5. Bố cục của luận văn
1.1.3.Quảnlý đầu tư xây dựng giao thông đường bộ bằng ngân sách
1.1.3.1. Khái niệm quản lý đầu tư xây dựng GTĐB
Quản lý đầu tư xây dựng GTĐB là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án đầu tư xây dựng GTĐB nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm dịch vụ, bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép.
Theo quy định tại khoản 2 điều 3 Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ thì “Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN kể cả các dự án thành phần, nhà nước quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng từ việc xác định chủ trương đầu tư, lập dự án, quyết định đầu tư, lập thiết kế, dự toán, lựa chọn nhà thầu thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao và đưa công trình vào khai thác, sử dụng” [Chính phủ, 2009].
1.1.3.2. Vai trò của quản lý đầu tư xây dựng GTĐB
Nhà nước phải quản lý đối với hoạt động đầu tư công bởi đó là vốn của nhà nước, do nhà nước làm đại diện chủ sở hữu hoặc nguồn vốn do nhà nước thống nhất quản lý (vốn do nhà nước vay trong hay ngoài nước). Chính vì thế, thường mọi dự án đầu tư của Nhà nước đều có một Ban quản lý dự án (QLDA). Các Ban QLDA này chỉ chuyên quản với tư cách chủ đầu tư, họ là người đại diện cho nhà nước về mặt vốn đầu tư, có sứ mệnh làm cho vốn đó sớm biến thành mục tiêu đầu tư. Các Ban này có thể là lâm thời, tồn tại cùng dự án nếu là dự án lớn, quan trọng, kéo dài nhiều năm; ban này cũng có thể là thường nhiệm tồn tại ngay khi cả không có dự án nào, hoặc cùng lúc quản lý nhiều dự án.
Nhà nước phải thực hiện chức năng của mình với tư cách là chủ thể quản lý vĩ mô đối với sự phát triển đầu tư GTĐB từ NSNN. Các công cụ chủ yếu được nhà nước sử dụng trong quản lý hoạt động đầu tư GTĐB từ NSNN của nền KTQD, gồm: pháp luật về đề đầu tư, công cụ kế hoạch, công cụ tài sản quốc gia.
Nhà nước có vai trò là người chủ sở hữu vốn đầu tư của nhà nước trong thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công xây dựng GTĐB và tham gia thực hiện các dự án theo hình thức đối tác công tư, xây dựng GTĐB.
1.1.3.3. Nội dung quản lý đầu tư xây dựng giao thông đường bộ bằng ngân sách nhà nước
* Xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây dựng bằng NSNN cho GTĐB
Kế hoạch là một công cụ nhằm định hương, tổ chức và điều khiển các hoạt động kinh tế. Đó là các chương trình mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội và các biện pháp cụ thể đạt được mục tiêu trong từng thời kỳ do Nhà nước đặt ra. Công tác quy hoạch, kế hoạch đóng vai trò hết sức quan trọng trong công tác quản lý đầu tư xây dựng GTĐB. Thực hiện tốt công tác này sẽ là cơ sở
quan trọng để các ngành, các lĩnh vực các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế ở địa phương chủ động đẩy mạnh đầu tư có định hướng, cân đối tránh được hiện tượng đầu tư chồng chéo, thiếu đồng bộ, lãng phí nguồn lực của đất nước nói chung và của địa phương nói riêng.
Trong đầu tư xây dựng các công trình GTĐB, việc xác định đúng khâu quy hoạch, kế hoạch để thực hiện dự án có ý nghĩa quan trọng đối với hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội của dự án đầu tư. Đây là một trong những khâu quan trọng, nếu xác định sai lệch không những dẫn đến đầu tư không có hiệu quả hoặc hiệu quả đầu tư kém mà thậm chí còn dẫn đến hậu quả khó lường, cản trở đến phát triển kinh tế xã hội của một vùng, một khu vực. Lãng phí thất thoát vốn, tài sản trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch ĐTXD GTĐB bằng vốn NSNN thể hiện ở các nội dung cụ thế sau:
a. Đầu tư không có quy hoạch, không theo quy hoạch, hoặc quy hoạch sai không phù hợp với đặc điểm kinh tế, điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên, dân số, lao động…dẫn đến không phù hợp với quy luật phát triển kinh tế xã hội của vùng, của ngành. Công tác lập và duyệt quy hoạch không được thực hiện hoàn chỉnh, không đồng bộ ở các cấp các ngành và các địa phương cũng là nhân tố gây nên lãng phí.
b. Lựa chọn địa điểm đầu tư sai: Bố trí địa điểm đầu tư xây dựng phải phù hợp với đặc điểm tài nguyên, vị trí địa lý … có tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của dự án cả trước mắt và lâu dài. Vì vậy có kế hoạch chu đáo cho sự lựa chọn sai địa điểm đầu tư sẽ gây lãng phí, thất thoát vốn lớn trong đầu tư.
c. Việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư hàng năm cũng là khâu dễ gây ra lãng phí, thất thoát tiêu cực dẫn đến tham nhũng bởi các hiện tượng như: Bố trí các danh mục dự án đầu tư vào kế hoạch đầu tư hàng năm quá phân tán, không sát với tiến độ thi công của dự án được phê duyệt. Danh mục dự án càng nhiều, thời gian đầu tư càng bị kéo dài, dẫn đến lãng phí, thất thoát vốn
đầu tư cả trực tiếp và gián tiếp; Không đủ điều kiện để bố trí kế hoạch vẫn ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm làm cho việc triển khai kế hoạch gặp khó khăn, phải chờ đợi, hoặc có khi có khối lượng thực hiện vẫn không đủ điều kiện thanh toán; Bố trí kế hoạch không theo sát các mục tiêu định hướng của chiến lược, của kế hoạch không theo sát các mục tiêu định hướng của chiến lược, của kế hoạch 5 năm …cũng sẽ dẫn đến gián tiếp làm thất thoát, lãng phí vốn đầu tư sau này, bởi vì khi dự án hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng sẽ thiếu tính đồng bộ với các hoạt động khác của các ngành và của toàn xã hội.
Tóm lại, công tác quy hoạch, kế hoạch, việc lựa chọn địa điểm đầu tư đúng, bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm một cách hợp lý là một trong những yêu cầu quản lý nhà nước trong đầu tư XDCB các công trình GTĐB phải quan tâm.
* Lập, thẩm định, phê duyệt đầu tư xây dựng GTĐB bằng NSNN
Đầu tư xây dựng GTĐB bằng NSNN có đặc điểm nổi bật là thời gian dài, vốn đầu tư lớn, rủi ro cao. Để giảm thiểu khả năng rủi ro các nhà đầu tư thường thông qua việc lập những dự án đầu tư XD. Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định.
Những nội dung chủ yếu của dự án ĐTXD GTĐB thường bao gồm: Xác định sự cần thiết phải đầu tư, lựa chọn hình thức đầu tư, các phương án địa điểm cụ thể phù hợp với quy hoạch xây dựng; Phương án giải phóng mặt bằng, kế hoạch tái định cư (nếu có); giải pháp xây dựng, thiết kế sơ bộ của các phương án đề nghị lựa chọn, giải pháp quản lý và bảo vệ môi trường; xác định nguồn vốn đầu tư, xác định chủ đầu tư, trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến dự án.
Dự án đầu tư được phân loại theo tiêu thức khác nhau, dựa theo tính chất của ngành cần đầu tư và số vốn đầu tư của một dự án,dự án được phân thành các nhóm A, B,C; dựa vào mục tiêu đầu tư có dự án đầu tư mới, dự án cải tao mở rộng.
Thẩm định dự án đầu tư xây dựng GTĐB là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tư trước khi phê duyệt dự án, quyết định đầu tư. Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN để đầu tư phát triển phải được thẩm định. Nội dung thẩm định dự án đầu tư tùy theo điều kiện từng loại dự án đó là điều kiện nhằm đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành lãnh thổ, hiệu quả đầu tư, đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường và các vấn đề xã hội của dự án.
* Triển khai các dự án đầu tư xây dựng GTĐB bằng NSNN
Chi phí đầu tư xây dựng được đầu tư chủ yếu thông qua hợp đồng kinh tế với các nhà thầu. Để thực hiện một dự án đầu tư chủ đầu tư có thể thuê các nhà thầu thực hiện các công việc như tư vấn lập dự án, thiết kế, giám sát chất lượng công trình xây lắp, cung cấp máy móc, thiết bị cho dự án, kiểm toán. Việc lựa chọn nhà thầu trong XD được thực hiện thông qua các hình thức đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu.
Đấu thầu rộng rãi là hình thức đấu thầu không hạn chế số lượng các nhà thầu tham gia. Bên mời thầu phải thông báo công khai về các điều kiện, thời gian dự thầu trên các phương tiện thông tin đại chúng tối thiểu 10 ngày trước khi phát hành hồ sơ mời thầu. Đấu thầu rộng rãi là hình thức chủ yếu được áp dụng trong đấu thầu.
Đấu thầu hạn chế là hình thức đấu thầu mà bên mời thầu mời một số nhà thầu (tối thiểu là 5) có đủ năng lực tham dự. Danh sách nhà thầu tham dự phải được người có thẩm quyền hoặc cấp có thẩm quyền chấp thuận. Hình thức này chỉ được xem xét áp dụng khi có một trong các điều kiện sau:
+ Chỉ có một số nhà thầu có khả năng đáp ứng được yêu cầu của gói thầu. + Các nguồn vốn sử dụng yêu cầu phải tiến hành đấu thầu hạn chế. + Do tình hình cụ thể của gói thầu mà việc đấu thầu hạn chế có lợi thế. Chỉ định thầu là hình thức chọn trực tiếp nhà thầu đáp ứng yêu cầu của gói thầu để thương thảo hoàn thiện hợp đồng.
Hình thức này chỉ được áp dụng trong các trường hợp đặc biệt sau: + Trường hợp bất khả kháng do thiên tai, địch hoạ, sự cố cần khắc phục ngay thì chủ dự án (người được người có thẩm quyền giao trách nhiệm quản lý và thực hiện dự án) được phép chỉ định ngay đơn vị có đủ năng lực để thực hiện công việc kịp thời. Trong thời gian 10 ngày kể từ ngày quyết định chỉ định thầu, chủ dự án phải báo cáo người có thẩm quyền hoặc cấp có thẩm quyền về nội dung chỉ định thầu, người có thẩm quyền hoặc cấp có thẩm quyền nếu phát hiện chỉ định thầu sai với quy định phải kịp thời xử lý.
+ Gói thầu có tính chất nghiên cứu thử nghiệm, bí mật quốc gia, bí mật an ninh, bí mật quốc phòng do Thủ tướng chính phủ quyết định.
+ Gói thầu có giá trị dưới 1 tỷ đồng đối với mua sắm hàng hoá, xây lắp; dưới 500 triệu đồng đối với tư vấn. Bộ tài chính quy định cụ thể về chỉ định thầu mua sắm đồ dùng, vật tư, trang thiết bị, phương tiện làm việc thường xuyên của cơ quan Nhà nước, đoàn thể, doanh nghiệp Nhà nước; đồ dùng, vật tư, trang thiết bị phương tiện làm việc thông thường của lực lượng vũ trang.
+ Gói thầu có tính chất đặc biệt khác do yêu cầu của cơ quan tài trợ vốn, do tính chất phức tạp về kỹ thuật và công nghệ hoặc do yêu cầu đột xuất của dự án, do người có thẩm quyền quyết định đầu tư chỉ định thầu trên cơ sở báo cáo thẩm định của Bộ kế hoạch và Đầu tư, ý kiến bằng văn bản của cơ quan tài trợ vốn và các cơ quan liên quan khác. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
+ Phần vốn Ngân sách dành cho dự án của các cơ quan sự nghiệp để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu về quy hoạch phát triển kinh tế, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch chung xây dựng đô thị và nông thôn, đã được cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền giao nhiệm vụ thực hiện thì không phải đấu thầu, nhưng phải có hợp đồng cụ thể và giao nộp sản phẩm theo đúng quy định.
+ Gói thầu tư vấn lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, khả thi của dự án đầu tư thì không phải đấu thầu, nhưng chủ đầu tư phải chọn nhà tư vấn phù hợp với yêu cầu của dự án.
Khi áp dụng hình thức chỉ định thầu thì phải xác định rõ 3 nội dung sau: Lý do chỉ định thầu
Kinh nghiệm và năng lực về mặt kỹ thuật, tài chính của nhà thầu được đề nghị chỉ định thầu.
Giá trị và khối lượng đã được người có thẩm quyền phê duyệt làm căn cứ cho chỉ định thầu (riêng gói thầu xây lắp phải có thiết kế và dự toán được phê duyệt theo quy định)
Như vậy để quản lý tốt công tác đầu tư xây dựng GTĐB thì trong khâu triển khai các dự án này cũng cần phải ý tới các công tác tổ chức lựa chọn thầu thi công.
* Nghiệm thu, bàn giao công trình đưa vào sử dụng.
Trong nghiệm thu, bàn giao công trình ĐTXD GTĐB bằng vốn NSNN cần chú ý tăng cường kiểm tra, tránh làm bừa, làm ẩu, tránh ký kết hợp đồng với các nhà thầu chưa đạt yêu cầu về năng lực trình độ khả năng thi công dự án. Cần tổ chức chặt chẽ nghiệm thu sản phẩm đưa công trình vào khai thác sử dụng.
Thực tế đã cho thấy nhiều công trình giao thông hiện nay bị cảnh báo là chất lượng thi công công trình bị xuống cấp trầm trọng. Nhiều công trình vừa đưa vào sử dụng một thời gian ngắn đã hư hỏng nặng. Trong đó phần lớn là quy trình thi công không đúng, chủng loại chất lượng vật tư, vật liệu đưa vào sử dụng thi công công trình chưa đúng chưa đủ. Như vậy công tác giám sát và nghiệm thu, quản lý đầu tư XD GTĐB không nghiêm sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, tuổi thọ của dự án, sẽ gây lãng phí, thất thoát.
* Kiểm tra đánh giá, thẩm định quyết toán, thanh toán quyết toán đầu tư xây dựng GTĐB bằng vốn NSNN
Kiểm tra, đánh giá công tác đầu tư xây dựng GTĐB bằng NSNN với mục tiêu là nhằm bảo đảm cho các luật, pháp lệnh và các quy định được thi hành một cách nghiêm minh và công bằng, tăng cường vai trò giám sát, trách nhiệm của các chủ thể quản lý nhà nước nhằm hạn chế, đẩy lùi các hành vi tham nhũng, thất thoát, lãng phí nguồn lực quốc gia. Hình thức kiểm tra có thể là kiểm tra định kỳ, kiểm tra đột xuất. Kết quả của kiểm tra là phát huy những yếu tố tích cực, đẩy lùi, han chế, ngăn chặn, răn đe, lãng phí vốn, nâng cao tinh thần, trách nhiệm của cán bộ nhà nước trong quản lý vốn NSNN cho đầu tư xây dựng GTĐB.
Thanh toán vốn ĐT XD GTĐB bằng NSNN là việc chủ đầu tư trả tiền cho nhà thầu thi công khi có khối lượng công việc hoàn thành. Thanh toán theo tiến độ thực hiện hợp đồng, hay thanh toán trên cơ sở khối lượng hoàn thành thực tế nghiệm thu là do thỏa thuận giữ chủ đầu tư và nhà thầu trong hợp đồng. Việc lựa chọn phương thức thanh toán nào là tùy thuộc vào điều kiện thực tế của từng thời kỳ, khả năng về vốn NSNN cấp cho dự án.
Quyết toán ĐTXD GTĐB bằng NSNN của một dự án là tổng kết, tổng hợp các khoản thu, chi để làm rõ tình hình thực hiện một dự án đầu tư. Thực chất của quyết toán vốn đầu tư của một dự án là xác định giá trị của dự án, công trình, hạng mục công trình là xác định giá vốn NSNN được quyết toán.
Thông qua công tác quyết toán ĐTXD GTĐB để đanh giá được kết quả quá trình đầu tư, rút kinh nghiệm nhằm tăng cường công tác quản lý, chống thất thoát lãng phí NSNN.