Đặc điểm và kết quả của tiến trình cải cách

CHƯƠNG 3. CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ Ở CHÂU PHI

3.3. Đánh giá tiến trình cải cách thể chế kinh tế thị trường của châu Phi

3.3.1. Đặc điểm và kết quả của tiến trình cải cách

Có thể chia tiến trình cải cách thể chế kinh tế của phần lớn các nước châu Phi (Nam Sahara) làm hai giai đoạn chính:

i)- Giai đoạn chuyển từ nền kinh tế phi thịtrường sang nền kinh tế thịtrường Cốt lõi của quá trình chuyển đổi này là việc triển khai các chương trình cải cách cơ cấu (SAP) trong thập kỷ 1980 và đầu thập kỷ 1990. Có nhiều ý kiến khác nhau về kết quả của SAP đối với châu Phi. Những người ủng hộ SAP cho rằng, có thể SAP chưa mang lại kết quả như mong muốn nhưng cũng đã giúp nhiều nước châu Phi cải cách và vượt qua được những thời điểm khó khăn nhất.

Nhiều nền kinh tế châu Phi gần như bền bờ vực sụp đổ trước khi triển khai SAP;

và tình hình này đã được cứu vãn. Ví dụ, với chính sách tăng cường minh bạch trong hoạt động xuất khẩu và tự do hoá thương mại, Angola đã cải thiện được lợi thế so sánh; xuất khẩu dầu mỏ của nước này đã tăng mạnh ở mức bình quân 8%/năm. Tương tự, xuất khẩu đồng của Zambia vốn bị kìm hãm bởi các chính sách không hiệu quả và hoạt động của khu vực quốc doanh đã phục hồi mạnh mẽ sau chính sách điều chỉnh cơ cấu. Các chương trình điều chỉnh cơ cấu đã giúp hoạt động thương mại, tài chính của nhiều nền kinh tế châu Phi thoát khỏi tình trạng bị “kiểm soát chặt chẽ”, đồng thời giúp ổn định kinh tế vĩ mô và chuyển sang nền kinh tế thịtrường tự do.

Những ý kiến phản đối cho rằng, SAP được thiết kế bởi phương Tây mà không tính đến các điều kiện đặc thù của châu Phi, thậm chí không tính đến đặc thù giữa các nước châu Phi. SAP không do các nước châu Phi “sở hữu”, kiểm soát và điều hành. SAP còn ôm đồm quá nhiều thứ, chỉtính đến những mục tiêu ngắn hạn, thiếu các mục tiêu phát triển dài hạn và cuối cùng không hiệu quả bởi châu Phi vẫn chưa thoát khỏi “bẫy đói nghèo”. Việc tự do hoá thương mại, phá giá đồng tiền ở nhiều nước châu Phi đã tạo ra những tác động tiêu cực: ví dụ, làm tăng giá cảđầu vào của sản xuất nông nghiệp; chính sách thúc đẩy xuất khẩu

98

đã để lại hệ luỵ là tình trạng khai thác, bòn rút tài nguyên và tàn phá môi trường nghiêm trọng ở nhiều nước châu Phi. Thậm chí, có những ý kiến còn cho rằng, châu Phi có thể sẽ phát triển tốt hơn nếu không có SAP.

Nhìn chung, trong giai đoạn này, cải cách thể chế kinh tế ở châu Phi là một quá trình tự do hoá được áp đặt bởi các định chế quốc tế như WB và IMF cùng với cộng đồng các nhà tài trợ phương Tây.Từ cải cách chế độ sở hữu, thúc đẩy tự do hoá thương mại, tài chính và đầu tư cho tới quá trình tư nhân hoá, dỡ bỏ dần độc quyền nhà nước, cho phép cạnh tranh bình đẳng…châu Phi đã theo lộ trình cải cách như “đơn thuốc” Đồng thuận Washington. Điều này khiến quá trình tự do hoá ở châu Phi bị chỉ trích là phụ thuộc quá nhiều vào các nhà tài trợ.

Ví dụ, các trường hợp tư nhân hoá hầu như gắn với việc giải ngân những khoản vay của WB và IMF. Các nhà tài trợ rất chú trọng đến số vụ tư nhân hoá và thường yêu cầu đẩy nhanh tiến độ, thậm chí, còn thiết kế cả những chương trình và kế hoạch tư nhân hoá cho các nước đi vay [116]. Tuy nhiên, ngay cả khi bị áp đặt từ bên ngoài, kết quả của quá trình tư nhân hoá ở châu Phi vẫn không như mong đợi. Nguyên nhân không phải là sự yếu kém về năng lực mà là do chủ đích bởi tâm lý chính trị thù ghét tư nhân hoá. Giới chính trị gia và học giả châu Phi thường được đào tạo theo quan điểm rằng, khu vực công là công cụ để bảo vệ lợi ích của những nhóm thiểu số và tư nhân hoá sẽ tạo điều kiện mang lại lợi ích cho người nước ngoài hoặc tầng lớp tư bản giàu có trong nước. Các nghiệp đoàn và người lao động ở châu Phi phản đối tư nhân hoá vì sợ rằng, điều này sẽ dẫn đến mất việc làm. Hơn nữa, lợi ích của nhiều nhà lãnh đạo và quan chức châu lục này gắn liền với khu vực doanh nghiệp nhà nước như các khoản biếu xén, có được các phương tiện đi lại và nhà ở, thành viên trong hội đồng quản trị, tạo việc làm cho người thân và các khoản lại quả từ những dự án…Khu vực tư nhân cũng trục lợi được nhờ mối quan hệ thân quen, dựa dẫm vào các doanh nghiệp nhà nước và e ngại rằng, những điều này sẽ bị ảnh hưởng nếu như doanh nghiệp nhà nước sau khi tư nhân hoá sẽ bị kiểm soát bởi chủ sở hữu tư nhân - những người chắc chắn sẽ phải nâng cao hiệu quả, chất lượng và cắt giảm chi phí của doanh nghiệp.

99

Các số liệu thực tế cho thấy, những chương trình cải cách được áp đặt bởi hệ thống nguyên tắc Đồng thuận Washington không mấy thành công ở trên thế giới và ở cả châu Phi. Trong thập niên 1980, các tổ chức quốc tế như WB đã chi 25 tỷ USD trong nỗ lực cải cách kinh tế ở 29 quốc gia châu Phi song có đến 23 quốc gia bị coi là đã thất bại; chỉ có 6 trong số đó được xem là khá thành công.

Năm 1993, trong số 15 nước trên thế giới được WB xem là trọng tâm của các chương trình điều chỉnh cơ cấu chỉcó 3 nước được IMF coi là những nền kinh tế vận hành tốt. Điều này chứng tỏ nhiều nhà lãnh đạo châu Phi đã không thực sự quan tâm đến cải cách kinh tế bởi họ không định từ bỏ sự kiểm soát kinh tế đã làm nên nền tảng đế chế quyền lực của mình. Khi đối mặt với áp lực quốc tế và để có được nguồn tài trợ, nhiều nhà lãnh đạo châu Phi đã chọn một chiến thuật khôn khéo “Babangida Boogie” – tức là một bước tiến, hai bước lùi [43]. Mặc dù còn nhiều hạn chế, thực tế đã chứng minh, đến đầu những năm 1990, các chương trình điều chỉnh cơ cấu và đơn thuốc của các tổ chức quốc tế đã giúp hầu hết các nền kinh tế châu Phi “điều chỉnh” theo hướng thị trường.

ii)- Giai đoạn hoàn thiện, củng cố nền tảng thể chế kinh tế thị trường Cốt lõi của giai đoạn này là quá trình hoàn thiện chất lượng của các thể chế kinh tế thị trường; cải cách các nền tảng thể chế (như: nền quản trị quốc gia, các thể chế chính trị) có tác động đến chất lượng phát triển và chất lượng của tiến trình cải cách thể chế kinh tế thị trường.

Sau khi có đánh giá của WB, làn sóng cải cách thể chế ở châu Phi bắt đầu chuyển đổi mạnh mẽ sang vấn đề quản trị quốc gia và cải cách thể chế chính trị thông qua quá trình dân chủ hoá. Bên cạnh đó, tiến trình cải cách thể chế kinh tế thị trường ở châu Phi đã không chỉ chú ý đến vấn đề tự do hoá, tư nhân hoá mà đã chú trọng nhiều hơn đến vấn đề giảm nghèo. Cuối thập niên 1990, các tổ chức quốc tế như WB đã thay thế SAP bằng Cơ chế tăng trưởng và giảm nghèo (PRGF) và các nước châu Phi phải chuẩn bị các Chiến lược giảm nghèo (PRSP) nhằm tiếp tục nhận được các khoản viện trợ của cộng đồng quốc tế.

100

Nhìn chung, chỉ có một số nước châu Phi được hưởng lợi từ quá trình tự do hoá. Ví dụ, mặc dù có vị trí địa lý không thuận lợi (do không giáp biển) và xuất phát điểm thấp hơn, Uganda đã đạt được nhiều thành tựu phát triển nhanh chóng hơn các quốc gia láng giềng nhờ quá trình tự do hoá. Trong giai đoạn 1995-2000, nền kinh tế Uganda tăng trưởng bình quân khoảng 6%/năm; tỷ lệ tiết kiệm nội địa tăng từ mức 0,7% GDP năm 1991 lên 7,9% năm 1997[110]; trong giai đoạn 1992-1998, tăng trưởng GDP bình quân đầu người đạt trung bình 3,8%

và tốc độ giảm nghèo nhanh gấp 6 lần phần còn lại của châu Phi [55]. Tự do hoá cùng với các biện pháp thúc đẩy xuất khẩu và thu hút FDI cũng đã đóng góp tích cực cho nền kinh tế của Mauritius and Mozambique - hai nước thuộc nhóm đạt được tốc độ tăng trưởng GDP nhanh nhất thế giới vào cuối những năm 1990.[124]

Ngược lại, tựdo hoá đã không giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thậm chí hội nhập quốc tế của những nước như Malawi. Nước này bắt đầu tiến hành chương trình cải cách cơ cấu từ giữa những năm 1980. Tuy nhiên, ngay cảkhi đã mở cửa nền kinh tế, giá trị tỷ xuất khẩu đã giảm từ mức 30% GDP năm 1994 xuống còn 27% năm năm sau đó. Các công ty nước ngoài từ chối đầu tư vì môi trường đầu tư không minh bạch. Quá trình tự do hoá đã không đi kèm những cải thiện về kết cấu hạ tầng và phát triển nguồn nhân lực nhằm nâng cao năng suất của nền kinh tế. Các công ty và nông dân Malawi đã không được chuẩn bị tốt đứng trước sức ép cạnh tranh gay gắt từ bên ngoài [49]. Hơn nữa, trên thịtrường thế giới cũng diễn ra nhiều bất lợi như việc giá thuốc lá giảm đã ảnh hưởng đến xuất khẩu của nước này (thuốc lá chiếm đến 66% giá trị xuất khẩu của Malawi.

http://www.unctad.org/en/subsites/ldcs/country/profiles/malawi.htm [137].

Nếu Uganda và Mauritius vẫn tiếp tục bảo hộ nền sản xuất trong nước bằng hàng rào thuế quan tương đối cao, thì những nước như Malawi hay Zimbabwe, việc dỡ bỏ thuế quan đã khiến cho giá lương thực tăng vọt và gây ra tình trạng nghèo khổ trầm trọng hơn.

101

Kể từ đó đến nay, mức độ tự do kinh tế của châu Phi đã được cải thiện đáng kể; đặc biệt trong giai đoạn 5 năm trở lại đây sau khi sụt giảm trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Tuy nhiên, theo Báo cáo chỉ số tự do kinh tế, mức độ tự do kinh tế của châu Phi nam Sahara thuộc vào nhóm thấp nhất thế giới – thấp hơn mức bình quân chung của thế giớivà của khu vực châu Á – Thái Bình Dương. Năm 2016, trên thang điểm 100 của Heritage Foundation, điểm chung bình về mức độ tự do kinh tế của châu Phi nam Sahara là 55,5, trên đó là châu Á - Thái Bình Dương (59 điểm), Nam Mỹ, Trung Mỹ và Caribbe (59,8), Trung Đông-Bắc Phi (62,6), châu Âu (66,9) và Bắc Mỹ (72,9). Trong số 44 nước châu Phi nam Sahara được xếp hạng, có 8 nước bị coi là những nước không có tự do kinh tế, 28 nước bị coi là hầu như không có tự do kinh tế, 8 nước tương đối có tự do kinh tế và chỉ có hai nước phần nhiều có tự do kinh tế là Mauritius và Botswana.

Hình 3.9: Mức độ tự do hoá kinh tế của châu Phi nam Sahara so với thế giới và châu Á – Thái Bình Dương, 1995-2016

Nguồn: Heritage Foundation (2016),2016 Index of Economic Freedom [http://www.heritage.org/index/ranking]

46 48 50 52 54 56 58 60 62

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Thế giới Châu Phi nam Sahara Châu Á -Thái Bình Dương

102

Kể từ đầu những năm 2000, nhiều nền kinh tế châu Phi đã đạt được tốc độ tăng trưởng khá, chủ yếu nhờ vào việc giá cả tài nguyên gia tăng. Đây là kết quả tích cực của việc mở cửa nền kinh tế và thúc đẩy xuất khẩu. Cùng với thành tựu về tăng trưởng kinh tế, một số quốc gia châu Phi đã có những tiến bộ nhảy vọt về cải thiện môi trường kinh doanh như Mauritius (đứng thứ 32 thế giới trong bảng xếp hạng 189 nền kinh tế của DB2016), Rwanda (đứng thứ 62 thế giới) và Botswana (đứng thứ 72). Báo cáo DB2016 cũng cho thấy, trong thời gian qua, nhiều nước châu Phi đã tiến hành những cải cách đáng kể nhằm tạo thuận lợi khởi nghiệp kinh doanh, đảm bảo quyền sở hữu, thúc đẩy thương mại xuyên biên giới, tiếp cận tín dụng và sử dụng các dịch vụ công như điện, nước…

Ví dụ: năm 2007, chính phủ Zambia đã tạo thuận lợi cho việc cấp phép xây dựng bằng cách giảm thời gian yêu cầu để bắc điện, nước. Năm 2011, chính phủ nước này cũng giúp việc thành lập các công ty khởi nghiệp dễ dàng hơn bằng cách xóa bỏ yêu cầu về lượng vốn tối thiểu. Năm 2013, chính phủ Tanzania đã xây dựng hệ thống thông tin tín dụng, từ đó hình thành một cơ sở dữ liệu tín dụng. Chính phủ nước này cũng đơn giản hóa các thủ tục, quy định rõ phần thù lao và yêu cầu nghề nghiệp cho người tư vấn để tạo thuận lợi cho việc phá sản.

Năm 2008, chính phủ Nam Phi đã giảm chi phí và thời gian mở công ty bằng cách giảm thiểu các thủ tục, trong đó bãi bỏ yêu cầu phải có luật sư tư vấn.

Ngoài ra, chính phủ nước này cũng tạo điều kiện cho các công ty đóng thuế dễ dàng hơn và giảm thiểu chi phí bằng cách bãi bỏ các mức thuế dịch vụ và thuế thành lập công ty do các địa phương áp đặt. Năm 2016, Rwanda đã tạo thuận lợi cho việc mở công ty bằng cách áp dụng thủ tục đăng ký điện tử một cửa và giảm thiểu các quy định sau đăng ký...

Tuy nhiên, đối mặt với sức ép về tài chính, năng lực kiểm soát và cạnh tranh, một số nước vẫn tiếp tục buộc phải đưa ra những quy định gây khó khăn cho môi trường kinh doanh. Ví dụ, năm 2011 Uganda đã gây khó khăn cho việc mở công ty mới bằng cách tăng phí đăng ký công ty. Zimbabwe đã yêu cầu phải

103

có đồng ý của chánh hoặc phó thanh tra xây dựng trước khi cấp phép xây dựng các công trình; đồng thời tăng các phí cấp phép xây dựng do lạm phát leo thang.

Nước này cũng ban hành quy định cho phép tăng phí cho người môi giới khiến việc đăng ký tài sản tốn kém hơn. Năm 2009, Cộng hòa dân chủ Congo ban hành các quy định gây khó dễ cho việc mở công ty bằng yêu cầu phải đăng ký với các cơ quan như Trung tâm hành chính công ty, cơ quan thuế và bảo hiểm xã hội.

Ngoài ra, chính phủ nước này cũng tăng phí xây dựng khiến cho việc cấp phép xây dựng trở nên tốn kém hơn...

(http://www.doingbusiness.org/reforms/overview/region/sub-saharan- africa) Điều này khiến cho cải cách ở châu Phi không đồng đều và không phải là một quá trình thẳng tiến.