CHƯƠNG 2.CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ
2.2. Thể chế kinh tế và cải cách thể chế kinh tế
2.2.2. Các yếu tố chính tác động đến cải cách thể chế kinh tế
* Luận thuyết của Daron Acemoglu
Những người theo trường phái kinh tế học thể chế tin rằng, các thể chế dân chủ thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế. Thể chế dân chủ ở đây gồm cả chế độ pháp quyền, bảo vệ quyền sở hữu, tự do cá nhân nhằm phát huy sáng tạo năng lực hoạt động trong các ngành công nghiệp, thương mại, dịch vụ...
Trong nhiều năm, Daron Acemoglu và các cộng sự thảo luận mối quan hệ
33
giữa thể chế kinh tế và thể chế chính trị khi nghiên cứu khả năng tiếp cận các nguồn lực trong xã hội. Họ đã minh chứng rằng, các nhóm lợi ích khác nhau sẽ hưởng lợi khác nhau từ các thể chế kinh tế. Nếu quyền lực chính trị bị giới hạn trong một nhóm nhỏ, các thể chế kinh tế, ví dụ quyền sở hữu có thể bị thao túng.
Ngược lại, nếu quyền lực chính trị có sự tham gia rộng rãi của dân chúng thì các thể chế kinh tế sẽ mang lại phúc lợi cho số đông. Vì gốc rễ của vấn đề là phân phối nguồn lực, cho nên một quốc gia muốn trở nên giàu có phải bắt đầu từ những cải cách thể chế chính trị, đảm bảo quyền tự do của người dân được tiếp cận hoặc giám sát các nguồn lực trong xã hội. [34]
Daron Acemoglu, Simon Johnson và James Robinson lập luận rằng [31]:
1. Các thể chế kinh tế có tác động đến tăng trưởng kinh tế vì chúng định hình các động lực khuyến khích những nhân tố kinh tế chủ chốt của xã hội. Đặc biệt, chúng tác động đến hoạt động đầu tư vào cơ sở vật chất, vốn con người, công nghệ và tổ chức sản xuất. Các thể chế kinh tế không chỉ tác động đến các kết quả của hoạt động kinh tế mà còn tác động đến việc phân phối nguồn lực trong tương lai (phân bổ của cải, vốn vật chất hoặc vốn con người). Theo nghĩa này, mô hình đưa ra là:
Thể chế kinh tết =====> hoạt động kinhtết
=====> phânbổ nguồn lựct+1
2. Thể chế kinh tế do quyền lực chính trị định hình. Quyền lực chính trị có hai dạng: i) dạng quyền lực pháp lý (de jure) và ii) dạng quyền lực thực tế (de facto). Quyền lực pháp lý được hình thành một cách chính thức dựa trên những thể chế chính trị trong xã hội. Quyền lực thực tế được hình thành (một cách phi chính thức) dựa trên sự phân bổ nguồn lực trong xã hội, do một nhóm người hay mỗi cá nhân trong xã hội có thể sử dụng nguồn lực mà mình có để tác động đến những cá nhân hay nhóm người khác trong xã hội. Nói một cách khác, những nhóm người có quyền lực chính trị thực tế có thể sử dụng nó để tiến hành vận động (lobby) cho các chính sách (ngắn hạn) có lợi cho mình. Theo nghĩa này, ta có mô hình sau:
34
Quyền lực chính trịt ==========> Thể chế kinh tết Thể chế chính trịt ==== > Quyền lực chính trị pháp lýt Phân bổ nguồn lựct ==== > Quyền lực chính trị thực tết
Trong tác phẩm “Tại sao có quốc gia thất bại?: Nguồn gốc của quyền lực, thịnh vượng và nghèo đói”, Daron Acemoglu và James Robinson đã giải thích sự thành công cũng như sự thất bại của các quốc gia rằng: Quốc gia phát triển lên nếu như nó xây dựng được những thể chế kinh tế và chính trị “bao hàm”; quốc gia thất bại khi các thể chế trở thành “tước đoạt”, tập trung quyền lực và cơ hội vào tay một nhóm nhỏ. Thể chế kinh tế “bao hàm” giúp đảm bảo quyền tư hữu, tạo ra một sân chơi bình đẳng, và khuyến khích đầu tư vào các công nghệ và kỹ thuật mới, có lợi cho phát triển kinh tế hơn so với thể chế kinh tế “tước đoạt”
vốn được xây dựng để tước đoạt nguồn lực của mọi người trong xã hội và đặt chúng vào tay thiểu số. Thể chế kinh tế bao hàm hỗ trợ cho thể chế chính trị bao hàm - một thể chế ủng hộ những quyết sách đổi mới và sáng tạo. Ngược lại, thể chế chính trị tước đoạt dồn quyền lực vào tay một nhóm người để hỗ trợ cho việc duy trì thể chế kinh tế tước đoạt [35]. Daron Acemoglu và James Robinson đã minh chứng rằng, các nhóm lợi ích khác nhau sẽ hưởng lợi khác nhau từ các thể chế kinh tế. Nếu quyền lực chính trị bị giới hạn trong một nhóm nhỏ, các thể chế kinh tế, ví dụ quyền sở hữu, có thể bị thao túng. Ngược lại, nếu quyền lực chính trị có sự tham gia rộng rãi của dân chúng thì các thể chế kinh tế sẽ mang lại phúc lợi cho số đông [34]. Với lập luận này, trong bài viết “Tại sao châu Phi lại nghèo?” Daron Acemoglu và James Robinson (2010) cho rằng, nguyên nhân chủ yếu là do hệ thống thể chế chính trị và kinh tế không phù hợp. Hệ thống thể chế hiện nay của một số nước châu Phi vẫn bị ràng buộc bởi những yếu tố thể chế tàn dư của lịch sử vốn không phù hợp nên đã cản trở sự phát triển đi lên của những quốc gia này. [32]
Daron Acemoglu, Simon Johnson và James Robinson đặc biệt nhấn mạnh vấn đề về mặt “cam kết”. Các cá nhân có quyền lực chính trị không thể cam kết
35
rằng họ sẽ không sử dụng quyền lực của mình để phục vụ lợi ích của mình tốt nhất. Nói một cách khác, họ có thể sử dụng quyền lực chính trị của mình để xây dựng và duy trì mộ hệ thống thể chế kém hiệu quả hoặc không tối ưu theo nghĩa không tạo ra lợi ích tổng thể lớn nhất cho xã hội song lại đem lại lợi ích lớn nhất cho chính họ [31]. Tương tự, Acemoglu và Robinson lập luận rằng, với một hệ thống thể chế tồi, vốn chỉ nhằm tạo ra lợi ích cá nhân cho thành phần tinh túy, bất chấp việc phần lớn hơn xã hội sẽ nghèo đi thì những cải cách sẽ khó khả thi hoặc có thể chỉ được tiến hành nửa vời. Nếu các nhóm người có quyền lực chính trị thực tế làm "điều đúng" như tiến hành cải cách, có thể họ sẽ mất đi đặc quyền đặc lợi. Những mô hình phát triển lạc hậu vẫn tiếp tục tồn tại hoặc thay đổi rất chậm chỉ vì các lực lượng chính trị đầy sức mạnh tại các quốc gia nghèo khó này muốn duy trì nó như thế để bảo vệ lợi ích của mình. [35]
Theo Amartya Sen (2000), phải có dân chủ mới có thể phát triển kinh tế tốt [97]. Ông tuyệt đối tin tưởng ở tính phổ quát của dân chủ và không cho rằng có những xã hội không (hoặc chưa) thích hợp với dân chủ chỉ vì xã hội ấy có một nền văn hoá đặc trưng [97]. Một quốc gia có nền dân chủ, đảm bảo sự tham gia và giám sát của người dân sẽ hạn chế được những lực cản đối với cải cách nhằm xây dựng một hệ thống thể chế và các chính sách phát triển có lợi cho phần đông dân chúng.
Faizel Ismail (2009) cho rằng, trong một nền kinh tế đã tự do hóa, người dân vẫn có thể thiếu tự do và bị tước đoạt những cơ hội kinh tế và những thành quả khác mà thị trường đem đến. Nghèo đói không hoàn toàn đồng nghĩa với thu nhập thấp mà là bị tước đoạt những năng lực cơ bản. Do vậy, các chính sách công cần tạo ra sự bình đẳng và công lý, từ đó tạo ra sự tin tưởng và tín nhiệm để giúp cơ chế thị trường có thể vận hành hiệu quả. Người dân cần có quyền để tham gia xây dựng hệ thống dân chủ, từ đó có thể bảo vệ quyền lợi của mình và đây là một yếu tố then chốt của tiến trình phát triển. [68]
36
Tuy nhiên, “dân chủ” là một khái niệm tương đối phức tạp và gây nhiều tranh cãi, đặc biệt giữa các nước phát triển và các nước đang phát triển, giữa phương Tây với phương Đông và cũng được nhìn nhận dưới các góc độ khác nhau ngay cả trong một nước. Đến nay, giới học giả phương Tây thường tiếp cận khái niệm nền dân chủ dưới hai góc độ:
- Nền dân chủ bầu cử (eletoral democracy), theo quan niệm của Joseph Schumpeter: phương thức dân chủ là một dàn xếp về mặt thể chế để có được các quyết định chính trị khi và chỉ khi các cá nhân đạt được quyền lực để quyết định thông qua nỗ lực cạnh tranh giành là phiếu của người dân. [96]
- Nền dân chủ tự do (liberal democracy), theo quan niệm của Robert Dalh, nhấn mạnh hai trụ cột là cạnh tranh (gồm các khía cạnh như: tự do báo chí, tự chủ của các hội đoàn, đa đảng phái) và tham dự của người dân (gồm các khía cạnh như: quyết được bỏ phiếu, công bằng trong bầu cử và quyền cho tất cả mọi người được bỏ phiếu). [54]
Khi thảo luận vai trò của thể chế, Douglass C. North đã đưa ra ba kết luận: 1) thể chế dân chủ đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì một chính quyền tốt, hạn chế tham nhũng; 2) thể chế chính trị dân chủ và quyền tự do dân sự có lợi cho phát triển kinh tế; và 3) những thành quả kinh tế đạt được to lớn hơn là do có môi trường kinh tế tự do hơn. [83] Các kết luận này đã trở thành quan điểm của nhiều tổ chức quốc tế như Ngân hàng thế giới, Quỹ Tiền tệ quốc tế và Ngân hàng phát triển châu Á, Ngân hàng phát triển châu Phi v.v...khi giúp đỡ các nước nghèo. Tuy nhiên, Douglass C. North cho rằng đối với những quốc gia trong quá trình cải cách toàn diện, ưu tiên hàng đầu không phải là đẩy mạnh cải cách dân chủ ngay tức thì mà phải cải cách các thể chế hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế; cải cách chính trị theo hướng dân chủ phải được tiến hành đồng thời với cải cách kinh tế để có thể thành công [83]. Nhiều nước quá vội vàng thực hiện cải cách chính trị nên đã thất bại trong cải cách kinh tế như nước Nga vào đầu thập niên 1990 khi ông Boris Eltsin làm tổng thống.
37
* Quan điểm của Ngân hàng thế giới
Trong hơn hai thập kỷ qua, WB cho rằng các vấn đề phát triển của châu Phi có nguồn gốc sâu xa là cuộc khủng hoảng quản trị. Nghiên cứu “Châu Phi nam Sahara: từ khủng hoảng cho đến tăng trưởng bền vững” năm 1989 của WB nhấn mạnh quản trị là một nội dung quan trọng của cải cách thể chế và gắn liền với một khu vực công hiệu quả hơn ở các nước châu Phi nam Sahara. Các chính sách cải cách kinh tế theo hướng thị trường ở châu Phi không thành công vì thiếu hụt các nền tảng thể chế quản trị cơ bản. Do quyền lực không được kiểm soát, các quan chức chính phủ có thể trục lợi mà không phải giải trình. Các cá nhân bảo vệ mình không phải bằng pháp luật mà bằng nỗ lực xây dựng các mối quan hệ cá nhân, do đó hình thành các quan hệ bảo kê quyền lực [118].Về vấn đề này, Tổng thống Senegal Abdou Diouf đã phát biểu: “Châu Phi không chỉ cần ít chính phủ hơn mà cần một chính phủ tốt hơn” [118]. Theo WB, quản trị bao gồm những truyền thống và thể chế mà dựa vào đó thẩm quyền trong một nước được thực thi.Theo nghĩa hẹp hơn, quản trị là việc thực thi quyền lực chính trị để quản lý, điều hành công việc của chính phủ [36]. Dưới góc độ phát triển, WB định nghĩa: quản trị là các thức thực thi quyền lực trong việc quản lý nguồn lực kinh tế và xã hội của một quốc gia vì sự phát triển. [128]
Cách tiếp cận cải cách thể chế dưới góc độ quản trị tỏ ra “phù hợp” và
“khả thi” với điều kiện của nhiều nước đang phát triển khi có nhiều chỉ trích nhằm vào nỗ lực áp đặt mô hình dân chủ tự do. Trên thực tế, các cuộc cải cách dân chủ không giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở các nước đang phát triển. Nỗ lực áp đặt mô hình thể chế từ bên ngoài không mang lại kết quả tốt do có khoảng cách giữa “hình thức” và “chức năng” của các thể chế. Tại nhiều nước châu Phi, mặc dù các thể chế mẫu mực có thể được thiết lập nhưng chúng lại không hoạt động theo mong muốn của các nhà tài trợ đã thiết lập nên những thể chế này - những người đã không quan tâm đến việc xây dựng năng lực vận hành các thể chế.
38
Cách tiếp cận quản trị đối với châu Phi cho rằng, việc xây dựng các mô hình phát triển và thể chế phải dựa vào những bối cảnh đặc thù chứ không theo phương thuốc định sẵn và tránh việc áp đặt những mô hình dân chủ phương Tây.
Tại Đông Á nơi có những chính phủ bị phương Tây coi là thiếu dân chủ lại có vai trò quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Các nhà lãnh đạo như Paul Kagame ở Rwanda đã thể hiện mong muốn học hỏi những kinh nghiệm phát triển này và hy vọng đưa Rwanda trở thành ‘Singapore của châu Phi’. Tại Đông Á, mô hình nhà nước phát triển thực sự quan trọng hơn mô hình dân chủ tự do đối với tăng trưởng kinh tế. Tươngtự ở châu Phi, các nước như Angola, Ethiopia và Rwanda cũng đã từng đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao mà không nhất thiết phải theo mô hình dân chủ tự do.
Cũng trong gần hai thập kỷ qua, các nghiên cứu của một số tổ chức quốc tế, đặc biệt là các nghiên cứu của WB ở các nền kinh tế đang phát triển đã nêu cao khẩu hiệu xây dựng một nền quản trị tốt gắn liền với một hệ thống thể chế tốt. Trong nghiên cứu “Châu Phi nam Sahara: từ khủng hoảng cho đến tăng trưởng bền vững” năm 1989 WB cho rằng, quản trị tốt bao gồm: “dịch vụ công hiệu quả, hệ thống xét xử đáng tin cậy, bộ máy hành chính có trách nhiệm giải trình đối với công chúng”. Một nền quản trị tốt đồng hành với một hệ thống thể chế có chi phí vận hành thấp. Cải cách nền quản trị của một quốc gia gắn liền với cải cách thể chế của quốc gia đó. Ưu tiên này thể hiện rõ trong Báo cáo phát triển thế giới năm 1997 “Nhà nước trong một thế giới thay đổi” và Báo cáo Chiến lược “Cải cách các thể chế công và tăng cường nền quản trị” của WB được công bố vào tháng 11/2000.
Cựu chủ tịch của WB James D.Wolfensohn đã phát biểu trước Ban Giám đốc (28/09/1999):
“Nguyên nhân của các cuộc khủng hoảng tài chính và nghèo đói là một và là giống nhau… Nếu như các quốc gia không có một nền
39
quản trị tốt, nếu họ không giải quyết các vấn đề về tham nhũng, nếu họ không có một hệ thống luật pháp hoàn chỉnh để bảo vệ nhân quyền, quyền sở hữu và hợp đồng…[thì] sự phát triển của họ sẽ khiếm khuyết về cơ bản và sẽ không kéo dài”
WB đưa ra 6 nhóm chỉ số để đánh giá chất lượng quản trị của một quốc gia là: i) tiếng nói và trách nhiệm giải trình; ii) ổn định chính trị và phi bạo lực, khủng bố; iii) hiệu lực của chính phủ; iv) chất lượng của các quy định; v) thượng tôn pháp luật; và vi) kiểm soát tham nhũng.Cơ chế để đảm bảo quản trị tốt gồm có 3 yếu tố chính: i) các quy tắc và hạn chế nội bộ (thí dụ, có các hệ thống kiểm toán, sự độc lập của ngân hàng trung ương, các quy định về công chức và ngân sách…); ii) tiếng nói và đối tác (thí dụ, có các hội đồng công tư, các điều tra về phản hồi của xã hội…); và iii) cạnh tranh (thí dụ, có cạnh tranh trong cung cấp các dịch vụ, tham gia của khu vực tư nhân, các cơ chế giải quyết tranh chấp,…). [121]
40
Bảng 2.1: Các đặc tính cơ bản của quản trị tốt theo một số tổ chức quốc tế
Các tổ chức quốc tế Các đặc tính cơ bản Chương trình phát
triển của Liên hợp quốc (UNDP)
i) đảm bảo sự tham gia; ii) sự công bằng của luật pháp; iii) tính minh bạch; iv) đáp ứng mọi bên liên quan; v) hướng tới sự đồng thuận; vi) bình đẳng; vii) hiệu lực và hiệu quả; viii) trách nhiệm giải trình; và ix) tầm nhìn chiến lược.
Ngân hàng thế giới (WB)
i) tiến trình hoạch định chính sách công khai và có thể dự đoán được;
ii) hệ thống hành chính công quyền chuyên nghiệp; iii) bộ máy hành pháp có trách nhiệm giải trình; iv) xã hội dân sự tham gia tích cực vào các hoạt động công; và v) sự công bằng của luật pháp.
Hiệp hội phát triển
quốc tế (IDA) i) trách nhiệm giải trình, bao gồm trách nhiệm giải trình về mặt tài chính ở cấp độ vĩ mô và trách nhiệm giải trình đối với hoạt động của tổ chức ở cấp vi mô; ii) tính minh bạch, đặc biệt là minh bạch trong tiến trình phân bổ ngân sách, mua sắm công; iii) sự công bằng của luật pháp, trong đó có tầm quan trọng của một khung khổ pháp lý công bằng, ổn định, có thể dự đoán được và được công chúng biết đến; và iv) sự tham gia, đặc biệt nhấn mạnh cơ hội tham gia của của xã hội dân sự vào việc hình thành các chiến lược phát triển có ảnh hưởng đến cộng đồng.
Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)
i) trách nhiệm giải trình; ii) đảm bảo sự tham gia (của các bên liên quan trong quá trình hoạch định chính sách); iii) tính có thể dự đoán được; và iv) tính minh bạch.
Ngân hàng phát triển châu Phi (AfDB)
i) trách nhiệm giải trình; ii) tính minh bạch; iii) chống tham nhũng; iv) đảm bảo sự tham gia; v) cải cách pháp lý.
Nguồn:
UNDP (1997) “Governance for Sustainable Human Development” New York WB (1994).Governance: The World Bank’s Experience. Washington DC International Development Association, IDA (1998). Additions to IDA Resources: Twelfth Replenishment (IDA12). 23 December 1998
Asian Development Bank, ADB (1995). “Governance: Sound Development Management”, October 1995
International Fund for Agricultural Development, IFAD (1999). Good Governance: Overview. Executive Board – Sixty-Seventh Session, Rome, 8-9 September 1999