2. Đỏnh giỏ, kết quả của cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu cú liờn quan trực tiếp đến
2.1.3. Cỏc quy định cụ thể về bồi thường đất và bồi thường tài sản khi Nhà nước thu hồi đất nụng nghiệp
nước thu hồi đất nụng nghiệp
Như đó trỡnh bày ở phần nguyờn tắc và điều kiện bồi thường (tiểu mục 2.1.1 và 2.1.2), khi Nhà nước thu hồi đất vỡ mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia,
lợi ớch cụng cộng và vỡ mục đớch phỏt triển kinh tế. Nếu người sử dụng đất thuộc cỏc trường hợp được bồi thường theo quy định của phỏp luật thỡ họ sẽ được bồi thường. Những thiệt hại mà người sử dụng đất phải gỏnh chịu do việc thu hồi đất gõy ra, Nhà nước sẽ bự đắp xột ở hai khớa cạnh: bồi thường đất và bồi thường tài sản cú trờn đất bị thu hồi.
2.1.3.1. Cỏc quy định về bồi thường đất
i) Cỏc phương thức bồi thường
Việc bồi thường đối với đất nụng nghiệp bị thu hồi, cú thể được thực hiện theo hai phương thức: được bồi thường bằng đất cú cựng mục đớch sử dụng; hoặc nếu khụng cú đất để bồi thường thỡ được bồi thường bằng tiền tớnh theo giỏ đất cựng mục đớch sử dụng.
Thứ nhất, về phương thức bồi thường đất bằng đất, đõy là phương thức bồi
thường mà trờn thực tế cho thấy tớnh hiệu quả rất thấp, bởi quy định này dường như chỉ mang tớnh chủ trương và hỡnh thức mà thụi. Cú thể khẳng định rằng, trong cỏc loại đất bị Nhà nước thu hồi của người dõn để phục vụ cho mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng và vỡ mục tiờu phỏt triển kinh tế, thỡ loại đất bị thu hồi nhiều nhất là đất nụng nghiệp. Trong khi đú, hiện nay ở cỏc địa phương, quỹ đất nụng nghiệp, đặc biệt là đất trồng lỳa nước, đó được trao cho cỏc hộ gia đỡnh, cỏ nhõn trực tiếp sản xuất nụng nghiệp sử dụng ổn định lõu dài (với thời hạn 20 năm hoặc 50 năm) theo nguyờn tắc giao, cho thuờ theo hiện trạng và căn cứ vào số lượng nhõn khẩu hiện cú tại địa phương. Vỡ vậy, quỹ đất nụng nghiệp ở cỏc địa phương dường như đó được phõn bổ hết, khụng cũn đất trống và dự trữ. Mặt khỏc, phỏp luật hiện hành cũng quy định khi hết thời hạn sử dụng đất, nếu người sử dụng đất cú nhu cầu vẫn cú thể xin gia hạn tiếp; người sử dụng đất nụng nghiệp hợp phỏp khi chết được để thừa kế theo di chỳc hoặc theo phỏp luật,…do đú, sự xỏo trộn về quyền sử dụng đất của người nụng dõn thường ớt khi xảy ra, trừ khi Nhà nước thu hồi đất cho cỏc mục đớch khỏc. Từ những điều phõn tớch trờn đõy cho thấy, phương thức bồi thường đất bằng đất cho người nụng dõn bị thu hồi đất là khụng cú tớnh khả thi trờn thực tế. Như vậy khi bị thu hồi đất nụng nghiệp, người nụng dõn phải chấp nhận (chứ khụng phải là được “lựa chọn”) phương thức bồi thường “đất bằng tiền” mặc dự nhu cầu của họ rất cần đất để canh tỏc.
Thứ hai, về phương thức bồi thường đất bằng tiền, như đó tỡm hiểu ở phần nguyờn tắc bồi thường: “giỏ đất để tớnh bồi thường là giỏ đất theo mục đớch đang sử dụng tại thời điểm cú quyết định thu hồi đất do Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh cụng bố
theo quy định của Chớnh phủ”. Vỡ vậy, sẽ rất bất cập khi bồi thường đối với đất nụng nghiệp bị thu hồi, theo giỏ đất nụng nghiệp do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi. Nhưng sau đú, cũng tại vị trớ đất thu hồi, Nhà nước quy hoạch để thực hiện dự ỏn, đất đú lại trở thành khu đụ thị, dự ỏn hạ tầng đụ thị,…khi đú người dõn muốn sử dụng thỡ phải mua lại của nhà đầu tư với giỏ cao hơn rất nhiều giỏ mà họ được bồi thường từ Nhà nước. Đõy là vấn đề gõy nờn sự bất bỡnh rất lớn từ phớa người dõn, cú thể kể đến vụ thu hồi đất ở Văn Giang, Hưng Yờn là vớ dụ điển hỡnh [63]: Từ năm 2003, Cụng ty Cổ phần Đầu tư và Phỏt triển Đụ thị Việt Hưng (Vihajico) được phộp đầu tư dự ỏn khu đụ thị thương mại du lịch Văn Giang (Ecopark) với tổng diện tớch 500 ha, đõy trở thành một trong những dự ỏn bất động sản lớn nhất tại miền Bắc. Đến nay, dự ỏn đó và đang triển khai một số dự ỏn thành phần như khu căn hộ Rừng Cọ, khu nhà phố Phố Trỳc và cỏc khu biệt thự Vườn Tựng và Vườn Mai. Để thực hiện dự ỏn khu đụ thị thương mại và du lịch Văn Giang (gọi tắt là khu đụ thị sinh thỏi Ecopark), 3.900 hộ dõn của ba xó Cửu Cao, Xũn Quan và Phụng Cụng sẽ gần như khụng cũn đất sản xuất nụng nghiệp - vốn là sinh kế duy nhất của họ từ nhiều thế hệ qua. Cú thể núi thu hồi đất đồng nghĩa với việc cắt đứt nguồn sống của người nụng dõn. Với mức giỏ đền bự chỉ 135.000 đồng/m2, mỗi hộ dõn cú năm nhõn khẩu và 2,5 sào ruộng ở đõy cú thể nhận về số tiền hơn 120 triệu đồng. Số tiền này chỉ đủ để duy trỡ cuộc sống của năm con người trong vũng một năm. Trong khi đú, cỏc giải phỏp hỗ trợ, giỳp người dõn chuyển đổi nghề, chuyển sang làm dịch vụ… khụng thấy gỡ. Một một vuụng đất nụng nghiệp, đú chớnh là kết quả tớch tụ của hàng bao nhiờu năm từ mồ hụi, nước mắt, cụng sức của người nụng dõn, đú cũng chớnh là thành quả cỏch mạng chia cho họ, nhưng giờ được đền bự rẻ mạt. Trong khi đú, giỏ căn hộ tại khu chung cư Rừng Cọ thuộc Ecopark được mở bỏn từ thỏng 3/2011 đó ở mức từ 21-27 triệu đồng/một vuụng. Việc thu hồi đất ở xó Xũn Quan, huyện Văn Giang đó gặp phải sự phản ứng quyết liệt và dữ dội của một số người dõn nhưng cuối cựng, ngày 24/4/2012, chớnh quyền cũng đó thực hiện xong việc cưỡng chế và đó bàn giao 72 ha cho chủ đầu tư. Cú thể, chỳng ta sẽ cú được một khu đụ thị sinh thỏi rất đẹp nhưng rừ ràng chỳng ta đó lóng phớ một tài nguyờn rất lớn, đú là đất nụng nghiệp, nhất là đất ở Văn Giang, vốn được đỏnh giỏ là đất hai vụ lỳa, đất bờ xụi ruộng mật. Những lợi ớch mà khu đụ thị mang lại, theo như chủ đầu tư hứa hẹn, liệu cú bự đắp được những thiệt hại mất mỏt của người dõn nơi đõy?
Như vậy, với vấn đề bồi thường bằng tiền, đặc biệt đối với cỏc dự ỏn phỏt triển kinh tế, xó hội mà hiệu quả sử dụng đất, giỏ trị quyền sử dụng đất sau thu hồi cú giỏ
trị chờnh lệch lớn so với giỏ đất sử dụng vào mục đớch làm ruộng, vườn tại thời điểm thu hồi, thỡ Nhà nước cần xem xột vấn đề giải quyết chờnh lệch này một cỏch hợp lý cho người bị thu hồi đất, cú như vậy, việc thu hồi đất mới diễn ra thuận lợi nhanh chúng và đảm bảo cụng bằng cho người cú đất bị thu hồi.
ii) Giỏ đất tớnh bồi thường
Nhà nước với tư cỏch là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, cú quyền quy định giỏ đất. Giỏ đất do Nhà nước quy định nhằm thực hiện những khoản thu ngõn sỏch từ đất, đồng thời cũn sử dụng làm căn cứ tớnh bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Giỏ đất tớnh bồi thường là vấn đề mang tớnh thời sự núng bỏng hiện nay. “Núng bỏng” bởi nú “đụng chạm” đến lợi ớch của nhiều chủ thể, bởi những hạn chế nổi cộm và tớnh phức tạp trong thực tiễn thi hành. Giỏ đất để tớnh bồi thường là giỏ đất theo mục đớch đang sử dụng tại thời điểm cú quyết định thu hồi đất do UBND cấp tỉnh cụng bố theo quy định của Chớnh phủ, bờn cạnh đú, phỏp luật hiện hành cũng quy định rừ một số nguyờn tắc trong việc định giỏ đất của Nhà nước. Tuy nhiờn, thực tiễn thi hành cho thấy sự khú khăn và phức tạp, cũng như những bất cập trong việc thực thi cỏc nguyờn tắc này, đú là:
Thứ nhất: Giỏ đất do Nhà nước quy định cần phải đảm bảo sỏt với giỏ chuyển
nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường; khi cú chờnh lệch lớn so với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị
trường thỡ phải điều chỉnh cho phự hợp
Vậy, “giỏ đất chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường” được hiểu như thế nào? Trong trường hợp này, giỏ đất hỡnh thành trờn thị trường làm tương quan so sỏnh với giỏ đất do Nhà nước quy định phải là giỏ phổ biến được hỡnh thành từ giao dịch dõn sự về quyền sử dụng đất. Cỏc giao dịch này được thực hiện một cỏch tự nguyện, khụng cú sự chi phối bởi quan hệ họ hàng, huyết thống hay phụ thuộc về mặt kinh tế; khụng cú sự ộp buộc về mặt tõm lý; cũng khụng phải là giỏ do cỏc yếu tố đầu cơ tạo thành hay giỏ đất hỡnh thành do cú sự biến động thay đổi về quy hoạch sử dụng đất.
Theo khoản 2 Điều 1 Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương phỏp xỏc định giỏ đất và khung giỏ cỏc loại đất: “Giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường tại một thời điểm xỏc định là số tiền Việt nam tớnh trờn một đơn vị diện tớch đất theo từng mục đớch sử dụng hợp phỏp, được hỡnh thành từ kết quả của những giao dịch thực tế đó hồn
thành, mang tớnh phổ biến giữa người chuyển nhượng và người nhận chuyển nhượng trong điều kiện thương mại bỡnh thường, khụng chịu tỏc động của cỏc yếu tố gõy tăng hoặc giảm giỏ đột biến khụng hợp lý, như: đầu cơ, thiờn tai, địch họa, khủng hoảng kinh tế, tài chớnh, thay đổi quy hoạch, chuyển nhượng trong tỡnh trạng bị ộp buộc, cú quan hệ huyết thống hoặc cú những ưu đói…”.
Vấn đề đặt ra là: liệu giỏ đất trờn thị trường hiện nay ở nước ta cú được coi là bỡnh thường và phản ỏnh đỳng giỏ trị thực của đất hay khụng, khi chỉ sau một thời gian ngắn (mà thời gian đú cú thể tớnh bằng ngày), một mặt bằng giỏ mới lại được tạo ra, lẽ dĩ nhiờn là cao hơn trước, cho dự sau đú thị trường cú hiện tượng đúng băng hay số lượng cỏc giao dịch thành cụng chiếm tỉ lệ thấp. Vậy thỡ làm thế nào để định giỏ đất “sỏt” với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường?
Để xỏc định được giỏ của từng loại đất ở từng vị trớ, từng vựng cho phự hợp với thực tế phải mất nhiều thời gian và qua nhiều thủ tục. Mỗi một bước thực hiện đều cú chu trỡnh riờng của nú. Theo quy định hiện hành, bảng giỏ đất được xõy dựng phải trỡnh Hội đồng nhõn dõn cựng cấp cho ý kiến, sau đú Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh mới chớnh thức ra quyết định ban hành. Với quy trỡnh định giỏ đất hiện nay cho thấy rằng, cú thể tại thời điểm ban đầu khi khảo sỏt giỏ, Nhà nước tham khảo đỳng giỏ đất thực tế trờn thị trường và ban hành bảng giỏ đất phự hợp. Nhưng với một khoảng thời gian dài cho việc thực hiện cỏc trỡnh tự, thủ tục của việc định giỏ thỡ đến lỳc giỏ đất được thụng qua và ban hành, giỏ đất liệu cú cũn “sỏt” với giỏ thực tế nữa hay khụng? Giỏ đất do Nhà nước quy định cú tớnh ổn định nhất định, trong khi đú, giỏ đất trờn thị trường luụn cú sự biến động theo xu hướng tăng lờn, rừ ràng, giỏ đất do Nhà nước quy định khụng thể “chạy theo” giỏ đất thị trường. Hơn thế nữa, “sỏt” là một thuật ngữ mang tớnh trừu tượng, định tớnh, rất khú xỏc định nội hàm cụ thể. Chớnh vỡ vậy, chỉ cú thể hiểu: giỏ đất do Nhà nước quy định sỏt với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất hỡnh thành trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường (sau đõy gọi tắt là giỏ đất thị trường) theo một nghĩa tương đối, cú nghĩa là giỏ đất do Nhà nước quy định phải “tiệm cận” giỏ thị trường khi mọi yếu tố đều bỡnh ổn và phản ỏnh được giỏ trị thực của đất đai trong cơ chế thị trường, tuy nhiờn, để duy trỡ được điều này khụng đơn giản.
Theo quy định hiện hành, khi cú chờnh lệch lớn về giỏ đất do Nhà nước quy định so với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường thỡ phải điều chỉnh cho phự hợp. Mặc dự vậy, thực tiễn cho thấy rằng, ở nhiều địa phương việc điều chỉnh giỏ đất bồi thường rất tựy tiện. Đối với
trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà người sử dụng đất khụng cú khiếu nại về phương ỏn bồi thường thỡ dự giỏ đất bồi thường thấp hơn nhiều so với giỏ thị trường cũng khụng thực hiện việc điều chỉnh cho phự hợp. Ngược lại, trường hợp người bị thu hồi đất cú khiếu nại về phương ỏn bồi thường thỡ Hội đồng bồi thường, giải phúng mặt bằng vẫn cú thể xem xột, điều chỉnh giỏ đất bồi thường cho dự khụng cú sự biến động so với giỏ đất thị trường. Điều này đó tạo ra sự khụng cụng bằng trong thực hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Mặt khỏc do việc điều chỉnh giỏ đất bồi thường thực hiện một cỏch tựy tiện đó tạo ra tõm lý chõy ỳ trong một bộ phận người bị thu hồi đất. Họ khụng chịu nhận tiền bồi thường, bàn giao mặt bằng cho Nhà nước theo đỳng tiến độ, nhằm mong muốn hưởng phương ỏn bồi thường được xem xột điều chỉnh ở mức cao hơn.
Thứ hai: Cỏc thửa đất liền kề nhau, cú điều kiện tự nhiờn, kinh tế, xó hội, kết
cấu hạ tầng như nhau, cú cựng mục đớch sử dụng hiện tại, cựng mục đớch sử dụng theo quy hoạch thỡ mức giỏ như nhau.
Thực tế cho thấy việc thực hiện nguyờn tắc này cũng hết sức tựy tiện. Giữa cỏc khu đất liền kề, việc xỏc định mức giỏ đất làm cơ sở cho bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện mang nặng yếu tố cảm tớnh, chủ quan của đội ngũ cỏn bộ được giao nhiệm vụ chi trả tiền bồi thường cho người bị thu hồi đất. Chẳng hạn, người bị thu hồi đất là họ hàng, bà con với cỏn bộ xó dường như được nhận tiền bồi thường cao hơn những người bị thu hồi đất khỏc trong trường hợp họ cú cựng cỏc thửa đất liền kề nhau bị thu hồi. Điều này cũng là một nguyờn nhõn phỏt sinh tranh chấp, khiếu kiện kộo dài.
Thứ ba: đất tại khu vực giỏp ranh giữa cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương cú điều kiện tự nhiờn, kết cấu hạ tầng như nhau, cú cựng mục đớch sử dụng
hiện tại, cựng mục đớch sử dụng theo quy hoạch thỡ mức giỏ như nhau.
Trong thực tiễn thi hành, nguyờn tắc này thường xuyờn bị vi phạm. Trường hợp tồn tại giỏ đất bồi thường khụng giống nhau giữa cỏc tỉnh khi Nhà nước thu hồi đất thuộc khu vực giỏp ranh khụng phải là những trường hợp cỏ biệt, trong khi phỏp luật đất đai hiện hành lại chưa cú cơ chế hữu hiệu để giải quyết tỡnh trạng này. Trờn thực tế, cú một sự chờnh lệch khỏ lớn về giỏ đất tại cỏc khu vực giỏp ranh giữa cỏc địa phương, chẳng hạn giỏ đất tại khu vực rỏp ranh thành phố Hà Nội với cỏc tỉnh lõn cận như Hưng Yờn, Bắc Ninh, Thỏi Nguyờn, Vĩnh Phỳc,…chờnh lệch từ 100 - 716%, đõy là một con số tỉ lệ hoàn toàn khụng nhỏ mà thậm chớ là quỏ lớn [5]. Hoặc cú thể đưa ra một vớ dụ cụ thể khỏc về Dự ỏn nõng cấp, mở rộng quốc lộ số 1 đoạn
đi qua huyện Phỳ Xuyờn (tỉnh Hà Tõy) và thị trấn Đồng Văn - Huyện Duy Tiờn (tỉnh Hà Nam). Để cú đất triển khai thực hiện dự ỏn, Nhà nước đó thực hiện việc thu hồi đất nụng nghiệp ven đường quốc lộ số 1 thuộc khu vực giỏp ranh. Tuy nhiờn, do đất bị thu hồi là khu vực giỏp ranh giữa hai tỉnh Hà Nam và Hà Tõy, việc xỏc định giỏ đất bồi thường do Ủy ban nhõn dõn hai tỉnh thực hiện. Giỏ đất bồi thường mà UBND tỉnh Hà Nam xỏc định thấp hơn giỏ đất bồi thường của tỉnh Hà Tõy. Hậu quả