CHƯƠNG 5. BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ QUÁ TRÌNH CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ THỊ TRƯỜNG CỦA CÁC NƯỚC CHÂU PHI
5.1. Đánh giá chung và bài học kinh nghiệm
Châu Phi nghèo vì hệ thống thể chế yếu kém và những nỗ lực cải cách thể chế, trong đó có thể chế kinh tế, suốt mấy chục năm qua đã không mấy thành công hoặc chỉ thành công nửa vời. Cải cách thể chế, nhất là ở những tầng sâu, là một quá trình cam go, phức tạp, đòi hỏi quyết tâm chính trị rất lớn. Trong lịch sử phát triển của thế giới và châu Phi, nhiều nước đã vượt qua được những khó khăn này và tiến hành cải cách thể chế thành công song cũng có nhiều nước đã không thể vượt qua hoặc tiến hành cải cách thể chế khi đã quá muộn khiến cho đất nước rơi vào bất ổn và phát triển thụt lùi. Có nhiều nguyên nhân và bài học rút ra từ những thành bại của các quá trình cải cách đó:
Thứ nhất, chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường là vấn đề đầu tiên và quan trọng hàng đầu của quá trình cải cách thể chế kinh tế của nhiều nước châu Phi, đặc biệt là những nước trước đây đã từng đi theo mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung kiểu Xô Viết. So với các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa theo đuổi mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tiến trình chuyển đổi sang nền kinh tế thịtrường của các nước châu Phi diễn ra khá sớm, ngay từ đầu thập kỷ 1980. Có hai luồng sức ép đối với tiến trình cải cách này: i) những yếu kém tích tụ của nền kinh tế trong nước sau một thời gian theo đuổi mô hình kế hoạch hóa tập trung; và ii) sức ép của các nhà tài trợ quốc tế, đòi hỏi các nước châu Phi phải tiến hành cải cách. Hơn nữa, sức ép và ảnh hưởng về mặt ý thức hệ xã hội chủ nghĩa theo mô hình Xô Viết đối với châu Phi cũng không lớn như đối với các nước Đông Âu.
Thực tiễn cải cách thể chế kinh tế thị trường ở các nước châu Phi tiếp tục minh chứng rằng: thị trường và nhà nước đều là những cơ chế phân bổ nguồn lực có những điểm mạnh và điểm yếu riêng; do đó, chúng cần được bổ sung cho
153
nhau hơn là loại trừ nhau. Bài học rút ra là:Nhà nước chỉ nên là sửa chữa các thất bại thị trường và không làm hơn điều đó. Nhà nước không nên làm thay thị trường ở những chỗ mà nó có thể vận hành tốt. Mục tiêu mà sự can thiệp của nhà nước hướng tới là: đảm bảo cho nền kinh tế hoạt động hiệu quả, ổn định hơn, phân phối công bằng hơn. Theo nghĩa này, nhà nước thường có chức năng cơ bản sau:
1. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo ra một khung pháp lý để các thịtrường vận hành, trong đó nền tảng là xây dựng và thực thi các luật về quyền sở hữu tài sản, luật hợp đồng, luật cạnh tranh…
2. Cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công, trong đó chú trọng trước hết các hàng hóa công tối thiểu như quốc phòng, an ninh, hành chính công, kết cấu hạ tầng cơ bản…mà tư nhân không thể đảm nhận.
3. Điều tiết nền kinh tế nhằm khắc phục các thất bại thịtrường như:tình trạng độc quyền, hạn chế ngoại ứng tiêu cực (như kiểm soát ô nhiễm môi trường), khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo trên thịtrường, ổn định hóa kinh tếvĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững.
4. Phân phối lại thu nhập và tài sản nhằm bảo đảm mục tiêu công bằng xã hội. Tuy nhiên, thị trường mới là cơ chế để thực hiện phân phối lần thứ nhất qua đó tạo động lực cho mọi chủ thể phát huy tiềm năng, khả năng sáng tạo vì lợi ích của họ và đóng góp cho xã hội; còn nhà nước chỉ thực hiện phân phối lần thứ hai để đảm bảo tiến bộ, công bằng xã hội.
Nhiều nước châu Phi đã lạm dụng sức mạnh và các công cụ của nhà nước như các quy định có tính cưỡng chế, cấm đoán, trừng phạt. Sự cưỡng chế này có thể tạo ra được những phân bổ nguồn lực vào những ngành, những lĩnh vực mà thị trường không làm một cách tự nguyện hoặc không làm được. Tuy nhiên, việc áp dụng các công cụ này có thể trở thành lực cản đối với sự phát triển nếu bị lạm dụng. Trong rất nhiều trường hợp, các chính phủ châu Phi sử dụng doanh nghiệp nhà nướcnhư một công cụ đặc biệt để nhà nước thực thi chức năng của mình, bao gồm cả việc duy trì quyền lực. Việc sử dụng DNNN cho các mục tiêu kinh
154
doanh dễ dẫn đến phân biệt đối xử, cạnh tranh không lành mạnh trên thịtrường tựdo và thường không hiệu quả do các DNNN hoạt động trên cơ sở tài sản công, nên người quản lý hoặc người đại diện chủ sở hữu nhà nước thiếu động cơ để khai thác các tài sản này hiệu quả.
Tại các nền kinh tế chuyển đổi Đông Âu, quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thịtrường thường suôn sẻ và diễn tiến nhanh hơn nếu được thi hành theo một lộ trình cải cách được thiết kế từ trước để tránh việc chuyển đổi một cách ngẫu hứng, diễn biến phụ thuộc vào các tình huống khó đoán định [75]. Đa phần quá trình cải cách thể chế kinh tế ở châu Phi cũng theo những lộ trình đã định sẵn. Cộng đồng các nhà tài trợ và các tổ chức quốc tế như WB thông qua các chương trình như điều chỉnh cơ cấu (SAP) đã cố gắng áp đặt cho các nước châu Phi những gì được xem là “tập quán tốt nhất” trên thế giới mà về cơ bản là mô hình “Đồng thuận Washington.” Tuy nhiên, khác với Đông Âu, rất ít nước châu Phi đã cải cách thể chế kinh tế thành công theo phương thức này.
Dưới góc độ chính trị, về cơ bản những mô hình phát triển và tự do hoá do các nước phương Tây áp đặt có vẻ không phù hợp với những điều kiện đặc thù của nhiều nước châu Phi bởi nó đòi hỏi phải lật đổ nhanh chóng hệ thống hiện thời và xáo trộn lợi ích của tầng lớp tinh hoa nên đã vấp phải nhiều rào cản.
Tại nhiều nước châu Phi, có những chế độ độc tài được thiết lập sau khi giành được độc lập và nguồn lực kinh tế được dùng để mua chuộc sự ủng hộ chính trị. Do đó, bộ máy cầm quyền cùng với tầng lớp tinh hoa ở đây không dễ dàng từ bỏ các đặc quyền, đặc lợi của mình để cải cách kinh tế thực sự. Xét dưới góc độ này, Daron Acemoglu và các cộng sự của ông đã đúng khi cho rằng, những mô hình phát triển lạc hậu vẫn tiếp tục tồn tại hoặc thay đổi rất chậm tại các quốc gia châu Phi nghèo khó vì các lực lượng chính trị nắm quyền lực tại đây muốn duy trì nó như thế để bảo vệ lợi ích của mình[35]. Ví dụ điển hình là, một số nhà lãnh đạo châu Phi còn suy nghĩ rằng, việc duy trì cơ chế kế hoạch hóa tập trung và một khu vực công lớn sẽ giúp họ kiểm soát nguồn lực quốc gia tốt hơn các đối thủ chính trị của mình. Bởi vậy, chính phủ nhiều nước châu Phi đã áp dụng
155
chiến thuật “Babangida Boogie” (một bước tiến, hai bước lùi) để đối phó với sức ép cải cách trong nước và từ cộng đồng tài trợ quốc tế. Tuy nhiên, xu thế chuyển đổi sang nền kinh tế thịtrường là không thể đảo ngược, nhất là sau khi Liên Xô và hệ thống chủ nghĩa xã hội hiện thực ở Đông Âu tan rã cùng với sự thất bại của mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Dù với những tiến độ và ở các mức độ khác nhau, sau một thời gian hầu hết các nước châu Phi cũng đã chuyển đổi thành công sang nền kinh tế thị trường. Quyết tâm chính trịảnh hưởng rất lớn đến sự thành công của quá trình chuyển đổi này. Ở những quốc gia châu Phi nào nơi giới lãnh đạo chính trị mang quyết tâm cải cách kinh tếcao hơn đã thực hiện được những biện pháp cải cách mạnh mẽhơn trong bước chuyển đổi sang cơ chế thị trường và đã gặt hái được nhiều thành công hơn trong phát triển kinh tế-xã hội. Thực tế cho thấy, bên cạnh rất nhiều quốc gia chìm đắm trong đói nghèo, châu Phi cũng nổi lên những điểm sáng phát triển như Mauritius, Ghana, Tanzania…với chất lượng thể chế và quản trị được cộng đồng quốc tế đánh giá rất cao, thậm chí còn hơn nhiều nước Đông Nam Á. Một số quốc gia khác nổi lên sau thời kỳ nội chiến như Ethiopia, Rwanda…cũng được cộng đồng quốc tế đánh giá cao về sự tiến bộ về chất lượng thể chế và quản trị nhanh chóng trong thời gian gần đây.
Thứ hai, một bài học quan trọng nữa rút ra trong quá trình cải cách là phải hết sức linh hoạt. Do thất vọng với mô hình cải cách kinh tế và những điều kiện về dân chủ, nhân quyền mà phương Tây áp đặt, nhiều nước châu Phi đã tìm kiếm những mô hình thay thế như mô hình nhà nước phát triển Đông Á thậm chí một mô hình mới nổi lên gần đây là “Đồng thuận Bắc Kinh”. Các mô hình phát triển này nhấn mạnh vai trò chủ động hơn của nhà nước can thiệp và định hướng, điều tiết thị trường; đồng thời cũng đề cao các hình thức sở hữu hỗn hợp, sở hữu nhà nước, sở hữu hỗn hợp; và sự thử nghiệm các định chế khác nhau trong thúc đẩy tăng trưởng kinh tế [89]. Một số người cho rằng “Đồng thuận Bắc Kinh” có thể sẽ thay thế “Đồng thuận Washington” để định hình con đường phát triển của thế
156
giới, hoặc ít nhất là con đường phát triển của các nền kinh tế mới nổi ở châu Á, châu Phi và Mỹ Latinh.
Kể từ những năm 1960, mô hình nhà nước phát triển đã bắt đầu manh nha xuất hiện ở châu Phi. Ngay sau khi giành được độc lập, khác với sự lựa chọn phổ biến của nhiều nước châu Phi nam Sahara đối với mô hình kế hoạch hóa tập trung kiểu Xô Viết, Botswana và Mauritius đã không theo con đường này, đồng thời cũng không theo mô hình kinh tế thị trường tự do phương Tây mà đã chọn con đường thứ ba là mô hình của các nhà nước Đông Á. Mô hình này cũng được nhiều nhà lãnh đạo như Kenneth Kaunda của Zambia, Julius Nyerere của Tanzania và Kwame Nkrumah của Ghana ca ngợi. Vào đầu những năm 2000, với đường lối cánh tả của Đảng đại hội dân tộc Phi (ANC), Nam Phi cũng bắt đầu ngả theo xu hướng mô hình nhà nước phát triển; tiếp theo đó là nhiều nước khác như Rwanda, Ethiopia. Việc Botswana và Mauritius đều là những nền kinh tế phát triển hàng đầu châu Phi nam Sahara đã chứng tỏ sự thành công của mô hình nhà nước phát triển ở châu lục này nếu được thực hiện đúng cách.
Tuy nhiên, sự thành công của việc vận dụng mô hình nhà nước phát triển ở châu Phi rõ ràng rằng vẫn thua xa so với các nước Đông Á. Có nhiều lý do dẫn đến sự hạn chế này như điều kiện đặc thù của Đông Á khác với châu Phi (ví dụ: tư tưởng Khổng giáo ở Đông Á); năng lực cao hơn của bộ máy nhà nước Đông Á... Hơn nữa, cũng giống như ở nhiều nước Đông Á, những nhà lãnh đạo mang tư tưởng “nhà nước phát triển” ở châu Phi vẫn thường bị lên án là đã thiết lập ra những chế độ độc tài, mất dân chủ. Điều này đã ảnh hưởng đến chất lượng quản trị, khuyến khích tham nhũng, làm méo mó ngay chính mô hình nhà nước phát triển và trở thành lực cản cho quá trình cải cách kinh tế ở châu Phi. Bởi vậy, một số quan điểm cho rằng châu Phi cần những mô hình “nhà nước phát triển dân chủ.” [88]
Thứ ba, để có thể đảm bảo tiến trình cải cách theo hướng thị trường thành công cần những cuộc cải cách đến hoàn thiện nền dân chủ và xây dựng một nền quản trị tốt. Đây là yếu tố để đảm bảo có một hệ thống thể chế chính trị vững mạnh và cấu trúc quyền lực chính trị bình đẳng, “bao trùm”, đảm bảo cho các
157
chuẩn mực của nền kinh tế thị trường tự do hiện đại, đảm bảo cho các chiến lược, chính sách phát triển có được sự ủng hộ của người dân, vận hành hiệu quả và đạt được mục tiêu.
Những người theo quan điểm coi cải cách chính trị, nhất là thúc đẩy tiến trình dân chủ hoá, là tiền đềđể cải cách kinh tế dễsa vào tư tưởng cực đoan, coi dân chủ là chìa khoá vạn năng dẫn đến thành công của mọi cải cách, trong đó có cải cách kinh tế theo hướng thịtrường. Họ dễ coi rằng, mất dân chủ là nguyên nhân của mọi yếu kém ở châu Phi: từ tình trạng tham nhũng, kém phát triển cho đến sự chậm trễ và trì hoãn cải cách kinh tế. Tuy nhiên, thực tế không phải lúc nào cũng như vậy. Khi khủng hoảng kinh tế đặt ra yêu cầu phải cải cách, có những lập luận rằng các chế độ chuyên quyền (theo nghĩa bỏ qua sự tham gia, giám sát của người dân) tỏ ra có ưu điểm riêng. Ví dụ, với sự tập trung quyền lực cao, mọi quyết định đều có thể được tiến hành nhanh chóng; mọi phương tiện có thể được huy động đến mức tối đa; vai trò của các nghiệp đoàn bị hạn chế nghiêm ngặt và điều này sẽ phù hợp khi chính phủ phải tiến hành những chính sách thắt lưng buộc bụng để hạn chế thâm hụt ngân sách, khôi phục lại niềm tin của các nhà đầu tư nước ngoài, v.v...Trong khi đó, dân chủ đòi hỏi sự đồng thuận; mà để có được đồng thuận thì cần rất nhiều thời gian và rất dễ bị lợi dụng nên mọi chuyện có thể bị chậm trễ. Dân chủ dẫn đến tình trạng bất ổn xã hội tại nhiều nước trong thời kỳ kinh tế khó khăn. Ấn Độ là một trong những ví dụ tốt về những hạn chế của dân chủ, khi những quyết định phát triển rất khó được thông qua. Những bất ổn của tình hình chính trị - xã hội ở Bắc Phi - Trung Đông hay Thái Lan trong thời gian gần đây cũng cho thấy hạn chế của tiến trình dân chủ hóa. Trong khi đó, không phải chính quyền mà các học giả phương Tây vẫn thường coi là “chuyên quyền, độc đoán” nào cũng là lực cản của cải cách và phát triển kinh tế. Ngược lại, có những chính quyền đã nỗ lực hết sức mình để phát triển kinh tế đất nước và thành công, mà Xingapo là một ví dụ điển hình. Châu Phi cũng đã có những mô hình “độc tài tốt” như Ghana trong thập niên 1980-1990.
Cách tiếp cận quản trị đối với châu Phi cho rằng, việc xây dựng các mô
158
hình phát triển và thể chế phải dựa vào những bối cảnh đặc thù chứ không theo phương thuốc định sẵn và tránh việc áp đặt những mô hình dân chủ phương Tây.
Tại Đông Á nơi có những chính phủ bị phương Tây coi là thiếu dân chủ lại có vai trò quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Các nhà lãnh đạo như Paul Kagame ở Rwanda đã thể hiện mong muốn học hỏi những kinh nghiệm phát triển này và hy vọng đưa Rwanda trở thành ‘Singapore của châu Phi’. Tại Đông Á, mô hình nhà nước phát triển thực sự quan trọng hơn mô hình dân chủ tự do đối với tăng trưởng kinh tế. Tương tự ở châu Phi, các nước như Angola, Ethiopia và Rwanda cũng đã từng đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao mà không nhất thiết phải theo mô hình dân chủ tự do.
Mặc dù, thực tế đã chứng minh dân chủ và quản trị tốt không phải lúc nào cũng song hành với nhau. Nền dân chủ tự do chủ yếu dựa trên nền tảng hệ thống chính trị đa đảng phái, bầu cử tự do và bình đẳng, không phải lúc nào cũng tạo ra một nền quản trị tốt. Hơn nữa, dân chủ không phải lúc nào cũng giúp tăng cường hiệu lực và hiệu quả của chính sách - những yếu tố quan trọng của quản trị tốt.
Chất lượng quản trị đã tác động tích cực đến kết quả phát triển của quá trình tự do hoá kinh tế. Sở dĩ tự do hoá lại có thể mang lại các thành quả phát triển kinh tế - xã hội tích cực ở Uganda hơn là ở Malawi là bởi quản trị nền kinh tế quốc gia ở Malawi thua kém nhiều Uganda. Tại Malawi, các nỗ lực cải cách nền quản trị chậm chạp và tự do hoá tiếp tục bị ảnh hưởng bởi sự can thiệp của nhà nước. Tự do hoá ở Uganda đi kèm với các nỗ lực ổn định nền kinh tế và thúc đẩy xuất khẩu. Chính phủ Ugandan tiến hành cải cách từ năm 1987 và luôn cam kết duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Với nhiều nỗ lực, Uganda đã chặn đứng được lạm phát, tiến hành tư nhân hoá các công ty cung ứng dịch vụ công và tiến hành thả nổi tỷ giá. Chính phủ cũng tiến hành cải cách khu vực công bằng cách tăng lương cho cán bộ, viên chức nhà nước và giảm nạn tham nhũng; nâng cấp hệ thống kết cấu hạ tầng, đặc biệt là khu vực năng lượng và vận tải [122]. Trong khi đó, tại Malawi lạm phát và lãi suất thực tế tiếp tục ở mức cao trong tiến trình tự do hoá. Môi trường vĩ mô bất ổn gây e ngại cho các nhà đầu tư. Tiến trình tư