7. Kết cấu của luận văn
1.4.3. Pháp luật đăng ký bất động sản từ năm 1945 đến trước năm 2003
- Giai đoạn 1945- 1975:
Xuất phát từ đặc thù của Việt Nam là nước có nền kinh tế nông nghiệp, do vậy đất đai luôn giữ vị trí đặc biệt quan trọng trong các cuộc cách mạng, trong đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Với ý nghĩa đó, ngay sau ngày Cách mạng tháng Tám thành công với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, việc chia ruộng đất của thực dân - phong kiến cho nông dân và xác lập quyền sở hữu ruộng đất là tư liệu sản xuất của nông dân được thể hiện trong chính sách "người cày có ruộng".
Hiến pháp năm 1946 đã khẳng định: "quyền tư hữu tài sản của công
dân được đảm bảo". Trên cơ sở Hiến pháp năm 1946 và trước những đòi hỏi của sự nghiệp cách mạng, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua Luật Cải cách ruộng đất vào năm 1953. Trong đó, Điều 1 của Luật khẳng định nguyên tắc thủ tiêu quyền chiếm hữu đất và xóa bỏ chế độ chiếm hữu đất của đế quốc, của địa chủ phong kiến, xác lập chế độ sở hữu tư nhân về ruộng đất do chính quyền cách mạng chia cho nông dân và người được chia ruộng đất không phải trả cho địa chủ hay chính quyền bất cứ một khoản nào. Luật cải cách ruộng đất năm 1953 quy định: "Người được chia ruộng đất có quyền sở hữu ruộng đất đó... Chính quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho người được chia. Mọi khế ước cũ đều hủy bỏ. Người được chia có quyền chia gia tài, cầm, bán, cho... ruộng đất được chia". Qua những quy định trên, Nhà nước đã ghi nhận phạm vi quyền năng của người sở hữu ruộng đất (chia gia tài, cầm, bán, cho...), mặc dù đó mới chỉ là những quy định sơ khai, chưa có những quy phạm hướng dẫn cách thức thực hiện. Tuy nhiên, do hoàn cảnh lịch sử, công tác tổ chức thực hiện còn hạn chế nên những quy định về đăng ký bất động sản (ruộng đất) được triển khai chưa hiệu quả và triệt để. Hơn nữa, trong số các loại bất động sản, theo quy định của Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 mới chỉ có duy nhất ruộng đất là được đăng ký.
Hiến pháp năm 1959 được ban hành trong bối cảnh Miền Nam và Miền Bắc thực hiện chiến lược cách mạng có những nét khác biệt, mặc dù cùng chung một mục tiêu. Trong khi miền Nam tiến hành cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân, thì miền Bắc tiến hành cách mạng xã hội chủ nghĩa.
Hiến pháp năm 1959 ghi nhận và bảo vệ 3 hình thức sở hữu đất đai, gồm:
sở hữu của nhà nước (sở hữu toàn dân), sở hữu hợp tác xã (sở hữu tập thể) và sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư bản dân tộc (sở hữu tư nhân). Với những quy định của Hiến pháp năm 1959, chế độ kinh tế thời kỳ này là: "Nhà nước lãnh đạo hoạt động kinh tế theo một kế hoạch thống nhất. Nhà nước dựa vào các cơ quan nhà nước, tổ chức công đoàn, hợp tác xã và các tổ chức khác của nhân dân lao động để xây dựng và thực
hiện kế hoạch kinh tế". Trong giai đoạn này, nhà ở, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội như nhà trẻ, trường học, bệnh viện... được coi như là những công trình phúc lợi xã hội và được Nhà nước đầu tư từ ngân sách để phục vụ nhân dân. Việc tạo lập bất động sản nói chung, công trình xây dựng nói riêng trong giai đoạn này chủ yếu do Nhà nước thực hiện và Nhà nước không quy định cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu bất động sản.
Trong khi đó, ở miền Nam trước ngày 30/4/1975, chế độ ruộng đất được thực hiện theo chính sách cải cách điền địa của chính quyền Ngô Đình Diệm và Nguyễn Văn Thiệu với hai hình thức sở hữu là sở hữu tư nhà nước và sở hữu tư nhân. Chủ sở hữu bất động sản (gồm cả đất đai và công trình xây dựng) được cấp Bằng khoán điền thổ do Nha trước bạ cấp. Việc mua bán bất động sản thông qua văn tự Doãn mại do phòng Chưởng khế lập (tương tự như cơ quan công chứng ngày nay). Việc thế chấp, cầm cố, treo nợ được ghi trong Bằng khoán điền thổ. Nhà ở và công trình xây dựng được thể hiện trong Tờ lược giải.
- Giai đoạn 1975- 1986:
Ngày 3/5/1975, Chính phủ Cách mạng lâm thời Miền Nam Việt Nam đã ban hành Nghị định số 01 nhằm xác định và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân của người lao động trên cơ sở hiện trạng ruộng đất đang sử dụng.
Nghị định có điều chỉnh hạn mức của người lao động có nhiều đất hơn mức trung bình nhằm đảm bảo tính công bằng. Riêng ruộng đất trưng thu, tịch thu của ngụy quân, ngụy quyền, địa chủ, tư sản, đế quốc và trưng thu của người lao động có quá nhiều ruộng đất được dùng để chia cho những người lao động chưa có ruộng đất hoặc có ít để bảo đảm cuộc sống. Trong giai đoạn từ ngày 03/5/1975 đến khi Hiến pháp 1980 có hiệu lực vào ngày 18/12/1980, ruộng đất ở Miền Nam tồn tại dưới 3 hình thức sở hữu là: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam cũng đã thực hiện chính sách "người cày có ruộng", xóa bỏ mọi hình thức bóc lột của thực dân - phong kiến, ghi nhận quyền sở hữu về ruộng đất của nông dân. Đồng thời, trong giai đoạn
này, miền Nam đã tiến hành hợp tác hóa nông nghiệp. Ngày 1/8/1980, Chính phủ có Quyết định số 201/CP quy định: "Tổ chức, cá nhân sử dụng đất đều phải khai báo chính xác và đăng ký các loại ruộng đất mình sở hữu vào sổ địa chính của nhà nước. Ủy ban nhân dân phải kiểm tra việc khai báo này. Sau khi kê khai và đăng ký, tổ chức, cá nhân nào được xác nhận là quản lý, sử dụng hợp pháp thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất". Với quyết định này, người sử dụng đất phải thực hiện việc đăng ký vào sổ địa chính và thống kê đăng ký đất đai là một trong những nội dung của quản lý nhà nước. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được quy định như một chứng thư pháp lý có ý nghĩa trong việc xác định quyền năng của người sử dụng đất và là chứng cứ để nhà nước bảo vệ người sử dụng đất trong trường hợp phát sinh tranh chấp về đất đai.
Trong thời kỳ này, kinh tế vẫn theo hình thái "kế hoạch hóa tập trung" như giai đoạn trước. Tuy nhiên về đất đai, nhà ở đã có quy định cụ thể hơn: "Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa...đều thuộc sở hữu toàn dân" và
"Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của mình theo quy định của pháp luật" (Hiến pháp 1980). Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu của công dân về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt... Pháp luật bảo hộ quyền thừa kế tài sản của công dân. Việc tạo lập nhà ở được quy định: "Công dân có quyền có nhà ở. Nhà nước mở rộng việc xây dựng nhà ở, đồng thời khuyến khích, giúp đỡ tập thể và công dân xây dựng nhà ở theo quy hoạch chung, nhằm thực hiện từng bước quyền đó. Việc phân phối diện tích nhà ở do Nhà nước quản lý phải công bằng, hợp lý".
Như vậy bất động sản là công trình xây dựng như bất động sản phục vụ công nghiệp, thương mại, dịch vụ cũng không có thị trường. Bất động sản là nhà ở, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội như nhà trẻ, trường học, bệnh viện... thời kỳ này vẫn được nhà nước đầu tư từ ngân sách, chưa có thị trường, ngoại trừ có sự chuyển biến trong việc tạo lập bất động sản là nhà ở được mở rộng, theo hướng: khuyến khích người dân, tập thể xây dựng nhà
ở ngoài sự cố gắng của Nhà nước. Nhìn chung, giai đoạn này pháp luật chưa cho phép việc mua bán, chuyển nhượng đất đai và thị trường bất động sản chưa có môi trường pháp lý để hình thành. Các chính sách về đất đai và nhà ở vẫn mang nặng tính chất phân phối, cấp phát. Các chương trình nhà ở quốc gia được thiết lập và đưa vào các kế hoạch Nhà nước sau đó phân phối cho cán bộ công nhân viên chức nhà nước theo hệ thống tiêu chuẩn lựa chọn phức tạp. Đồng thời, trong giai đoạn này, Nhà nước cũng chưa có quy định cấp giấy chứng nhận sở hữu cho công trình xây dựng.
- Giai đoạn 1986 đến trước 2003:
Thể chế hóa đường lối đổi mới được đề ra từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 6 (12/1986), Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai, đạo luật đầu tiên của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai. Việc ban hành Luật Đất đai năm 1987 có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy các quan hệ về đất đai phát triển trong khuôn khổ các quy định của pháp luật, góp phần phục vụ cho sự nghiệp đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Từ khi được ban hành đến nay, Luật Đất đai đã không ngừng được bổ sung, hoàn thiện, đáp ứng những yêu cầu của thực tiễn. Sau khi có Luật đất đai năm 1987, Nhà nước ta đã ban hành Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2001. Trước những yêu cầu của đời sống kinh tế - xã hội, các quy định của Luật Đất đai từng bước mở rộng hơn quyền năng của người sử dụng đất, hạn chế những thủ tục hành chính phức tạp, phiền hà, phát huy những lợi ích mà các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất mang lại cho nền kinh tế. Cùng với những thay đổi theo hướng tích cực trong các quy định của Luật Đất đai, pháp luật về đăng ký bất động sản của nước ta đã dần hình thành và phát huy hiệu lực, hiệu quả ngày càng cao trên thực tế.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 1987, người sử dụng đất phải xin đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền và sẽ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Cũng theo quy định tại Luật Đất đai năm 1987, thì
"người được thừa kế nhà ở hoặc chưa có chỗ ở, khi được người khác chuyển nhượng nhà để ở, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở, thì được quyền sử dụng đất ở có ngôi nhà đó". Tuy nhiên, đặc điểm nổi bật dễ nhận thấy trong các quy định của pháp luật đất đai giai đoạn này là tính mệnh lệnh hành chính, chưa có những quy định nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình. Đối tượng của việc đăng ký bất động sản vẫn chỉ là đất đai, còn các loại bất động sản khác thì không có các quy phạm pháp luật điều chỉnh.
Luật Đất đai 1987 đã có một số thay đổi căn bản làm nền tảng pháp lý cho thị trường bất động sản bước đầu hoạt động bằng việc giao đất và cho phép chuyển, nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất
được giao. Khái niệm giao đất được đưa ra, nghĩa là thị trường sơ cấp đã được hình thành (ít nhất là dưới giác độ lý luận), với tinh thần "nhà nước
giao đất cho các nông trường, lâm trường hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà
nước, các tổ chức xã hội và cá nhân dưới đây gọi là người sử dụng đất- để sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn giao đất để sử dụng có thời hạn hoặc tạm thời. Người đang sử dụng đất đai hợp pháp được tiếp tục sử dụng
theo quy định của Luật này" và "chỉ được giao đất ở trong khu dân cư cho những hộ chưa có nhà ở".
Luật Đất đai 1987 khẳng định: "Nhà nước đảm bảo cho người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, kể cả chuyển, nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao khi không còn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định". Như vậy, đây là lần đầu tiên, nhà ở và vật kiến trúc khác trên đất được chuyển nhượng tạo điều kiện cho thị trường thứ cấp hoạt động. Bên cạnh đó, sự ra đời của Pháp lệnh nhà ở năm 1991 đã tạo động lực thúc đẩy thị trường bất động sản là nhà ở phát triển. Pháp lệnh đưa ra hai điểm mới là về kinh doanh nhà ở và quyền sử
dụng đất gắn liền với nhà ở khi nhận chuyển nhượng nhà ở, đó là: "Tổ chức, cá nhân được kinh doanh nhà ở bằng việc xây dựng, cải tạo nhà ở để bán hoặc cho thuê và các hoạt động kinh doanh nhà ở khác theo quy định của pháp luật" và "Người nhận chuyển quyền sở hữu nhà ở được quyền sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai".
Trên cơ sở Hiến pháp sửa đổi 1992 và chủ trương xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước, Luật Đất đai 1993 đã đề ra 4 điểm mới: Lần đầu tiên Quyền sử dụng đất được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; Người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất; Tổ chức, cá nhân nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất.
Từ đây, đất đai đã được thừa nhận như một loại hàng hóa đặc biệt, người sử dụng đất đã được pháp luật ghi nhận và bảo vệ các quyền năng.
Cách nhìn nhận của Nhà nước về chuyển dịch đất đai cũng đã "thoáng" hơn so với các văn bản pháp luật về đất đai được ban hành trong các giai đoạn trước. Nếu như Luật Đất đai năm 1987 vẫn đặt quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh, thiếu điều kiện để có thể đưa các quan hệ đất đai vào trạng thái vận động theo hướng tích cực và vẫn còn chứa đựng những mâu thuẫn giữa mặt kinh tế và pháp lý, thì Luật Đất đai năm 1993 bước đầu đã xây dựng cơ sở pháp lý để thúc đẩy quan hệ đất đai từng bước vận hành theo cơ chế thị trường, tháo gỡ sự ngưng tụ trong các giao dịch liên quan đến đất đai. Tuy nhiên, trước sự phát triển của nền kinh tế, Luật Đất đai năm 1993 đã nhanh chóng bộc lộ những hạn chế, cụ thể là: chưa đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý đất đai; cơ chế vận hành của thị trường bất động sản chưa được nhìn nhận; vấn đề quyền sử dụng đất của cá nhân, tổ chức nước ngoài chưa có hướng giải quyết. Có thể nhận thấy, ngay cả khi có Luật Đất đai năm 1993, nước ta vẫn chưa có một hệ thống các văn bản pháp luật về đăng ký bất động sản. Các quy định về đăng ký bất động sản (đất đai) chưa được
hệ thống hóa, chỉ tồn tại như một phần của pháp luật đất đai và là một trong những công cụ để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình.
Khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2001 đã được ban hành bổ sung nhiều quy định mới nhưng nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Các quy định quản lý nhà nước về đất đai như: công tác quy hoạch, kế hoạch chưa đảm bảo tính khả thi; thị trường bất động sản hoạt động tự phát; cơ chế quản lý tài chính về đất đai thiếu hiệu quả; hệ thống đăng ký bất động sản còn mang tính thủ công, thiếu tính đồng bộ và chưa phát huy được vai trò là công cụ để thống nhất quản lý nhà nước; cơ chế pháp lý của việc đăng ký các loại bất động sản khác ngoài đất đai chưa được quy định...
Đối với nhà ở, công trình xây dựng, thể chế hóa Điều 58 của Hiến pháp năm 1992, Điều 2 của Pháp lệnh Nhà ở năm 1991 và Luật Đất đai năm 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định 60/NĐ-CP ngày 05/7/1994 của Chính phủ về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị.
Với Nghị định này, lần đầu tiên công trình xây dựng được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu. Mặc dù việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu bất động sản chỉ áp dụng với nhà ở tại đô thị, song với quy định tại Nghị định số 60, bất động sản đã được nhà nước đảm bảo bằng chứng thư xác nhận và bảo vệ quyền sở hữu của chủ sở hữu tài sản.
Tuy nhiên, một trong những điểm hạn chế của Nghị định số 60 là phạm vi đối tượng được đăng ký quyền sở hữu mới chỉ có nhà ở tại khu vực đô thị, còn nhiều công trình xây dựng khác có nhu cầu tham gia giao dịch trên thị trường như công trình thương mại, kinh doanh dịch vụ khách sạn, nhà hàng, công trình vui chơi giải trí... vẫn chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định việc đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu.
1.5. KINH NGHIỆM XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI