viện trợ phi chính phủ quốc tế ở các nước đang phát triển
Huy động viện trợ phi chính phủ quốc tế là nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế-xã hội tại các nước đang phát triển. Chính vì vậy, các nước đang phát triển cần có nhận
thức đúng về sự cần thiết huy động viện trợ phi chính phủ. Để có thể huy động hiệu quả nguồn lực này cần cân nhắc các yêu cầu đối với cả nước tiếp nhận và các NGO quốc tế, trong đó phải kểđến:
Tính phù hợp
Các NGO quốc tế thường căn cứ vào các chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của các nước tiếp nhận viện trợ và tài trợ hoặc triển khai dự án phù hợp với kế
hoạch phát triển kinh tế-xã hội và các kế hoạch có liên quan ở cấp quốc gia, ngành, vùng. Tuy nhiên, giữa NGO quốc tế và các nước tiếp nhận có khi tồn tại khác biệt về mục tiêu, triết lý, tư tưởng, tính thực dụng, điều kiện đặc thù địa phương cũng như hiệu năng và năng lực còn hạn chế của đối tác của các NGO nước ngoài và các cơ quan quản lý của địa phương, các cơ quan chuyên trách của nhà nước. Do đó, còn xuất hiện tình trạng một số NGO quốc tế gây áp đặt trong chính sách tài trợ, làm cho các tổ chức tiếp nhận vì thiếu nguồn tài chính đa dạng nên phải phụ thuộc vào tài trợ. Một số NGO quốc tế áp đặt giá trị riêng (như dân chủ, nhân quyền), ưu tiên và quan tâm riêng (ví dụ đến một bộ phận sắc tộc bất đồng chính kiến), thực hiện mục đích riêng (như truyền đạo, quản bá hình ảnh tổ chức) [39].
Bên cạnh đó, động lực viện trợ của NGO quốc tế thường phụ thuộc vào cung viện trợ hơn là cầu viện trợ [39]. Một số NGO quốc tế thường chỉ khai thác các nguồn tài trợ quen thuộc, có sẵn với các mục đích đã được xác định trước hơn là tìm kiếm các nguồn tài trợ mới phù hợp với nhu cầu của các nước tiếp nhận. Bên cạnh
đó, chính phủ cũng như các NGO trong nước cũng chưa tạo ra được tiếng nói thuyết phục hoặc tác động ngược lại với NGO quốc tếđềđiều chỉnh các ưu tiên của các tổ
chức này. Hệ quả là người thụ hưởng và các tổ chức địa phương triển khai thường bị phụ thuộc vào các áp đặt của NGO quốc tế tại các nước tiếp nhận viện trợ.
Chính vì vậy, cần đảm bảo mục đích, mục tiêu của các dự án phi chính phủ
quốc tế đáp ứng nhu cầu của cơ sở, phục vụ lợi ích của đối tượng thụ hưởng. Các bước xây dựng dự án cũng được khuyến khích có sự tham gia của cộng đồng nơi dự
khai dự án và kể cả giám sát đánh giá dự án cũng cần có sự tham gia của cộng đồng
đối tượng thụ hưởng. NGO quốc tế cần căn cứ vào phản hồi của cộng đồng mà xây dựng dự án và có các điều chỉnh phù hợp.
Để thực hiện được tiêu chí này, chính phủ các nước tiếp nhận viện trợ phi chính phủ quốc tế cần xây dựng và thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có tham vấn ý kiến rộng rãi nhằm đưa nội hàm viện trợ NGO quốc tế vào quy trình lập kế hoạch. Chính phủ và các NGO quốc tế cần thiết lập các khuôn khổđược nhất trí chung để đưa ra những đánh giá xác thực về hệ thống các quy định và quy trình thủ tục quốc gia và việc thực hiện những quy định và thủ tục này. Căn cứ vào đó, các NGO tài trợ sử dụng hệ thống các quy định và quy trình thủ tục quốc gia một cách tối đa nhất có thể, tránh tạo ra các cơ cấu song trùng để quản lý các chương trình, dự án viện trợ. Khác với các dự án ODA, các dự án tài trợ của NGO quốc tế
không được phép tạo ra các khuyến khích bằng tiền đối với các tổ chức, cơ quan chính phủ hiện đang quản lý các chương trình và dự án viện trợ này.
Bên cạnh đó, các nước tiếp nhận viện trợ phi chính phủ quốc tế cần có kế
hoạch tăng cường năng lực thể chế với sự hỗ trợ của NGO. Bản thân các tổ chức,
đối tác tiếp nhận viện trợ cần lồng ghép các mục tiêu xây dựng năng lực vào với sự
hỗ trợđược phối hợp của các nhà tài trợ. Chính phủ các nước tiếp nhận viện trợ cần tiến hành các cải cách nhằm đảm bảo rằng khung luật pháp, các hệ thống quốc gia, các thể chế và quy trình thủ tục về quản lý viện trợ và các nguồn lực phát triển khác là có hiệu quả, có trách nhiệm và minh bạch. Các nhà tài trợ nâng cao tính dự báo về viện trợ trong tương lai thông qua quyết định công khai làm cho các quá trình viện trợ đưa ra được những cam kết định hướng xác thực về viện trợ trong khuôn khổ nhiều năm và thực hiện viện trợ một cách kịp thời, có dự báo trước liên quan tới chu trình ngân sách của các nước tiếp nhận viện trợ của NGO quốc tế.
Tính hiệu quả
Khi cân nhắc phê duyệt dự án, trong quá trình triển khai và đánh giá dự án phi chính phủ, các đối tác tiếp nhận và các cơ quan quản lý nhà nước cần xem xét
tính kết quả, hiệu quả kinh tế-xã hội, phát triển. Dự án cần chú trọng quản lý các nguồn lực và cải thiện việc ra các quyết định hướng tới kết quả. Hiện nay, các nước tài trợ đang khuyến nghị chính phủ và các đối tác viện trợ, trong đó có NGO, cùng sử dụng khuôn khổ đánh giá tình hình hoạt động định hướng vào các kết quả nhằm tối đa hoá hiệu quả viện trợ và quản lý việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của các nước tiếp nhận cũng như các kế hoạch quốc gia, ngành, vùng, tỉnh và thành phố có liên quan khác. Theo đó, các NGO quốc tế cần phối hợp các chương trình và các nguồn lực để đạt được những kết quả, đóng góp cho các chính phủ tiếp nhận và được các chính phủ này đánh giá theo các chỉ tiêu được thoả thuận chung.
Cần coi các dự án phát triển kinh tế-xã hội của NGO quốc tế như các dự án
đầu tư với các mục tiêu phát triển bền vững. Do đó, khi đánh giá hiệu quả các dự án này, cũng cần xem xét tới các tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả các dự án đầu tư như: giá trị hiện tại dòng (NPV), hệ số hoàn vốn nội bộ (IRR), hệ số lợi ích/chi phí (B/C), thời gian hoàn vốn. Về nguyên tắc, một dự án đầu tưđược chọn khi NPV>0, IRR>giá trị quy định chuẩn cho các dự án đầu tư, hay là suất chiết khấu (ví dụ
10%), hệ số B/C >1 và thời gian hoàn vốn phù hợp với yêu cầu của nhà tài trợ. Quy trình xét duyệt dự án theo đó cũng cần cân nhắc đến hiệu quả tài chính của dự án theo các chỉ tiêu nói trên, cân nhắc thêm các chi phí cơ hội để tài trợ cho các dự án khác có hiệu quả hơn. Việc quản lý dự án theo đó cũng cần quan tâm đến các yếu tố
kinh tế-kỹ thuật và tài chính. Một dự án có hiệu quả về tài chính sẽđảm bảo việc sử
dụng viện trợ hiệu quả, cũng như giúp cho NGO có cơ hội duy trì nguồn tài chính của các nhà tài trợ khác.
Cũng có trường hợp các kết quả về tài chính không phải là mục tiêu chính của dự án. Khi đó, dự án cần đạt các kết quả tổng thể khác về phát triển cộng đồng, phát triển bền vững, lợi ích xã hội, tác động nhận thức… Dù trường hợp nào cũng cần lượng hóa các tiêu chí đánh giá, xây dựng công thức đánh giá để có thể tính toán lợi ích cụ thể trong ngắn hạn và lợi ích dài hạn cho các đối tượng thụ hưởng. Chỉ khi tài trợ của NGO quốc tếđem lại kết quả thiết thực đối với một dự án cụ thể
và kết quả đó được tính toán là tốt nhất trong tất cả các phương án tài trợ khác thì dự án mới có hiệu quả, giúp cho đối tượng hưởng lợi có được lợi ích cao nhất, các cơ quan quản lý nhà nước quản lý hiệu quả nguồn vốn viện trợ và giúp các NGO quốc tế duy trì khả năng vận động tài trợ từ các nhà tài trợ. Quản lý kết quả có nghĩa là quản lý và thực hiện công cụ quản lý theo đó hướng vào kết quả mong muốn và sử dụng thông tin để tăng cường hiệu năng quản lý.
Tính bền vững
Phát triển bền vững là phương châm và cũng là triết lý của NGO. Chính vì vậy, yếu tố bền vững luôn được các NGO quốc tế quan tâm khi tài trợ hoặc triển khai dự án. Trước hết, cần quan tâm đến tính bền vững về tài chính và nguồn kinh phí sau giai đoạn dự án. Theo đó, dự án cần hoàn thành được các mục tiêu của nhà tài trợđể có thể tiếp tục nhận được tài trợ cho các giai đoạn sau. Hơn thế nữa, dự án phát triển cũng cần quan tâm tạo ra các nguồn thu để có thể tự đảm bảo, ít nhất là một phần, kinh phí cho các giai đoạn tiếp theo. Các cơ quan quản lý và đối tượng thụ hưởng cần nhận thức rõ ràng về vấn đề này để có trách nhiệm hơn trong việc lựa chọn, triển khai và đánh giá dự án. Bên cạnh đó, cần tạo ra các cơ chế tự chủ, phân cấp quản lý, vận dụng quy định về vốn đối ứng để tăng trách nhiệm của đối tượng thụ hưởng, của cơ sở trong việc duy trì tính bền vững của dự án. Các cơ quan quản lý và NGO tài trợ cần tăng cường giám sát tính bền vững của dự án, cũng như
xây dựng hệ thống đảm bảo, bảo hiểm rủi ro, quan tâm đặc biệt đến yếu tố con người, quy trình, vận dụng kinh nghiệm các dự án đã thành công, tính bền vững của các thay đổi về thể chế và các hoạt động nâng cao năng lực.
Về phương thức và lĩnh vực viện trợ, trong một vài năm tới có khả năng sẽ
không có thay đổi gì lớn. Các dự án mang tính lĩnh vực bao trùm sẽđược quan tâm nhiều hơn so với các dự án nhỏ lẻ. Thay vì tập trung tài trợ cho xây dựng cơ sở hạ
tầng, ngày càng có nhiều dấu hiệu cho thấy các NGO quốc tế tập trung vốn cho các dự án tín dụng, tiết kiệm, vốn quay vòng, cho phát triển kinh tế, tăng thu nhập, cải thiện cuộc sống cho người dân; các dự án về môi trường, môi sinh, bảo vệđộng vật
và đa dạng hoá sinh học sẽ có nhiều vốn tài trợ hơn; viện trợ phòng chống thiên tai mang tính bền vững sẽ thay thế dần những hình thức viện trợ cứu tế; viện trợ nâng cao nguồn năng lực, thúc đẩy chính sách và phát triển xã hội dân sự sẽ được đặc biệt quan tâm và phát triển. Nguyên nhân là do các lĩnh vực trên phù hợp với quan tâm và nguồn tài trợ của nhà và các cơ quan tài trợ thuộc các nước phát triển, UN và các thiết chế tài chính, tiền tệ. Theo các xu thế mới, các dự án phát triển sẽ gắn thêm các quy định, điều kiện vềđánh giá tác động môi trường, đánh giá hiệu quả tài chính, đánh giá tác động chính sách, đánh giá phát triển nguồn nhân lực, như các
điều kiện đảm bảo tính bền vững của dự án.
Các yêu cầu đối với việc huy động viện trợ phi chính phủ quốc tế ngày càng trở nên rõ rệt và cấp bách trong bối cảnh nhu cầu cần thiết nguồn lực này đối với các nước đang phát triển ngày càng tăng. Tuy nhiên, tính khả thi cũng như hiệu quả
huy động nguồn lực này lại phụ thuộc nhiều yếu tố khách quan và chủ quan như:
Yếu tố quản lý nhà nước
Đa số các nước đang phát triển giám sát và quản lý viện trợ phi chính phủ
cũng giống như các nguồn vốn khác từ bên ngoài. Chính vì vậy công tác quản lý
nhà nước cần được coi trọng đúng mức để tạo điều kiện huy động tốt viện trợ của NGO quốc tế. Tuy nhiên thực tế còn những nước đang phát triển chưa quan tâm
đúng mức đến công tác quản lý nhà nước đối với viện trợ của NGO quốc tế. Nhiều chính sách quản lý viện trợ phi chính phủ quốc tế vẫn còn thiếu sót, bất cập; năng lực một số cán bộ cơ quan quản lý nhà nước và các cơ sở, địa phương thực hiện dự
án còn nhiều hạn chế; việc triển khai các chính sách ở các cấp cơ sở thiếu nhất quán, đồng bộ; công tác phối hợp chỉđạo hoạt động phi chính phủ quốc tế nhiều lúc chưa thống nhất, thiếu đồng bộ. Nhiều nước chưa có cơ quan chuyên trách để điều phối và quản lý nhà nước đối với NGO quốc tế. Nếu có thì hoạt động của các cơ
quan chính phủ chuyên trách phi chính phủ quốc tế còn chậm, mang tính hành chính nên ảnh hưởng tới việc triển khai; nhiều đầu mối quản lýở các tỉnh còn yếu và chưa
được giao quyền cần thiết để thống nhất quản lý hoạt động phi chính phủ quốc tế
ngay tại địa phương.
Để huy động và quản lý viện trợ một cách hiệu quả, các cơ quan quản lý nhà nước và địa phương cần đơn giản hóa, tinh giản các thủ tục đối với viện trợ phi chính phủ quốc tế và quản lý dự án phi chính phủ quốc tế. Các cơ quan quản lý nhà nước và các NGO tài trợ phải cùng nhau xây dựng và sử dung những khuôn khổ
thống nhất về xây dựng, lựa chọn, quản lý và đánh giá dự án. Hai chủ thể này cũng cần hợp tác để chia sẻ những kết quả đánh giá khác, cũng như cùng nhau thực hiện nhiều đánh giá hỗn hợp khác. Cần thực hiện tối đa việc phân cấp và ủy quyền cho
đơn vị quản lý viện trợ của nhà tài trợ tại địa phương để phối hợp với đối tác địa phương trong việc thực hiện và quản lý dự án. Chính phủ và các NGO tài trợ phân công những cách làm thực tế để khuyến khích hài hoà, sự tuân thủ và quản lý dựa vào kết quả. Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước và NGO quốc tế sẽ
giúp giảm chi phí, thời gian và công sức các đoàn làm việc thực địa riêng rẽ, trùng lặp và các đánh giá có tính chẩn đoán và thúc đẩy các hoạt động đào tạo chung để
chia sẽ những bài học thu được và xây dựng một cộng đồng hoạt động chung.
Để đạt được các chỉ tiêu này, các quốc gia cần cải tiến các quy trình thủ tục và tăng cường các khuyến khích - bao gồm đối với việc tuyển dụng, xét tuyển và
đào tạo - để quản lý và có được đội ngũ cán bộ làm việc theo hướng hài hoà, tuân thủ và kết quả. Đạt được những tiến bộ theo hướng xây dựng thể chế và thiết lập các cấu trúc quản lý nhà nước phục vụ cho việc quản trị quốc gia hiệu quả, an toàn tài chính công, an ninh, và tiếp cận bình đẳng đối với các dịch vụ xã hội cơ bản của mọi công dân. Tham gia đối thoại với các NGO tài trợ về xây dựng các công cụ lập kế hoạch đơn giản, ví dụ như ma trận chuyển giao kết quả, tại những nơi chưa tồn tại các chiến lược phát triển quốc gia. Tăng cường các liên kết giữa chiến lược phát triển quốc gia với các quy trình lập ngân sách hàng năm và nhiều năm. Cố gắng thiết lập các khuôn khổđánh giá và báo cáo theo hướng kết quảđể theo dõi tiến độ
ngành. Những khuôn khổ đánh giá này cần bám sát một số chỉ số có thể quản lý được với những dữ liệu sẵn có về lợi ích - chi phí.
Bên cạnh đó, các NGO quốc tế cần cam kết hài hoà các hoạt động của mình nhất là ở những nước mà vai trò lãnh đạo, quản lý của nhà nước không cao. Các