CHƯƠNG 3. CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ Ở CHÂU PHI
3.2. Nội dung cơ bản trong cải cách thể chế kinh tế thị trường ở châu Phi
3.2.3. Thúc đẩy tư nhân hoá
Vào những năm 1970, bình quân khu vực doanh nghiệp nhà nước (SOE) chiếm khoảng 17% GDP của các nền kinh tế châu Phi, so với mức bình quân của thế giới là 10% và của các nước OECD là 5%, tuy tỷ lệ này có khác nhau giữa các nước trong khu vực. Một số cuộc điều tra tại châu Phi cho thấy, SOE chiếm khoảng ẳ lực lượng lao động trong khu vực chớnh thức và trờn 18% lao động trong tất cả lĩnh vực phi nông nghiệp tại các nước được điều tra; SOE cũng chiếm trên 20% đầu tư nội địa.
Mặc dù chiếm vị trí lớn trong nền kinh tế, khu vực SOE lại hoạt động rất kém hiệu quả. Ví dụ, trong 12 nước Tây Phi được khảo sát, 62% số SOE được khảo sát báo lỗ ròng [46]. Đến cuối những năm 1970, tổng lỗ luỹ kế của các SOE ở Mali chiếm tới 6% GDP. Một nghiên cứu vào năm 1980 đối với 8 SOE ở Togo cho thấy, chỉ riêng thua lỗ của nhóm công ty này chiếm tới 4% GDP. Ở Benin, hơn 60% SOE ghi nhận lỗ ròng [82]. Bên cạnh đó, chính phủ nhiều nước
89
châu Phi cũng không thể giám sát được hoạt động của các SOE. Một nghiên cứu vào năm 1988 tại Tanzania cho thấy khoảng 1/3 số SOE của nước này đã không cung cấp các báo cáo về tài chính cơ bản [81].
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự yếu kém này song chủ yếu là hệ thống quản trị và điều hành công ty yếu kém. Sắc luật của nhiều nước châu Phi thường yêu cầu các bộ trưởng phải tham gia hội đồng quản trị và điều hành công ty nhà nước. Kết quả là hội đồng này thường gồm các quan chức, trong đó rất ít người có kinh nghiệm thực tiễn về thương mại hoặc kỹ thuật phù hợp. Thậm chí, một quan chức có thể tham gia hội đồng điều hành của nhiều công ty khác nhau. Vị trí thành viên trong hội đồng quản trị và điều hành thường được dùng để
“thưởng” cho những người trong phe cánh chính trị, các tướng lĩnh về hưu và đại biểu quốc hội. Những người này được hưởng các khoản thu nhập và nhiều lợi ích khác từ công ty song hầu như không chịu trách nhiệm gì với việc công ty thua lỗ. Hội đồng quản trị và điều hành yếu kém dẫn đến các quyết đầu tư ban đầu sai lầm, nhất là đối với lĩnh vực sản xuất công nghiệp và thương mại. Ví dụ, vào thập niên 1970 quyết định đầu tư vào khai thác uranium ở Niger mà không lường trước việc giá uranium không duy trì ở mức cao như lúc đó; hay quyết định đầu tư vào lĩnh vực dệt may ở Benin với hy vọng đẩy mạnh xuất khẩu sang Nigeria trước khi chính quyền nước này quyết định không nhập khẩu hàng dệt may nữa.
Tư nhân hoá ở châu Phi đến nay được chia làm ba giai đoạn: thập niên 1980, giai đoạn 1990 - 2000 và từ năm 2000 đến nay.
Quá trình tư nhân hoá ở châu Phi bắt đầu bùng nổ từ đầu những năm 1980, dưới hai luồng sức ép: Một là sức ép ở trong nước nhằm giảm gánh nặng ngân sách của các doanh nghiệp quốc doanh thua lỗ vốn được hình thành ồ ạt bởi quá trình quốc hữu hoá trong thời kỳ sau khi giành được độc lập. Hai là sức ép của các nhà tài trợ quốc tế theo các chươngtrình cơ cấu lại. Ngoài ra, đối với các chính phủ châu Phi, quyết tâm tư nhân hoá còn được thôi thúc bởi các động
90
lực: tăng nguồn thu cho chính phủ; tăng hiệu quả kinh tế song cố gắng duy trì mức độ việc làm; giảm sự can thiệp của chính phủ đối với quản lý kinh tế và mở rộng sở hữu tư nhân; thúc đẩy cạnh tranh thông qua tự do hoá kinh tế; và phát triển thịtrường vốn quốc gia và thu hút dòng vốn từbên ngoài và trong nước. Tư nhân hoá bắt đầu trở thành “mốt” tại nhiều nước cùng với việc đẩy mạnh tự do bầu cử, lớn mạnh của xã hội dân sự và các tiến trình dân chủ hoá.[80]
Năm 1979, WB bắt đầu triển khai các hoạt động cho vay “điều chỉnh cơ cấu” đối với các nước châu Phi. Khác với những khoản cho vay trước đó tập trung vào hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng như đường sá, sân bay, bến cảng, trường học...các khoản cho vay mới này đưa ra điều kiện: chính phủ các nước đi vay phải cam kết triển khai các biện pháp nhằm “điều chỉnh lại các mất cân đối” của nền kinh tế. Khu vực SOE yếu kém hiển nhiên trở thành đối tượng điều chỉnh của các khoản vay này. Chỉ trong vòng một thập kỷ (1979-1989), WB đã thông qua 51 dự án điều chỉnh cơ cấu trong đó có các cấu phần về cải cách SOE;
có 18 nước châu Phi nhậnđược 27 trong số khoản vay này [82].
Vào thời điểm này, nhiều nước châu Phi không dùng thuật ngữ “tư nhân hoá” (privatization) mà thay bằng thanh lý (liquidation) hoặc phục hồi (rehabilitation). Đối tượng được áp dụng chủ yếu là các công ty thua lỗ nặng, không có triển vọng cải thiện kết kinh doanh, chủ yếu trong các lĩnh vực thương mại và chế tạo. Một số biện pháp cải cách được thử nghiệm trong giai đoạn này.
Ví dụ, cải cách SOE ở Cote d’Ivoire tập trung vào việc thiết lập các chỉ số giám sát hiệu quả quản lý và năng suất của công ty. Cải cách SOE ở Ghana tập trung vào việc sa thải các công nhân dư thừa nhằm cắt giảm chi phí. Chính phủ Senegal áp dụng hìnhh thức “hợp đồng theo kế hoạch”, thuê đội ngũ cán bộ quản lý công ty nhằm tăng tự chủ trong quản trị kinh doanh, tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn lực. Tuy nhiên, rất hiếm xảy ra trường hợp bán đứt các công ty cho khu vực tư nhân.
Cho đến nửa đầu những năm 1990, tư nhân hoá ở châu Phi chủ yếu tập
91
trung vào các doanh nghiệp nhỏ và không đem lại những nguồn thu lớn cho chính phủ. Từ giữa những năm 1990, hoạt động tư nhân hoá mới chuyển sang những công ty lớn như hàng không, ngân hàng, các công ty cung ứng dịch vụ công, viễn thông v.v... Do vậy, các nguồn thu của chính phủ tăng vọt. Trong giai đoạn 1988-1996, tổng giá trị bán được của các công ty được tư nhân hoá ở châu Phi Nam Sahara đạt khoảng 2,7 tỷ USD; trong khi chỉ trong năm 1997 con số này đã đạt 2,3 tỷ USD. [60]
Hình 3.5. Số trường hợp tư nhân hoá ở châu Phi nam Sahara, 1991-2002 Nguồn: Buchs, Thierry D. (2003), Privatization in Sub-Saharan Africa: Some
Lessons from Experiences to Date, IFC, December 2003. Pg.4
Hình 3.6: Giá trị của các trường hợp tư nhân hoá ở châu Phi nam Sahara, 1991-2001
Châu Phi nam Sahara trừ Nam Phi
Nguồn: Buchs, Thierry D. (2003), Privatization in Sub-Saharan Africa: Some Lessons from Experiences to Date, IFC, December 2003. Pg.4
92 Chế tạo và công nghiệp NN, CN phục vụ nông nghiệp, ngư nghiệp Dịch vụ, du lịch, bất động sản Thương mại Tài chính
Vận tải Năng lượng Nước và dịch vụ công ích Viễn thông Dịch vụ khác Điện
Hình 3.7: Số lượng trường hợp được tư nhân hoá trong các lĩnh vực (1991-2002) Nguồn: Buchs, Thierry D (2003), Privatization in Sub-Saharan Africa: Some
Lessons from Experiences to Date, IFC, December 2003. Pg.7
Nhìn chung, trong giai đoạn 1990-2000, tư nhân hoá ở châu Phi bắt đầu trở nên hiệu quả hơn và đã đi đúng hướng. Có ba nhóm doanh nghiệp trở thành đối tượng được tư nhân hoá: i) các doanh nghiệp chiến lược không hiệu quả; ii) các doanh nghiệp không chiến lược nhưng vẫn hoạt động hiệu quả; và iii) các doanh nghiệp không chiến lược hoạt động không hiệu quả. Những lĩnh vực kinh doanh chủ yếu của các SOE như các ngành chế tạo và công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ, du lịch và bất động sản…đã được tư nhân hoá tuy với số lượng không nhiều. Sau khi tư nhân hoá, kết quả kinh doanh của các công ty trong lĩnh vực này đã được cải thiện [47]. Tuy nhiên, các trường hợp tư nhân hoá chỉ tập trung ở một số nước: Nam Phi chiếm phần lớn trong số vụ tư nhân hoá ở châu Phi nam Sahara, tiếp đến là Ghana, Nigeria và Zambia.
Tiến trình tư nhân hoá đã làm giảm mạnh quy mô của khu vực công. WB ước tính, số lượng SOE ở châu Phi nam Sahara đã giảm 33%, từ 6.069 công ty xuống còn 4.058 công ty chỉ trong giai đoạn 1990-1995. Mặc dù quy mô nhỏ hơn song khu vực công có tình hình tài chính tốt hơn do các công ty yếu kém đã
93
bị bán hoặc giải thể [60]. Tính bình quân, tỷ lệ sở hữu của chính phủ đối với các lĩnh vực kinh tế đã giảm từ khoảng 89,1% trước khi tư nhân hoá xuống còn 10,3% sau khi tư nhân hoá [47].
Bảng 3.8: Sở hữu của chính phủ trong một số lĩnh vực trước và sau khi tư nhân hoá (1991-2002), tỷ lệ %
Lĩnh vực Trước khi tư nhân hoá
Sau khi tư nhân hoá
Chế tạo và công nghiệp 79,7 7,9
Nông nghiệp, công nghiệp phụ vụ nông nghiệp, ngư nghiệp
79,5 1,6
Dịch vụ, du lịch, bất động sản 70,2 14,3
Thương mại 95,3 3,3
Tài chính 86,7 8,2
Vận tải 97,6 4,9
Năng lượng 88,3 46,5
Nước 100 12,5
Viễn thông 95,8 42,8
Dịch vụ khác 63,3 10,2
Điện 100 33
Nguồn: Thierry D. Buchs (2003), Privatization in Sub-Saharan Africa: Some Lessons from Experiences to Date, IFC, December 2003. Pg.8
Tiến trình tư nhân hoá bắt đầu chững lại kể từ cuối những năm 1990. Kể từ đầu những năm 2000, các định chế quốc tế bắt đầu chuyển mối quan tâm từ vấn đề tư nhân hoá sang việc thiết lập các điều kiện cơ bản hơn nhằm thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển, thông qua việc cải thiện môi trường kinh doanh, thúc đẩy cạnh tranh bình đẳng và cho phép khu vực tư nhân tham gia bình đẳng vào những lĩnh vực sản xuất, cung cấp dịch vụ công như khu vực nhà nước.
Có nhiều sức ép đòi hỏi phải phát triển khu vực kinh tế tư nhân ở châu
94
Phi, trong đó quan trọng nhất là yêu cầu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết việc làm. Châu Phi hiện có khoảng 200 triệu thanh niên thiếu việc làm;
hàng năm có khoảng 7-10 triệu thanh niên tham gia vào lực lượng lao động, 70- 80% lực lượng lao động làm việc trong khu vực phi chính thức; và dự báo đến năm 2050, cứ trong 5 người thì có một người thuộc độ tuổi 15 đến 24 [113]. Tỷ lệ thất nghiệp của giới trẻ ở khu vực Bắc Phi thuộc vào nhóm cao nhất thế giới, khoảng 23,7% năm 2012. Thậm chí, tỷ lệ này còn cao hơn ở nữ giới, lên tới 37%
năm 2012 (so với nam giới là 18,3%). Do đào tạo kỹ năng không phù hợp, nhiều thanh niên có trình độ học vấn cao vẫn không tìm được việc làm. Tỷ lệ thất nghiệp của những người có trình độ phổ thông trung học trở lên ở khu vực này rất cao, đặc biệt ở một số nước như Algeria (21,4%), Ai Cập (18,9%) và Morocco (17,4%) năm 2010. Tỷ lệ thất nghiệp của giới trẻ ở khu vực Nam Phi cũng rất nghiêm trọng, lên tới mức 58,9% ở Namibia năm 2008, 58,6% ở Réunion năm 2011 và 34,4% ở Lesotho năm 2008 [62]. Đây cũng chính là những yếu tố tiềm ẩn gây bất ổn chính trị - xã hội nếu không được giải tỏa kịp thời.
Hơn một thập kỷ tiến hành cải cách cơ cấu thông qua những nỗ lực tự do hóa và cải tổ khu vực SOE đã giúp cho khu vực tư nhân đóng vai trò quan trọng đối với các nền kinh tế châu Phi. Khu vực này chiếm trên 80% sản lượng sản xuất, 2/3 tổng đầu tư và ắ tổng vốn tớn dụng cho nền kinh tế đồng thời cung cấp việc làm cho khoảng 90% lực lượng lao động trong giai đoạn 1996-2008 [37].
Tuy nhiên, nhìn về tổng thể thì khu vực này vẫn còn kém phát triển, chủ yếu chỉ tồn tại ở khu vực phi chính thức (khu vực có năng suất rất thấp) của nền kinh tế.
Tại những nền kinh tế châu Phi có thu nhập thấp và bất ổn, khuvực này chiếm đến trên 40% GDP [37].
95
Hình 3.8: Tỷ trọng khu vực phi chính thức trong GDP của châu Phi so với các khu vực khác trên thế giới năm 2006 (%)
Nguồn: African Development Bank (2011), African Development Report 2011: Private Sector Development as an Engine of Africa’s Economic Development, Abidjan, Côte d'Ivoire, Figure 1.6, page 17
Nhiều nỗ lực cải cách thể chế nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho khu vực kinh tế tư nhân phát triển đã được tiến hành kể từ đầu những năm 2000. Tại nhiều nước châu Phi, dưới sức ép của các nhà tài trợ khu vực tư nhân đã được phép tham gia vào một số lĩnh vực thuộc vào cung cấp dịch vụ kết cấu hạ tầng như năng lượng, viễn thông, cung cấp nước…trước đây thuộc độc quyền hoặc bán độc quyền của nhà nước. Tuy vậy, quá trình này cũng diễn ra không đều:
nhanh và mạnh mẽ hơn tại những nước phát triển hơn như Nam Phi.
Châu Phi Các nước ĐPTchâu Mỹ Các nước ĐPT châu Âu Các nước ĐPT châu Á Các nền kinh tế chuyển đổi Các nước OECD
96
Bảng 3.9: Sự tham gia của khu vực tư nhân vào các lĩnh vực dịch vụ công đầu những năm 2000
Nước Năng lượng Viễn thông Nước và vệ sinh
Benin - - -
Botswana - X -
Burkina Faso - - X
Burundi - X -
Cameroon - X -
Cape Verde X X X
Cộng hoà Trung Phi - X X
Chad - X X
Congo X X X
Cote d’Ivoire X X X
Cộng hoà dân chủ Congo - X -
Gabon X - X
Gambia - - -
Ghana X X -
Guinea X X X
Guinea Bissau X X -
Kenya X X -
Lesotho - X -
Madagascar - X -
Malawi - X -
Mali X - X
Mauritania - X -
Mauritius X X -
Mozambique - X X
Namibia - X -
Nigeria - X -
Niger X X X
Rwanda - X -
Sao Tome & Principe X X -
Senegal X X X
Nam Phi X X X
Sudan - X -
Swaziland - X -
Tanzania X X -
Togo - - -
Uganda - X X
Zambia X X -
Zimbabwe X X -
Nguồn: Buchs, Thierry D. (2003), World Bank PPI Project Database, African Privatization Database.
Ghi chú: X có tồn tại; - : chưa có
97