CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN
1.2. Các nghiên cứu về thể chế và cải cách thể chế kinh tế ở châu Phi
Cải cách thể chế là tâm điểm của nhiều nghiên cứu của các tổ chức phát triển quốc tế về các tiến trình cải cách ở châu Phi. Trong hai thập kỷ qua, các nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (1993, 1997, 2000) đã tập trung nhấn mạnh
14
vai trò của cải cách thể chế và quản trị, coi đó là yếu tố then chốt đối với sự phát triển của châu Phi. Ủy ban kinh tế châu Phi của Liên hợp quốc (2003) cũng đã tiến hành một số nghiên cứu bài bản về tiến trình cải cách thể chế trong khu vực song tập trung chủ yếu vào khía cạnh quản lý khu vực công. Ngoài ra, một số tổ chức khác như Quỹ tiền tệ quốc tế (2001), Chương trình phát triển Liên hợp quốc (1997), Ngân hàng phát triển châu Phi (1999) cũng tiến hành nhiều nghiên cứu về cải cách thể chế ở châu Phi.
Các nghiên cứu đã chỉ ra nhiều yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng thể chế của châu Phi. Easterly và Levine (2003) lập luận rằng, chất lượng thể chế cũng có thể bị ảnh hưởng bởi các điều kiện địa lý. Vị trí đất nước trong vùng nhiệt đới, thiếu tiếp cận với biển hoặc độ phì nhiêu của đất có thể ảnh hưởng đến sự phát triển của thể chế mạnh. Đây là điều rất phổ biến ở lục địa châu Phi nơi có nhiều quốc gia không có biển và nằm trong vùng nóng xích đạo. Châu Phi là một châu lục có nhiều tài nguyên, nhưng nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng chính đây lại là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng thể chế và do đó, trình độ phát triển của châu lục này. Sachs và Warner (1997), Easterly và Levine (2003) tập trung nghiên cứu sự sẵn có của tài nguyên thiên nhiên và lập luận rằng tài nguyên thiên nhiên phong phú như dầu thô ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng thể chế do điều này thúc đẩy các hoạt động khai thác tài nguyên và thay các khoản thu thuế bởi các nguồn thu khác ít minh bạch hơn và ít chịu trách nhiệm hơn. Về yếu tố lịch sử, châu Phi cũng bị xem là có nhiều hạn chế trong việc thúc đẩy một hệ thống thể chế tốt. Việc buôn bán nô lệ và hệ thống thuộc địa đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng thể chế. Đây là nguyên nhân gây ra tình trạng di dân, không quốc tịch gây mất ổn định chính trị lâu dài, dẫn đến suy yếu và bị chia cắt (Acemoglu và các cộng sự, 2001).
Từ những năm 1960, sau khi giành được độc lập, nhiều nước kém phát triển ở châu Phi đã theo đuổi các chính sách can thiệp vào nền kinh tế, thực hiện chiến lược phát triển công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu (ISI). Điều này đã
15
dựng lên các rào cản đối với việc nhập khẩu hàng hóa nước ngoài. Kết quả là vào cuối những năm 1970, nhiều nền kinh tế châu Phi đã bị biến dạng mạnh mẽ do các chính sách can thiệp (Mensah, 2006; Aman và cộng sự, 2006).
Phân tích nguyên nhân và lịch sử cải cách thể chế kinh tế ở châu Phi, nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng, từ những năm 1960, sau khi giành được độc lập, nhiều nước kém phát triển ở châu Phi đã theo đuổi các chính sách can thiệp vào nền kinh tế, thực hiện chiến lược phát triển công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu.
Điều này đã dựng lên các rào cản đối với việc nhập khẩu hàng hóa nước ngoài.
Kết quả là, vào cuối những năm 1970, nhiều nền kinh tế châu Phi đã bị biến dạng do các chính sách can thiệp (Mensah, 2006; Aman và cộng sự, 2006).
Có nhiều nghiên cứu đã phân tích các sáng kiến cải cách và phát triển của châu Phi. Tiêu biểu trong số đó là: Kế hoạch hành động Lagos năm 1980;
Chương trình ưu tiên kinh tế châu Phi 1986 – 1990 được Tổ chức Thống nhất Châu Phi (OAU) thông qua năm 1985; Chương trình Liên hợp quốc bổ sung vì sự phát triển của Châu Phi; Ủy ban kinh tế châu Phi (ECA).Ở cấp độ thực thi chính sách của các chính phủ, IMF và Ngân hàng Thế giới đã tài trợ cho các chương trình điều chỉnh cấu trúc (SAP) mang lại những tác động sâu rộng đối với các nền kinh tế Châu Phi. Gần đây hơn, châu Phi đã triển khai sáng kiến Quan hệ đối tác mới cho Phát triển Châu Phi (NEPAD) được thông qua vào tháng 10 năm 2001 bởi các nguyên thủ quốc gia và chính phủ châu Phi; Cơ chế đánh giá ngang hàng châu Phi (APRM) năm 2003 nhằm giải quyết vấn đề quản trị của các quốc gia thành viên Liên minh châu Phi (AU). Ở một mức độ nào đó, APRM đã gián tiếp gây áp lực cho các nước châu Phi để thực hiện quá trình phát triển với các thể chế tốt. Nhìn chung, các nghiên cứu đều cho rằng, châu Phi bắt đầu thực hiện các biện pháp cải cách thị trường trong điều kiện thiếu vắng những cấu trúc và nền tảng thị trường cơ bản. Tuy nhiên, cải cách thị trườnglại là điều kiện cần thiết để vay vốn từ các tổ chức quốc tế (WB, 1989).
16
Các nghiên cứu cũng đã phân tích và chỉ ra nhiều vấn đề trong việc nhất quán thực thi các chính sách cải cách kinh tế của châu Phi. Phần lớn các cuộc cải cách kinh tế ở châu Phi đều do bên ngoài thúc đẩy song cũng chính vì thế nhiều chính phủ châu Phi không có một cam kết chắc chắn đối với cải cách kinh tế.
Các cam kết của chính phủ đa phần là lời hứa suông để đảm bảo rằng đất nước của họ, thậm chí là chế độ của họ, vẫn tiếp tục nhận được các khoản tín dụng, các khoản tài trợ ưu đãi. Tổng thống Mobutu Sese Seko của Cộng hoà dân chủ Công gô đã rất thành thạo trong đàm phán thỏa thuận với IMF và Ngân hàng Thế giới, mặc dù rõ ràng là ông không có bất kỳ ý định làm theo yêu cầu của các tổ chức này (Leslie, 1987).
Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới đã cho thấy một khoảng cách lớn giữa các biện pháp và thực tế cải cách kinh tế ở châu Phi và kết luận rằng, “nhiều quốc gia điều chỉnh cơ cấu [ở Châu Phi] chỉ điều chỉnh tên gọi” (Mosley và Weeks, 1993, trang 1590). Một số chính phủ thực tế chỉ thực hiện một nửa hoặc thậm chí ít hơn những thay đổi chính sách theo các cam kết ban đầu để nhận khoản vay (Mosley và cộng sự, 1991, Chương 5). Những chính phủ khác ban đầu thực hiện thỏa thuận nhưng sau đó đã đảo ngược chính sách (Zambia đại diện cho trường hợp cực đoan nhất ở châu Phi). Các chính phủ Zaire, Kenya và Nigeria đã thực hiện những biện pháp khôn khéo hơn như lúc ban đầu đồng ý với những điều kiện, nhưng sau đó lại vô hiệu hóa của những cải cách này bằng các biện pháp khác (ví dụ: ban đầu đóng băng tiền lương của công chức, nhưng sau đó lại tìm cách để nhiều công chức được trả lương cao hơn).
Ngay cả Tanzania, một quốc gia được coi có kỷ cương, kỷ luật lãnh đạo ở châu Phi cũng bị coi là: chủ nghĩa phong kiến quan liêu (Munishi, 1989, trang 153-167). Chủ nghĩa này được thể hiện qua mối quan hệ mua –bán trong hệ thống chính trị: nhà lãnh đạo bảo trợ và đảm bảo vị trí cho những người thân tín để đánh đổi sự trung thành của họ; các phe phái trong hệ thống chính trị chỉ quan tâm đến lợi ích của các thành viên mà không quan tâm nhiều đến các cuộc cải
17
cách kinh tế có thể mang lại nhiều lợi ích cho công chúng (Munishi, 1989, trang 166). Hệ thống thể chế của Kenya rơi vào tình trạng mắc hội chứng quan liêu tương tự. Các dịch vụ công cộng hoạt động khá hiệu quả trong những năm 1960 và 1970. Tuy nhiên, vào những năm 1980, một thế hệ công chức mới xuất hiện thay thế thế hệ công chức đầu tiên là những người được đào tạo tốt đã tiến hành chuyển đổi các dịch vụ công phù hợp với cơ chế vận hành của một mô hình mang tính bảo trợ (Cohen, 1993, tr. 456). Tại Ghana, những thành công trong tiến trình phát triển lại nhờ vào việc áp dụng một mô hình độc đoán, áp đặt từ trên xuống và phụ thuộc vào sự đàn áp và vi phạm nhân quyền dưới thời lãnh tụ Rawlings (Jeffries, 1991, trang 165). Kinh nghiệm của Ghana cho thấy, một lãnh đạo chuyên quyền và chính phủ yếu kém sẽ khó thể thúc đẩy các cuộc cải cách kinh tế (Tangri, 1992).
Tiến trình cải cách thể chế ở các quốc gia châu Phi cũng được nghiên cứu đánh giá dưới các góc độ khác nhau. Ví dụ, dưới góc độ kinh tế chính trị, Bigsten, A. and S. Kayizzi-Mugerwa (2000) đã giải thích sự thất bại của chính sách ở Zambia; Coolidge, J. và S. Rose-Ackerman (1997) đã phân tích về vấn đề địa tô và tham nhũng trong giới lãnh đạo cấp cao ở một số nước châu Phi. Khi nhìn lại tiến trình cải cách hệ thống hành chính của các nước châu Phi sau 10 năm, Lienert, I. và J. Modi (1997) cùng với Lienert, I. (1998) đã cho thấy rằng các kết quả đạt được là không rõ ràng: có một số quốc gia thành công song cũng có nhiều quốc gia thất bại. Nổi bật trong số nghiên cứu này, trong bài viết “Tại sao châu Phi lại nghèo?” Daron Acemoglu và James Robinson (2010) cho rằng nguyên nhân chủ yếu là do hệ thống thể chế chính trị và kinh tế không phù hợp.
Hệ thống thể chế hiện nay của một số nước châu Phi vẫn bị ràng buộc bởi những yếu tố thể chế tàn dư của lịch sử vốn không phù hợp nên đã cản trở sự phát triển đi lên của những quốc gia này. Cũng trả lời câu hỏi tương tự, theo Greg Mill (2010), nguyên nhân là những quyết định sai lầm và yếu kém của các nhà lãnh đạo châu Phi và môi trường thể chế gắn liền với lợi ích cá nhân, tạo điều kiện
18
cho tham nhũng; đồng thời kêu gọi các quốc gia châu Phi cần phải tiến hành tự do hoá kinh tế.
Bên cạnh những mô hình thể chế được coi là thất bại, Daron Acemoglu, Simon Johnson và James Robinson (2001) cũng chỉ ra những mô hình thể chế thành công, điển hình là trường hợp của Botswana. Đây là quốc gia châu Phi duy trì được tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân đầu người cao nhất thế giới trong suốt hơn 3 thập kỷ mặc dù có những điều kiện phát triển không mấy thuận lợi.
Botswana đã có những lựa chọn chính sách kinh tế tốt nhờ có một hệ thống thể chế tốt, đặc biệt là sở hữu tư nhân. Tuy nhiên, các tác giả cũng nhận định, trường hợp thành công của Botswana ở châu Phi không nhiều. Các thể chế thời trước thuộc địa của Botswana mang tính tương đối bao trùm. Ảnh hưởng của chế độ thuộc địa đối với các thể chế này ở Botswana không nhiều. Botswana cũng là một nước giàu kim cương, mang lại nguồn thu lớn, khiến cho không một nhóm lợi ích nào mong muốn thay đổi nguyên trạng. Cuối cùng, sự thành công của Botswana còn là nhờ quyết sách đúng đắn của các thế hệ lãnh đạo quốc gia này sau khi giành được độc lập.
Các nghiên cứu khác cũng chỉ ra mối quan hệ giữa thể chế và kết quả phát triển kinh tế, cũng như giữa cải cách thể chế, nhất là thể chế chính trị, với cải cách kinh tế ở châu Phi (van de Walle, 1999; Stein, 1994). Van de Walle (1999) cho rằng, làn sóng dân chủ hoá ở châu Phi trong đầu thập niên 1990 sẽ ảnh hưởng không nhiều đến các chương trình cải cách kinh tế. Đây là kết quả của việc các thể chế chính trị dân chủ ở châu Phi có động cơ tích cực và tiếp tục có khả năng xử lý các vấn đề kinh tế bức xúc, duy trì cảicách chính sách kinh tế vĩ mô. Nhìn dưới ba góc độ của thể chế là mô hình điều chỉnh cơ cấu, kinh tế học thể chế mới và lý thuyết thể chế cũ, Howard Stein (1994) phân tích cải cách kinh tế ở châu Phi trên các mặt: quyền tài sản, thể chế tài chính và tiền tệ, giá cả và thị trường, doanh nghiệp và các tổ chức công nghiệp, thị trường và nhà nước. Tác giả cho rằng, cải cách thị trường ở châu Phi cần tuân theo đơn thuốc của trường phái kinh tế học thể chế cũ.
19
Ngoài ra, nhiều nghiên cứu đã đánh giá kết quả của quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trường thông qua các chương trình cải cách cơ cấu (SAP) ở châu Phi, với nhiều quan điểm khác nhau, gồm cả ủng hộ lẫn phản đối. Chương trình SAP tập trung vào một số khía cạnh chủ chốt như: mở cửa nền kinh tế, tư nhân hóa, tự do hóa tài chính, cắt giảm trợ cấp...(Makalou, 1999; Nellis, 2005; Buchs, 2003; White và Bhatia, 1998). Những người ủng hộ SAP cho rằng, có thể SAP chưa mang lại kết quả như mong muốn nhưng cũng đã giúp nhiều nước châu Phi cải cách và vượt qua được những thời điểm khó khăn nhất. Những ý kiến phản đối cho rằng, SAP được thiết kế bởi phương Tây chứ không phải bởi châu Phi.
SAP không do các nước châu Phi “sở hữu”, kiểm soát và điều hành. SAP còn ôm đồm quá nhiều thứ, chỉtính đến những mục tiêu ngắn hạn, thiếu các mục tiêu phát triển dài hạn và cuối cùng không hiệu quả bởi châu Phi vẫn chưa thoát khỏi
“bẫy đói nghèo” (Dollar và Kraay, 2002; Manuel, Bloom, Chapellier và Saigal, 2002). Về khía cạnh xã hội, một số nghiên cứu chỉ ra rằng, quá trình tự do hóa kinh tế ở châu Phi tác động mạnh đến những người lao động là công nhân và nông dân thu nhập thấp. Do nền kinh tế - xã hội ở trình độ phát triển thấp, nông dân và công nhân thành thị thực tế vẫn là một tầng lớp như nhau ở Châu Phi và họ chịu những rủi ro như nhau về tình trạng mất việc làm, mất đất nông nghiệp và giá cả leo thang hàng ngày do lạm phát (Bangura và Gibbon, 1992).
Vẫn còn nhiều thảo luận trong giải thích hiệu quả tăng trưởng kinh tế của Châu Phi (Heidhues, 2009). Nhìn chung, kết quả tăng trưởng của Châu Phi chưa đáp ứng yêu cầu của tiến trình xóa đói, giảm nghèo và phát triển bền vững. Một số quốc gia châu Phi Nam Sahara đã triển khai các cuộc cải cách kinh tế khá sâu rộng, kèm theo đó là những nỗ lực lớn để xây dựng một nền quản trị tốt nhằm bảo vệ những thành công gặt hái được trong cải cách kinh tế. Điển hình trong số này là các nước như: Tanzania, Rwanda và Ethiopia – những nền kinh tế đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh nhất châu Phi dù không có nhiều hàng hóa và tài nguyên thiên nhiên như dầu khí. Thay vào đó, tốc độ tăng trưởng nhanh của
20
những nước này có được là do cải cách cơ cấu và quản lý kinh tế vĩ mô tốt hơn (Collier, 2007).
Tiến trình cải cách thể chế kinh tế của một số quốc gia châu Phi cũng nhận được nhiều mối quan tâm nghiên cứu. Nam Phi là nền kinh tế thị trường lâu đời và phát triển của châu Phi. Tuy nhiên, đất nước này cũng đã từng trải qua những biến động to lớn cả về chính trị, xã hội và kéo theo đó là những hệ quả về kinh tế. Đầu thập niên 1990, chính phủ dân chủ đầu tiên của Nam Phi phải đối mặt với những nhiệm vụ chính trị và xã hội to lớn khi phải biến Nam Phi từ một quốc gia phân biệt chủng tộc với một hệ thống thể chế kinh tế và chính trị “loại trừ” trở thành một xã hội dựa trên sự gắn kết. Những thách thức kinh tế cũng nan giải không kém. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra những khó khăn vào thời điểm chuyển đổi này, như: môi trường kinh tế bấp bênh, kèm theo những khủng hoảng ngắn hạn, những điểm yếu về cấu trúc dài hạn và di sản suy giảm tăng trưởng kinh tế kéo dài. Bên cạnh đó là những khó khăn về hậu quả của đợt hạn hán nghiêm trọng năm 1992, suy giảm kinh tế toàn cầu, xung đột chính trị, bất ổn vĩ mô (Naidoo, 2007).
Nghiên cứu của Brahim Mansouri (2017) phân tích tiến trình cải cách thể chế kinh tế và chính trị của Marốc theo ba giai đoạn chính: i) ổn định kinh tế vĩ mô và cải cách cơ cấu ban đầu được thực hiện trong giai đoạn 1983-1993; ii) củng cố cải cách cơ cấu, chủ yếu là tư nhân hóa và cải cách khu vực tài chính, trong giai đoạn 1993-1998, cho đến khi xuất hiện một "thay đổi chính phủ đồng thuận" vào năm 1998. Giai đoạn này cũng được đặc trưng bởi việc ký thỏa thuận hợp tác với Liên minh châu Âu và tuyên bố thành lập một khu vực thương mại tự do Euro-Ma-rốc vào năm 2010; iii) giai đoạn 1998-2004, được đặc trưng bởi sự củng cố của giai đoạn cải cách thứ hai, cụ thể là cải cách chính trị, thể chế và xã hội. Thời kỳ này cũng được đặc trưng bởi sự gia nhập của phe đối lập chính trị vào tháng 3 năm 1998 và sự lên ngôi của vua Mohamed VI vào tháng 7 năm 1999 sau cái chết của vua cha Hassan II. Đối với mỗi giai đoạn cải cách, nghiên