ruộng nằm sõu bờn trong, xa trục giao thụng hoặc đường quốc lộ hay những vựng nụng thụn thuần tỳy thỡ mới “chưa được nằm trong quy hoạch thu hồi”. Cú thể kể đến cỏc vựng đất lỳa bị thu hồi, như dọc Quốc lộ 5 thuộc địa phận cỏc tỉnh Hưng Yờn, Hải Dương, Hải Phũng đến nay, ven đường thay vỡ những cỏnh đồng lỳa xanh tốt trước đõy, hiện đó mọc kớn san sỏt cỏc nhà mỏy, cỏc khu cụng nghiệp. Chỳng ta đó khụng chuẩn bị trước cho cỏc nhà đầu tư về nơi đến mà hoàn toàn để cho họ tự chọn, toàn nhằm vào những chỗ “bờ xụi ruộng mật” để bờ tụng húa đất. Điều này hoàn toàn khỏc với Trung Quốc [11], chẳng hạn ở khu tự trị Nội Mụng Cổ, một vựng đất rộng mờnh mụng, chất đất khụng tốt, khớ hậu bất lợi, chỉ thớch hợp chăn nuụi mà thụi. Họ đó biến thành những khu cụng nghiệp rộng lớn bằng cỏch làm đường cao tốc, xõy dựng cỏc nhà mỏy sản xuất đất hiếm (do tỡm thấy nguồn đất hiếm rất lớn tại đõy) và bạt ngàn cỏc nhà mỏy gang thộp. Người Trung Quốc núi lờn một chõn lý: “Muốn làm giàu trước hết hóy làm đường”. Điều đấy cho chỳng ta liờn hệ ở Việt Nam, cú rất nhiều cỏc vựng đất đỏ ong húa, đất bạc màu ở trung du Bắc Bộ, ở miền Trung, ở những nơi đú, chỳng ta cú thể đầu tư làm đường, làm cơ sở hạ tầng để thu hỳt cỏc nhà đầu tư đến đú để xõy dựng cỏc khu cụng nghiệp, khu chế xuất. Suốt dọc miền Trung và vựng Trung du Bắc bộ, nơi đất đai khụ cằn, bạc màu, hoàn toàn cú thể xõy dựng thành cỏc khu cụng nghiệp, khu chế xuất rộng lớn. Hiện nay, vỡ lợi ớch rất lớn trước mắt, cỏc nhà đầu tư sẵn sàng bỏ tiền để “chạy dự ỏn” ở những địa điểm giao thụng thuận lợi. Lợi nhuận rơi vào tỳi cỏc nhà quản lý, cỏc nhà đầu tư, chỉ nụng dõn là người chịu thiệt thũi, chỳng ta đó quỏ ưu đói đối với cỏc nhà đầu tư và sự “ưu đói” đú cũng đồng nghĩa là sự “bạc đói” đối với người nụng dõn. Cần cẩn trọng, cõn nhắc trong việc lấy đất nụng nghiệp để chuyển sang mục đớch phi nụng nghiệp, bởi vỡ đất nụng nghiệp một khi đó đi thỡ khụng bao giờ trở lại; trong khi đú, để cú một thửa ruộng màu mỡ, biết bao thế hệ phải đổ bằng mồ hụi, nước mắt để khai hoang, cải tạo hệ thống
thủy lợi và chăm súc qua từng vụ mựa. Theo tớnh toỏn của cỏc nhà khoa học, để trồng cõy nụng nghiệp, người ta chỉ cần phải sử dụng khoảng vài chục cen ti met đất bề mặt, nhưng để chuyển sang mục đớch phi nụng nghiệp, chỳng ta phải đào xới sõu đến vài chục một đất. Theo Cố GS. Vũ Tuyờn Hoàng - nguyờn Chủ tịch đoàn Chủ tịch Liờn hiệp cỏc Hội KHKT Việt Nam: "Cuộc chuyển đổi đất nụng nghiệp thành phi nụng nghiệp là một quỏ trỡnh tất yếu. Nhưng chỳng ta nờn chỳ ý rằng, đõy là sự chuyển đổi đơn chiều khụng thể quay trở lại và thực tế hiện nay việc này được làm rất dễ dàng" [12].
- Về quy định “Ủy ban nhõn dõn cấp cú thẩm quyền sẽ thụng bỏo thu hồi đất
ngay sau khi giới thiệu địa điểm đầu tư”. Quy định này đó gúp phần đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất, giải phúng mặt bằng, nhưng một mặt cũng thể hiện rất rừ quyền tự quyết của Nhà nước. Việc thu hồi đất dường như chỉ là quyết định của Nhà nước, bất kể ý kiến của người dõn như thế nào. Bởi ở giai đoạn này, khi chủ đầu tư hoặc cơ quan được giao nhiệm vụ chuẩn bị dự ỏn đầu tư nộp hồ sơ tại cơ quan tiếp nhận hồ sơ về đầu tư tại địa phương. Cơ quan tiếp nhận hồ sơ cú trỏch nhiệm tổ chức lấy ý kiến cỏc cơ quan cú liờn quan đến dự ỏn đầu tư để xem xột giới thiệu địa điểm theo thẩm quyền hoặc trỡnh UBND cấp tỉnh xem xột giới thiệu địa điểm. Sau đú, UBND cấp tỉnh sẽ thụng bỏo thu hồi đất ngay. Giai đoạn này, người dõn khụng được tham vấn ý kiến, mặc dự họ là chủ sử dụng đất. Đỏng lý ra, khi quyết định thu hồi đất, người sử dụng đất phải được tham gia ý kiến tương tự như giai đoạn lấy ý kiến về phương ỏn bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư. Họ cú quyền được bày tỏ tõm tư, nguyện vọng, đưa ra ý kiến chấp nhận hoặc phản đối việc thu hồi đất. Tại cỏc nước phỏt triển, sự tham gia bàn bạc của người dõn vào cỏc dự ỏn sử dụng đất là một nguyờn tắc cơ bản trong hướng dẫn xõy dựng dự ỏn, nú là một bước khởi đầu cần thiết trong xõy dựng lũng tin. Sự minh bạch, cụng khai húa cỏc dự ỏn đầu tư cho người dõn và quy hoạch sử dụng đất chi tiết tại địa phương cần phải được thực hiện nghiờm tỳc. Ở nước ta hiện nay, thực tế nhiều nơi, người dõn khụng được biết, được bàn, được tham gia đúng gúp ý kiến, khụng được kiểm tra, giỏm sỏt việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất mặc dự đó được xột duyệt nhưng việc niờm yết cụng khai cũng khụng được thực hiện một cỏch nghiờm tỳc. Chớnh vỡ vậy, khi cú quyết định thu hồi đất cho cỏc cụng trỡnh, cỏc dự ỏn đầu tư theo quy hoạch, người dõn thường ở thế bị động; cỏc thụng bỏo về chủ trương thu hồi hay quyết định thu hồi đất của Nhà nước đến với người dõn như là một “sự đó rồi” và họ buộc phải chấp nhận, vỡ đú là thu hồi theo quy hoạch của Nhà nước [43].
Thứ hai, về việc điều chỉnh, bổ sung quy hoạch sử dụng đất.
Trong quỏ trỡnh thực hiện dự ỏn, xảy ra một thực tế phổ biến đú là, xuất phỏt từ lợi ớch chủ yếu của cỏc nhà đầu tư, mà quy hoạch sử dụng đất cho dự ỏn được điều
chỉnh, bổ sung quỏ nhiều lần. Điều này gõy nờn những bức xỳc trong dư luận quần chỳng nhõn dõn và cũng là nguyờn nhõn để người dõn phản đối cỏc quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Điển hỡnh cho dạng sai phạm này thể hiện ở chỗ, Nhà nước phờ duyệt quy hoạch cho một dự ỏn đầu tư ban đầu với việc thu hồi một diện tớch đất nhỏ; sau đú vỡ mục tiờu lợi nhuận, nhà đầu tư tỡm cỏch điều chỉnh phương ỏn đầu tư, trỡnh phương ỏn đầu tư bổ sung để xin được mở rộng diện tớch đất thu hồi, mở rộng mặt bằng xõy dựng… Trờn cơ sở đú, Nhà nước cho phộp sửa đổi, bổ sung quy hoạch và kộo theo hậu quả là đất của người dõn tiếp tục bị thu hồi cho dự ỏn đầu tư bởi cỏc quyết định điều chỉnh, bổ sung đú. Tất nhiờn, trong một số trường hợp, việc điều chỉnh là cần thiết, vớ dụ việc điều chỉnh để tăng diện tớch cõy xanh, khụng gian cụng cộng, trường học,… Tuy nhiờn hiện nay, đa phần những quy hoạch điều chỉnh, bổ sung chỉ xuất phỏt từ lợi ớch cục bộ, ngắn hạn và khụng phự hợp với thực tiễn. Minh chứng cho những dự ỏn kiểu này, cú thể kể đến Dự ỏn khu đụ thị Đụng nam Trần Duy Hưng cú lẽ đạt mức kỷ lục về số lần điều chỉnh quy hoạch chi tiết, trong 6 năm điều chỉnh 3 lần. Khu đụ thị Đụng nam Trần Duy Hưng thuộc phường Trung Hũa (quận Cầu Giấy) và phường Nhõn Chớnh (quận Thanh Xuõn), sau hơn 6 năm triển khai hiện vẫn ngổn ngang cụng trường. Từ năm 2005 quyết định phờ duyệt chi tiết khu đụ thị đến nay, UBND thành phố Hà Nội đó 3 lần điều chỉnh quy hoạch khu đụ thị này (vào năm 2006, năm 2008 và 2011). Sau điều chỉnh, số dự ỏn thành phần trong khu đụ thị Đụng nam Trần Duy Hưng đó vượt con số 10 [68]. Mặc dự đó qua nhiều lần điều chỉnh quy hoạch nhưng việc triển khai dự ỏn trờn vẫn với tiến độ rất chậm. Chưa tớnh đến chi phớ cho mỗi lần điều chỉnh quy hoạch, riờng việc điều chỉnh liờn tục cũn xỏo trộn lớn đến đời sống của người dõn, đến phương ỏn bồi thường, giải phúng mặt bằng. Trờn đõy chỉ là một trong số rất nhiều dự ỏn cú sự điều chỉnh quy hoạch, xột ở Hà Nội núi riờng và trờn cả nước núi chung. Điều đú cho thấy cú rất nhiều “chiờu, bài” nhằm cú lợi cho chủ đầu tư, mặt khỏc cũng cho thấy chất lượng quy hoạch cũn hạn chế, nhất là tớnh dự bỏo, tớnh khoa học cho một dự ỏn.
Thứ ba, về vấn đề cưỡng chế thu hồi đất.
Khoản 3 Điều 39 Luật Đất đai năm 2003 quy định trường hợp người bị thu hồi đất khụng chấp hành quyết định thu hồi đất thỡ UBND cấp cú thẩm quyền quyết định thu hồi đất ra quyết định cưỡng chế. Người bị cưỡng chế phải chấp hành quyết định cưỡng chế và cú quyền khiếu nại. Trong khi chưa cú quyết định giải quyết khiếu nại thỡ vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất (Khoản 2, điều 40
Nghị định 69). Điều này thể hiện rất rừ tớnh “ỏp đặt” của Nhà nước, bởi lẽ nếu trường hợp phương ỏn bồi thường do cơ quan nhà nước cú thẩm quyền đưa ra xỏc định mức giỏ bồi thường quỏ thấp làm cho quyền lợi của người sử dụng đất khụng đảm bảo, thỡ đương nhiờn họ phải cú ý kiến khiếu nại và chưa đồng thuận với việc thu hồi đất; hoặc người sử dụng đất cú những cơ sở phỏp lý cho rằng việc thu hồi đất là chưa thỏa đỏng và ảnh hưởng nghiờm trọng đến quyền lợi của họ (mà điều này hoàn toàn cú thể xảy ra, do sự vi phạm từ phớa cơ quan quản lý nhà nước), đương nhiờn trong trường hợp này người sử dụng đất phải cú ý kiến khiếu nại. Vậy trong trường hợp này cú coi họ là người khụng chấp hành quyết định thu hồi đất để UBND cấp cú thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế thu hồi đất hay khụng? Luật Đất đai năm 2003 và cỏc văn bản hướng dẫn thi hành khụng cú quy định giải thớch cụ thể về vấn đề này. Do đú, trờn thực tế, ở một số địa phương đó lợi dụng “kẽ hở” này để thực hiện việc cưỡng chế thu hồi đất. Hậu quả là người sử dụng đất phản ứng