2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
1.1.1.Khỏi niệm, đặc điểm của đất nụng nghiệp
1.1.1.1. Khỏi niệm đất nụng nghiệp
Thuở sơ khai của lồi người, đất đó được coi là tiền đề của tự nhiờn, là điều kiện ban đầu của sự sống. Nhà sử học, nhà địa chớ nổi tiếng Phan Huy Chỳ (1782-1849) vào thế kỷ XIX đó viết: “Của bỏu một nước khụng gỡ quý bằng đất đai, nhõn dõn và của cải đều do đấy mà sinh ra” [9]. Từ bao đời nay, đất đai luụn là cỏi nụi để nuụi dưỡng sự sống của con người, là nơi ăn chốn ở, điều kiện để sinh tồn, là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng khụng gỡ thay thế được trong sản xuất nụng, lõm nghiệp. Với tổng diện tớch hơn 33 triệu ha, ở Việt Nam đất đai được chia làm nhiều loại căn cứ theo mục đớch sử dụng, đất nụng nghiệp là một loại đất nằm trong vốn đất đai thống nhất của quốc gia.
Đất nụng nghiệp là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong cỏc văn bản phỏp luật đất đai ở nước ta. Theo cỏch hiểu truyền thống của người Việt Nam, đất nụng nghiệp thường được coi là đất trồng lỳa, trồng cõy hoa màu như ngụ, khoai, sắn và những loại cõy được coi là lương thực. Tuy nhiờn, trờn thực tế việc sử dụng đất nụng nghiệp khỏ phong phỳ, khụng chỉ đơn thuần là trồng lỳa, hoa màu mà cũn được sử dụng để trồng cỏc loại cõy lõu năm hay dựng vào mục đớch chăn nuụi gia sỳc, gia cầm, nuụi trồng thủy sản,…
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Phỏp lý (Bộ Tư phỏp): “Đất nụng nghiệp: Tổng thể cỏc loại đất được xỏc định là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuụi, nghiờn cứu thớ nghiệm về trồng trọt và chăn nuụi, bảo vệ mụi trường sinh thỏi, cung ứng sản phẩm cho cỏc ngành cụng nghiệp và dịch vụ” [76, tr.237-238].
Điều 42, Luật Đất đai 1993 quy định về đất nụng nghiệp như sau: “Đất nụng
nghiệp là đất được xỏc định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nụng nghiệp như
trồng trọt, chăn nuụi, nuụi trồng thủy sản hoặc nghiờn cứu thớ nghiệm về nụng nghiệp”. Với quy định của Luật Đất đai năm 1993, đất đai ở Việt Nam được chia làm 6 loại: đất nụng nghiệp, đất lõm nghiệp, đất chuyờn dựng, đất đụ thị, đất khu dõn cư nụng thụn và đất chưa sử dụng, căn cứ vào mục đớch sử dụng chủ yếu của
cỏc loại đất. Theo sự phõn loại này, đất nụng nghiệp, đất lõm nghiệp được tỏch riờng thành hai loại đất trong số sỏu loại đất thuộc vốn đất quốc gia và được định nghĩa theo Điều 42 và Điều 43 của Luật Đất đai năm 1993. Với quy định về đất nụng nghiệp trong Luật Đất đai năm 1993, ở nước ta quan niệm đất nụng nghiệp dựa vào tiờu chớ mục đớch sử dụng chủ yếu (mục đớch chớnh, mục đớch cơ bản nhất do Nhà nước với tư cỏch đại diện chủ sở hữu toàn dõn về đất đai xỏc định và được ghi rừ trong quyết định giao đất, cho thuờ đất của cơ quan nhà nước cú thẩm quyền). Quan niệm trờn đõy là quan niệm về đất nụng nghiệp hiểu theo nghĩa “hẹp”. Quan niệm này hiện khụng cũn phự hợp với thực trạng sử dụng đất nụng nghiệp trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Để xõy dựng và phỏt triển nền nụng nghiệp sản xuất hàng húa thỡ một trong những giải phỏp được Nhà nước ta thực hiện là xỏc định địa vị làm chủ của hộ gia đỡnh, khuyến khớch mụ hỡnh kinh tế trang trại hộ gia đỡnh phỏt triển. Cỏc trang trại kinh tế hộ gia đỡnh sản xuất - kinh doanh cú hiệu quả đều ỏp dụng phương thức kinh doanh tổng hợp kết hợp giữa sản xuất nụng nghiệp, lõm nghiệp với nuụi trồng thủy sản nhằm khai thỏc và tận dụng tiềm năng, thế mạnh của đất đai, sức lao động. Ranh giới phõn biệt giữa đất trồng cõy nụng nghiệp với đất lõm nghiệp, đất nuụi trồng thủy sản dần bị xúa nhũa. Hơn nữa, việc quan niệm đất nụng nghiệp trờn đõy sẽ gõy khú khăn cho người sử dụng đất trong việc chuyển đổi mục đớch sử dụng đất từ đất trồng cõy nụng nghiệp sang đất lõm nghiệp, đất nuụi trồng thủy sản và ngược lại, nhằm phõn bố lại cơ cấu sản xuất đỏp ứng nhu cầu của thị trường.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời, khụng đề cập cụ thể về khỏi niệm đất nụng nghiệp mà chỉ đưa ra thuật ngữ “Nhúm đất nụng nghiệp”. Đất đai được chia làm ba loại căn cứ vào mục đớch sử dụng của đất, cụ thể là chia theo ba phõn nhúm: nhúm đất nụng nghiệp, nhúm đất phi nụng nghiệp và nhúm đất chưa sử dụng. Theo đú, nhúm đất nụng nghiệp bao gồm cỏc loạt đất cụ thể sau: (i) Đất trồng cõy hàng năm gồm đất trồng lỳa, đất đồng cỏ dựng vào chăn nuụi, đất trồng cõy hàng năm khỏc; (ii) Đất trồng cõy lõu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phũng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuụi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nụng nghiệp khỏc theo quy định của Chớnh phủ.
Như vậy, theo quy định của phỏp luật hiện hành, chỳng ta đó mở rộng khỏi niệm đất nụng nghiệp, với tờn gọi “nhúm đất nụng nghiệp” thay cho “đất nụng nghiệp” và như vậy, trong nhúm đất nụng nghiệp sẽ bao gồm nhiều loại đất (trong đú cú đất lõm nghiệp theo quy định Luật Đất đai 1993 trước đõy).
Cú thể thấy, so với LĐĐ năm 1993, sự phõn loại đất nụng nghiệp theo LĐĐ 2003, cú phạm vi rộng hơn, bao gồm nhiều loại đất để khai thỏc và sử dụng trong lĩnh vực nụng nghiệp.
Sự phõn loại này cú sự đan xen giữa loại đất nụng nghiệp, đất lõm nghiệp (trước đõy), đất nuụi trồng thuỷ sản và làm muối là phự hợp. Một mặt, chỳng đảm bảo sự quản lớ tập trung, thống nhất trong quản lớ đất đai của Nhà nước, giỳp cho cỏc cơ quan quản lý đất đai ở địa phương dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc theo dừi, kiểm tra, giỏm sỏt quỏ trỡnh khai thỏc, sử dụng đất của cỏc hộ gia đỡnh, cỏ nhõn. Mặt khỏc, xột từ thực tế sử dụng đất của cỏc hộ gia đỡnh, cỏ nhõn từ xa xưa đến nay, trong mỗi hộ gia đỡnh, cỏ nhõn thỡ họ thường khụng sử dụng thuần tỳy một loại đất riờng rẽ như: đất trồng lỳa, trồng màu, mà đú là sự đan xen của việc khai thỏc và sử dụng kết hợp của nhiều loại đất khỏc nhau như đất: trồng lỳa, trồng màu, trồng cõy ăn quả, đất nuụi trồng thuỷ sản hoặc kết hợp với trồng rừng sản xuất, đất làm muối... Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất như vậy, là một nhu cầu tất yếu khỏch quan của mỗi hộ muốn nõng cao năng lực sản xuất, tận dụng quỹ đất để khai thỏc cú hiệu quả đất đai, cú điều kiện để mở rộng sản xuất và ứng dụng khoa học kỹ thuật, đầu tư vốn thuận lợi, dễ dàng... Đõy cũng là sự phự hợp với chủ trương mà Đảng và Nhà nước ta đang khuyến khớch sản xuất nụng nghiệp theo mụ hỡnh nụng trang trại, kết hợp nụng - lõm - ngư - diờm đối với hộ nụng dõn. Vỡ vậy, phõn loại đất nụng nghiệp theo phỏp luật hiện hành là một sự hợp lớ, vừa thuận lợi cho việc quản lớ, vừa phự hợp với thực tế sử dụng đất của cỏc hộ nụng dõn, vừa khuyến khớch để phỏt triển nụng nghiệp theo xu hướng của nền sản xuất hàng hoỏ.
Từ những điều phõn tớch trờn, cú thể đưa ra khỏi niệm về đất nụng nghiệp như sau: Đất nụng nghiệp bao gồm tổng thể cỏc loại đất, cú đặc tớnh sử dụng giống
nhau, với tư cỏch là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đớch sản xuất nụng nghiệp, lõm nghiệp như trồng trọt, chăn nuụi, nuụi trồng thủy sản, trồng rừng; khoanh nuụi tu bổ, bảo vệ rừng; bảo vệ mụi trường sinh thỏi; nghiờn cứu thớ nghiệm về nụng nghiệp, lõm nghiệp.
Ở Việt Nam, đất nụng nghiệp chiếm một tỉ lệ tương đối lớn trong vốn đất đai và được phõn bố rộng khắp trờn phạm vi cả nước. Việc quan niệm đất nụng nghiệp ở phạm vi rộng như trờn là cần thiết và phự hợp với thực tế khai thỏc và sử dụng của cỏc tổ chức, hộ gia đỡnh, cỏ nhõn. Điều đú càng cú ý nghĩa hơn trong thực tế khi xỏc định đất bị thu hồi là loại đất nào trong nhúm đất nụng nghiệp để làm cơ sở cho việc xỏc định cỏch thức và mức bồi thường. Chẳng hạn, nếu đất thu hồi của hộ gia đỡnh,
cỏ nhõn là đất canh tỏc trồng lỳa nước, là nguồn sống trực tiếp của bà con nụng dõn thỡ bờn cạnh việc xỏc định trỏch nhiệm bồi thường về đất, Nhà nước cũn phải tớnh đến việc hỗ trợ cho người nụng dõn như: chớnh sỏch hỗ trợ để ổn định đời sống, chớnh sỏch đào tạo nghề, bố trớ việc làm và giải quyết cỏc chớnh sỏch an sinh xó hội khỏc cho bà con nụng dõn; hoặc, nếu đất bị thu hồi là đất rừng phũng hộ, đất rừng sản xuất cú nguồn gốc được Nhà nước giao đất khụng thu tiền hoặc cú thu tiền nhưng tiền đó trả cú nguồn gốc từ ngõn sỏch nhà nước... đõy cũng là loại đất thuộc nhúm đất nụng nghiệp, song phỏp luật hiện hành khụng đặt ra vấn đề bồi thường về đất, cỏc tài sản trờn đất cú được bồi thường hay khụng, mà phụ thuộc vào việc xem xột khoản tiền đầu tư tài sản trờn đất đú thuộc nguồn vốn của Nhà nước hay của tổ chức, cỏ nhõn. Tuy nhiờn, đối với loại đất này khi thu hồi thỡ phỏp luật lại cú những chế định đặc biệt, đặt ra những yờu cầu nghiờm ngặt và hạn chế tới mức tối đa việc chuyển sang sử dụng vào mục đớch khỏc, đặc biệt là đất rừng phũng hộ vỡ đõy là loại đất cú ý nghĩa quan trọng đặc biệt trong việc bảo vệ đời sống, sản xuất và mụi trường trong lành cho con người. Vỡ vậy, nghiờn cứu khỏi niệm đất nụng nghiệp cú ý nghĩa quan trọng trong việc xõy dựng cơ chế và chớnh sỏch bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp phự hợp. Mặt khỏc, giỳp cho cỏc cơ quan chức năng thực hiện phỏp luật, phõn loại và xỏc định cỏch thức cũng như mức bồi thường đối với từng loại đất để đảm bảo quyền lợi cho người cú đất bị thu hồi, nhưng vẫn đảm bảo sự quản lớ và kiểm soỏt chặt chẽ của Nhà nước, đồng thời, phản ỏnh trung thực, khỏch quan nguồn gốc, diễn biến, hiện trạng của quỏ trỡnh sử dụng đất.
1.1.1.2. Đặc điểm đất nụng nghiệp
Ngoài những đặc điểm chung của đất đai, như đú là tài sản khụng do con người tạo ra, cú tớnh cố định và khụng thể di dời,… đất nụng nghiệp cũn cú những đặc điểm riờng cơ bản sau đõy:
Thứ nhất, đất nụng nghiệp là loại đất mà giỏ trị sử dụng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phỡ nhiờu của đất.
Gớa trị của đất đụ thị, đất ở hay một số loại đất chuyờn dựng khỏc phụ thuộc chủ yếu vào cỏc yếu tố như vị trớ địa lý của khu đất đú, khả năng sinh lợi, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng, hướng, hỡnh thể, kớch thước, diện tớch v.v. Đối với đất nụng nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nờn giỏ trị của loại đất này lại phụ thuộc vào cỏc yếu tố nụng, húa, thổ nhưỡng như độ phỡ nhiờu, tầng dày của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua) v.v.. Độ phỡ hay độ màu mỡ là một thuộc tớnh tự nhiờn của đất nụng nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của đất. Đõy là
một đặc trưng của đất nụng nghiệp, thể hiện khả năng cung cấp thức ăn, nước cho cõy trồng trong quỏ trỡnh phỏt triển.
Đặc điểm này của đất nụng nghiệp đó minh chứng rừ vỡ sao trong cỏc quy định của phỏp luật hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về cỏc trường hợp thu hồi đất, về chuyển mục đớch sử dụng đất v.v. thỡ đối với loại đất nụng nghiệp cú giỏ trị cao, đặc biệt là đất trồng lỳa nước - loại đất mà nguồn sống và thu nhập của gần 70% dõn số trụng chờ vào đú, được Nhà nước quy định hết sức nghiờm ngặt, với chủ trương hạn chế thu hồi để đảm bảo đời sống cho họ và cao hơn là vỡ sự an toàn lương thực của quốc gia.
Thứ hai, đất nụng nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và khụng
thể thay thế được trong lĩnh vực nụng nghiệp, lõm nghiệp, nuụi trồng thủy sản và làm muối.
Như đó đề cập trong phần khỏi niệm đất nụng nghiệp cho thấy, đất nụng nghiệp là tổng thể của nhiều loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nụng nghiệp. Cú loại đất được sử dụng cho mục đớch sản xuất, kinh doanh nụng nghiệp, cú loại đất được sử dụng khụng vỡ mục đớch kinh doanh nhưng nú là địa bàn, nền tảng để tạo ra cỏc sản phẩm nụng nghiệp; cú loại đất được sử dụng cho mục đớch ngắn hạn hoặc trồng cỏc loại cõy hàng năm, cú loại đất được sử dụng cho mục đớch dài hạn và trồng cỏc loại cõy lõu năm. Tuy nhiờn, trong thực tế khai thỏc và sử dụng đất của cỏc tổ chức, hộ gia đỡnh, cỏ nhõn, cú những loại đất mà khởi nguồn chỳng được sử dụng cho mục đớch chớnh là sản xuất nụng nghiệp như: trồng trọt, chăn nuụi, nuụi trồng thủy sản, trồng cỏc loại cõy ăn quả hay cỏc loại cõy lõu năm, song do nhu cầu tự thõn của mỗi chủ thể muốn thay đổi mục đớch sử dụng nhằm nõng cao hiệu quả sử dụng đất, hoặc trong nhiều trường hợp vỡ lợi ớch của những loại đất sử dụng cho mục đớch khỏc cú giỏ trị cao hơn so với đất nụng nghiệp mà họ đang sử dụng nờn cỏc chủ thể đó tự ý thay đổi mục đớch so với ban đầu - và chỳng trở thành đất phi nụng nghiệp. Sự thay đổi mục đớch này cú thể Nhà nước kiểm soỏt được và cho phộp, song cũng cú trường hợp Nhà nước khụng kiểm soỏt được. Trong trường hợp này, mục đớch sử dụng đất trong hồ sơ, giấy tờ là đất nụng nghiệp, song trờn thực tế họ lại sử dụng cho mục đớch phi nụng nghiệp như: sử dụng đất vườn ao để làm nhà ở, sử dụng đất nụng nghiệp tiếp giỏp với trục giao thụng để làm địa điểm kinh doanh phi nụng nghiệp, chuyển từ loại đất trồng cõy hàng năm sang loại đất trồng cõy lõu năm... Với những trường hợp này, việc nghiờn cứu đặc điểm của đất nụng nghiệp là loại đất được sử dụng cho mục đớch "chủ yếu" là sản xuất nụng
nghiệp sẽ cú ý nghĩa vụ cựng quan trọng trong việc xỏc định loại đất được bồi thường và mức bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Điều này cũng cú ý nghĩa quan trọng trong việc ngăn ngừa cỏc sai phạm của người cú đất bị thu hồi, cố tỡnh kờ khai gian dối loại đất cú giỏ trị cao hơn, để được bồi thường nhiều hơn khi Nhà nước thu hồi đất. Để làm tốt điều này, bờn cạnh việc quản lớ và theo dừi sỏt sao tỡnh hỡnh biến động đất đai tại địa phương mỡnh, cỏc cơ quan quản lớ đất đai cần phải nắm rừ mục đớch sử dụng đất chủ yếu, là đất được sử dụng cho một mục đớch chớnh cú thời hạn dài nhất, trong quỏ trỡnh kể từ khi sử dụng cho đến thời điểm Nhà nước cú thụng bỏo thu hồi đất. Cú như vậy, việc xỏc định bồi thường và mức bồi thường mới được chớnh xỏc.
Với những phõn tớch trờn đõy, cú thể thấy đất nụng nghiệp là loại đất khỏ đặc thự trong vốn đất quốc gia, đặc biệt đối với một đất nước đi lờn từ nền kinh tế nụng nghiệp như ở Việt Nam. Chớnh những đặc điểm riờng cú của đất nụng nghiệp đó chi phối, ảnh hưởng khụng nhỏ đến chớnh sỏch, phỏp luật của Nhà nước về bồi thường khi thu hồi đất. Trong quỏ trỡnh cụng nghiệp húa, hiện đại húa đất nước, việc thu hồi đất nụng nghiệp chuyển sang mục đớch phi nụng nghiệp là cần thiết nhưng khụng cú nghĩa là phỏt triển cụng nghiệp bằng mọi giỏ mà khụng tớnh đến sự phỏt triển bền vững của đất nước. Vỡ vậy, phỏp luật đất đai cần cú sự kiểm soỏt chặt chẽ việc