CHƯƠNG 3. CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ Ở CHÂU PHI
3.3. Đánh giá tiến trình cải cách thể chế kinh tế thị trường của châu Phi
3.3.2. Các yếu tố cơ bản tác động đến tiến trình cải cách
Có hai yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến chất lượng cải cách thể chế kinh tế và kết quả phát triển ở châu Phi là: thể chế chính trị và quản trị quốc gia. Theo Daron Acemoglu và các cộng sự, thể chế chính trị dân chủ, còn theo WB một nền quản trị quốc gia tốt có ảnh hưởng quyết định đến chất lượng của thể chế kinh tế thị trường và kết quả phát triển của các quốc gia.
Dựa vào Tuyên bố nhân quyền của Liên hợp quốc, Freedom House đã xây dựng bộ chỉ số “Tự do trên thế giới” đánh giá mức độ dân chủ của các nước không căn cứ vào hoạt động của chính phủ mà theo mức độ các cá nhân được hưởng các quyền và tự do. Bộ chỉ số này xếp hạng các nước trong thang bậc các
“nền dân chủ tự do” dựa vào hai khía cạnh: quyền chính trị và tự do dân sự.
Theo Freedom House, tỷ lệ các quốc gia châu Phi nam Sahara bị coi là “không có tự do” đã giảm mạnh trong làn sóng dân chủ hoá đầu những năm 1990 cho đến giữa những năm 2000 song lại có xu hướng tăng trong những năm gần đây.
Tuy nhiên, nếu so với những thập niên 1970 - 1980 thì xu hướng dân chủ hoá ở khu vực này được cải thiện rõ rệt. Trong tổng số 49 nước châu Phi nam Sahara được khảo sát năm 2015 thì chỉ có 9 nước được coi là có “tự do”, 20 nước bị coi
104
là “có tự do một phần” và 20 nước “không có tự do”. Tỷ lệ số quốc gia bị Freedom House coi là “không có tự do” ở châu Phi nam Sahara vẫn thấp hơn khu vực Âu-Á (Eurasia) và Bắc Phi-Trung Đông.
Hình 3.10: Tỷ lệ các quốc gia “không có tự do” ở châu Phi nam Sahara %) Nguồn: Freedom House (2016) Freedom in the World, Database
Hình 3.11: Tỷ lệ số người dân sống tại các quốc gia có tự do ở châu Phi nam Sahara 2015 (%)
Nguồn: Freedom House (2016), Freedom in the World, Database Châu Phi có những quốc gia bị nhiều tổ chức xếp hạng cuối cùng thế giới
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Châu Á-Thái Bình Dương Châu Phi Nam Sahara Bắc Phi-Trung Đông
12
49 39
Tỷ lệ số người dân sống tại các quốc gia có tự do
Tỷ lệ số người dân sống tại các quốc gia có tự do một phần Tỷ lệ số người dân sống tại các quốc gia không có tự do
105
trong thang bậc dân chủ. Ví dụ, năm 2015 Economic Intelligent Unit xếp Chad đứng thứ 165 trong tổng số 167 quốc gia, nơi hầu như không có bầu cử tự do và chính phủ hầu như không hoạt động; Cộng hoà Trung Phi đứng thứ 164 và chính phủ ở quốc gia này cũng tê liệt. Các nước như Guinea-Bissau, Cộng hoà dân chủ Congo, Lybia, Sudan, Eritrea, Burundi…cũng bị xếp hạng rất thấp, đặc biệt trong khía cạnh về bầu cử tự do [56]. Châu Phi cũng là khu vực bị lên án là có nhiều chế độ độc tài, gia đình trị. Ví dụ, tại Chad, cựu Tổng thống Hissène Habré đã bị buộc tội lạm dụng quyền lực để thực hiện tra tấn, tội ác chiến tranh và tội ác chống lại loài người. Human Rights Watch cho rằng, trong thời gian cầm quyền (1982-1990), ông này phải chịu trách nhiệm với cái chết của 1.208 người bị giết hoặc chết trong khi bị giam giữ và 12.321 người khác bị vi phạm nhân quyền [130]. Tại Sudan, cựu Tổng thống Omar al-Bashir cũng bị Toà án hình sự quốc tế kết án tội ác chống lại loài người trong thời gian cầm quyền của mình (1989-2011). Tại Nigeria, có những cuộc điều tra cho rằng, từ khi giành được độc lập năm 1960 cho đến giữa thập niên 2000, nhất là trong những năm 1980 và 1990 giới lãnh đạo đã biển thủ hoặc làm lãng phí tớihơn 380 tỷ USD.
Số tiền này có thể mua được 225 tàu vũ trụ hoặc 795.115 xe Rolls Royce Phantoms hoặc 400 triệu máy tính hoặc xây được 32 triệu phòng học cấp tiểu học hoặc 3,8 tấn gạo cho mỗi người dân Nigeria [131]. Tổng thống Mobutu Sese Seko – người đã từng “cai trị” Cộng hòa dân chủ Congo [được đổi tên thành Zaire vào năm 1971] trong 30 năm, đã tích lũy một khối tài sản trị giá 10 tỷ USD. Với số tiền này, ông đã có thể trả hết toàn bộ nợ nước ngoài của nước ông - chỉ có 7 tỉ USD. Tổng thống Nigeria Olusegun Obasanjo từng tuyên bố: các nhà lãnh đạo châu Phi đã đánh cắp 142 tỷ USD từ người dân của họ từ khi châu lục này giành được độc lập [132].
Các chính phủ chuyên chế, độc tài ở nhiều nước châu Phi là rào cản rất lớn đối với quá trình cải cách kinh tế theo hướng thị trường, bởi những cải cách này có thể làm lung lay cơ chế “phân phát lợi ích” dựa trên quan hệ - là nền tảng
106
quyền lực của họ. Do vậy, quyền lực kinh tế và quyền lực chính trị gắn bó mật thiết với nhau. Trong thời gian cầm quyền (1981-2011), Tổng thống Hosni Mubarak của Ai Cập đã thiết lập một mạng lưới gồm những cộng sự thân tín và người thân trong gia đình nắm giữ những chức vụ chính quyền và kiểm soát những ngành kinh tế quan trọng của đất nước. Đa phần giới doanh nhân kiểm soát việc khai thác các nguồn tài nguyên giàu có – nguồn lực phát triển quan trọng tại nhiều nước châu Phi là những người thân của chính phủ và đều không muốn quyền kiểm soát này bị rơi vào tay người khác. Điều này chính là lực cản cho các nỗ lực tự do hoá thương mại, dỡ bỏ độc quyền nhà nước và tư nhân hoá.
Bởi vậy, các nhà tài trợ và các tổ chức phát triển, thậm chí một số cơ quan của Liên hợp quốc như UNDP, đã thúc đẩy các chương trình nghị sự về dân chủ hoá ở châu Phi, gắn quá trình dân chủ hoá với việc xây dựng một nền quản trị tốt.
Điển hình là sau một thời gian dài nội chiến, do lịch sử tham nhũng kéo dài chính quyền Angola đã không thể đáp ứng được các điều kiện mà nhiều nhà tài trợ quốc tế đặt ra để có được các khoản vay nhằm tái thiết đất nước. Tuy nhiên, cũng vì điều này, nhiều khoản viện trợ thường xuyên bị chỉ trích là kèm theo các điều kiện chính trị, can thiệp vào công việc nội bộ và áp đặt mô hình dân chủ phương Tây cho các nước châu Phi.
Các tổ chức quốc tế đều đánh giá rằng, các quốc gia châu Phi có chất lượng thể chế và quản trị thuộc vào nhóm thấp nhất thế giới mặc dù mức độ cao thấp và sự lạc quan của các đánh giá có thể khác nhau. Theo WB, chất lượng quản trị của các nước châu Phi Nam Sahara thấp hơn hẳn so với nhiều khu vực khác trên thế giới (như châu Mỹ La tinh và vùng Caribe, Nam Á, châu Á – Thái Bình Dương); điểm số của 6 nhóm chỉ số đo lường chất lượng quản trị của khu vực này đều ở dưới mức trung bình (dưới 50 điểm so với điểm tối đa là 100).6 nhóm yếu tố là: i) tiếng nói và trách nhiệm giải trình; ii) ổn định chính trị và phi bạo lực/khủng bố; iii) hiệu lực của chính phủ; iv) chất lượng của các quy định; v) thượng tôn pháp luật; vi) kiểm soát tham nhũng.
107
Chất lượng quản trị của các nước ở Bắc Phi cao hơn so với các nước châu Phi nam Sahara, mặc dù một số nhóm chỉ số trong giai đoạn gần đây có sa sút do hệ lụy của làn sóng “Mùa xuân Ả rập” (như: ổn định chính trị và phi bạo lực, hiệu lực của chính phủ, thượng tôn pháp luật và kiểm soát tham nhũng). Tuy nhiên, liên quan đến nhóm chỉ số về tiếng nói và trách nhiệm giải trình, chất lượng quản trị của các nước Bắc Phi vẫn thường xuyên ở mức thấp.
Tiếng nói và trách nhiệm giải trình Ổn định chính trị và phi bạo lực/khủng bố
Hiệu lực của chính phủ
Chất lượng của các quy định
Thượng tôn pháp luật
Kiểm soát tham nhũng
Hình 3.12: Chất lượng quản trị của các nước châu Phi nam Sahara Nguồn: World Bank, 2014.
[http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports]
Các đánh giá về chất lượng thể chế và quản trị của các nước châu Phi do những tổ chức quốc tế của chính châu lục này công bố có phần lạc quan hơn.
Báo cáo “Xếp loại quản trị quốc gia” năm 2014 của Ngân hàng phát triển châu Phi (AfDB) đánh giá chất lượng quản trị của 40 quốc gia châu Phi qua 5 nhóm chỉ số gồm: i) quyền tài sản và quản trị dựa vào pháp luật; ii) chất lượng ngân
108
sách và quản lý tài chính; iii) hiệu quả của huy động nguồn thu ngân sách nhà nước; iv) chất lượng của hành chính công; và v) mức độ minh bạch, trách nhiệm giải trình và tham nhũng ở khu vực công). Theo báo cáo này, chất lượng quản trị của các nước trên chỉ ở mức trung bình với điểm trung bình của cả 5 nhóm chỉ số đạt 3,3 (so với mức tối đa là 6 điểm và tối thiểu là 1 điểm) năm 2013. Đứng đầu trong số 40 nước được xếp loại là Rwanda (điểm quản trị bình quân của cả 5 nhóm chỉ số đạt 4,6) và Cape Verde (điểm quản trị bình quân đạt 4,5); còn đứng cuối là Somalia (điểm quản trị bình quân là 1 – mức thấp nhất trên thang điểm xếp hạng) và Eritrea (điểm quản trị bình quân là 1,85).
Bảng 3.10: Chất lượng quản trị của châu Phi năm 2014 Quyền tài sản
và quản trị dựa vào pháp
luật
Chất lượng ngân sách và
quản lý tài chính
Hiệu quả của huy động nguồn
thu
Chất lượng của hành chính công
Minh bạch, trách nhiệm giải trình và
tham nhũng ở khu vực công
3,1 3,7 3,1 3,5 3,1
Nguồn: AfDB (2014). Country Governance Rating. Governance Rating:
Public Sector Management and Institutions. 2013 Ghi chú: điểm cao nhất = 6 (thể hiện mức độ đáp ứng yêu cầu rất cao); điểm thấp nhất = 1 (thể hiện mức độ đáp ứng yêu cầu rất thấp)
Bộ chỉ số quản trị châu Phi Ibrahim (IIAG) năm 2014 đánh giá chất lượng quản trị của 52 quốc gia châu Phi theo 4 nhóm chỉ số: i) an toàn và thượng tôn pháp luật; ii) tham dự và quyền con người; iii) các cơ hội kinh tế bền vững; và iv) phát triển con người, cũng đạt mức trung bình. Theo đó, điểm bình quân của cả 4 nhóm chỉ số quản trị của các nước này đạt 51,5 điểm (mức tối đa là 100 điểm). Đứng đầu danh sách về chất lượng quản trị là Mauritius (đạt 81,7 điểm) và Cape Verde (76,6 điểm); đứng cuối danh sách là Somalia (8,6 điểm) và Cộng hòa Trung Phi (đạt 24,8 điểm).
109
Bảng 3.11: Chỉ số quản trị châu Phi Ibrahim 2014 An toàn và thượng
tôn pháp luật Tham dự và quyền
con người Các cơ hội kinh tế
bền vững Phát triển con người
51,7 49,9 45,6 58,7
Nguồn:2014 Ibrahim Index of African Governance (IIAG).
[http://www.moibrahimfoundation.org/interact/]
Tham nhũng là một vấn nạn ở châu Phi và nó thường gắn với những chính phủ độc tài, gia đình trị. Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa châu Phi và Đông Á, đồng thời cũng là yếu tố giải thích vì sao mô hình nhà nước phát triển có thể thành công ở Đông Á song lại có thể trở thành một vỏ bọc cho những yếu kém về mặt thể chế của nhiều nước châu Phi trước những can thiệp từ bên ngoài.
Theo Heritage Foundation, mức độ tham nhũng ở châu Phi nam Sahara chỉ được cải thiện rất ít trong hơn 20 năm qua (1995-2016) và ở mức khá nghiêm trọng.
Hình 3.13: Mức độ tham nhũng ở châu Phi nam Sahara so với thế giới và châu Á – Thái Bình Dương
Nguồn: Heritage Foundation (2016), 2016 Index of Economic Freedom [http://www.heritage.org/index/ranking]
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Thế giới Châu Phi nam Sahara Châu Á-Thái Bình Dương
110
Điều đáng nói là, tham nhũng đã trở thành một thói quen trong xã hội và không nhiều người tin rằng, thực trạng này có thể thay đổi một sớm một chiều.
Đồng thời, cũng ít người dân châu Phi cho rằng, chính phủ có thể làm tốt việc chống tham nhũng.
Bảng 3.12: Quan niệm của người dân về hành động chống tham nhũng của chính phủ
Nước Tỷ lệ số người cho rằng chính phủ làm
chưa tốt (%)
Tỷ lệ số người cho rằng chính phủ làm tốt (%)
Madagascar 90 9
Liberia 81 18
Zimbabwe 80 17
Benin 79 19
Nam Phi 79 20
Nigeria 78 22
Ghana 71 25
Mauritius 71 25
Kenya 70 27
Malawi 69 28
Sierra Leone 69 19
Uganda 69 26
Burudi 68 29
Namibia 65 34
Zambia 62 32
Cape Verde 61 23
Guinea 61 33
Togo 61 31
Tanzania 58 37
Camoroon 57 37
Mali 56 43
Cote d’Ivore 53 44
Burkina Faso 49 45
Swaziland 48 48
Niger 47 46
Senegal 46 47
Botswana 42 54
Lesotho 41 47
Nguồn: Transparency International (2015), Global Coruption Barometer, People and Corruption Africa Survey 2015, Figure 2, Tr.11
111
Tiểu kếtchương 3
Phần lớn các nước châu Phi, nhất là châu Phi nam Sahara, hình thành vào những năm 1960 sau những quá trình đấu tranh giành độc lập khó khăn. Với mục tiêu hàng đầu là xây dựng một nền kinh tế độc lập, tự chủ, vào thời điểm đó, nhiều chính phủchâu Phi đều thừa nhận vai trò quan trọng của khu vực công trong nền kinh tếnhư một thực tế tựnhiên và theo đuổi mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung. Những cuộc khủng hoảng liên tiếp kể từ cuối thập niên 1970 đã buộc các nước châu Phi phải chuyển đổi sang cơ chế thịtrường theo đơn thuốc của các định chế quốc tế như IMF và WB.
Các nội dung chính của cải cách thể chế kinh tế thịtrường ở châu Phi là:
Cải cách quyền sở hữu; Mở cửa nền kinh tế, tiến hành hội nhập quốc tế, thu hút đầu tư nước ngoài và thúc đẩy xuất khẩu; và cải cách doanh nghiệp nhà nước thông qua con đường tư nhân hoá. Đến đầu những năm 1990, hầu hết các nền kinh tế châu Phi đã được “điều chỉnh” theo hướng thị trường. Nhìn chung, cải cách thể chế kinh tế ở châu Phi là một quá trình tự do hoá được áp đặt bởi các định chế quốc tế như WB và IMF cùng với cộng đồng các nhà tài trợ phương Tây. Quá trình này bị chỉ trích là phụ thuộc quá nhiều vào các nhà tài trợ. Những ý kiến phản đối cho rằng, các chương trình cải cách cơ cấu được thiết kế bởi phương Tây mà không tính đến các điều kiện đặc thù của châu Phi, thậm chí không tính đến đặc thù giữa các nước châu Phi, không do các nước châu Phi “sở hữu”, kiểm soát và điều hành. Các chương trình này ôm đồm quá nhiều thứ, chỉ tính đến những mục tiêu ngắn hạn, thiếu các mục tiêu phát triển dài hạn và cuối cùng không hiệu quả bởi châu Phi vẫn chưa thoát khỏi “bẫy đói nghèo”. Tuy nhiên, dưới góc độ về chính trị và quản trị quốc gia, nhiều nhà lãnh đạo châu Phi đã không thực sự quan tâm đến cải cách kinh tế bởi họ không định từ bỏ sự kiểm soát kinh tế đã làm nên nền tảng đế chế quyền lực của mình. Khi đối mặt với áp lực quốc tế và đểcó được nguồn tài trợ, phải chăng nhiều nhà lãnh đạo châu Phi đã chọn một chiến thuật khôn khéo mà nhiều người gọi là “Babangida Boogie” – tức là một bước tiến, hai bước lùi.
112