CHƯƠNG 4: CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ Ở GUINEA XÍCH ĐẠO,
4.2. Cải cách thể chế kinh tế ở Ghana
4.2.2. Những vấn đề chính của cải cách thể chế kinh tế
Ghana là một trong những nước châu Phi nam Sahara đầu tiên tiến hành chương trình cải cách cơ cấu (SAP) năm 1983 theo đề nghị của WB và IMF nhằm điều chỉnh những méo mó đã gây ra sự trì trệ của nền kinh tế vào thập niên 1970 và đầu những năm 1980.
Phần lớn chính sách điều chỉnh cơ cấu liên quan đến thương mại và nông nghiệp - do nông nghiệp là lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế. Các cuộc cải cách tập trung vào tự do hóa thương mại, xóa bỏ sự méo mó về tỷ giá, dỡ bỏ các trợ cấp ảnh hưởng đến giá cả nông sản gồm cả trợ cấp đối với đầu vào như phân bón và tư nhân hóa. Nỗ lực tự do hóa cơ chế thương mại bao gồm việc từng bước giảm hàng rào thuế quan và điều chỉnh cơ cấu thuế. Trong giai đoạn 1992 - 1999, mức thuế quan bình quân đã giảm từ 17% xuống còn 8,5%. Ngoài ra, Ghana còn đưa ra các biện pháp khuyến khích xuất khẩu như dỡ bỏ hạn ngạch xuất khẩu, giấy phép xuất khẩu và đơn giản hóa các thủ tục xuất khẩu. Nhờ vậy, độ mở của nền kinh tế đã tăng đáng kể trong thập kỷ 1990. (Nguồn: Ackah, Charles (2006),Who Gained from Trade Liberalisation in Ghana? Unskilled vs.
Skilled Households, Centre for Research in Economic Development and International Trade, School of Economics, University of Nottingham)
Một trong những điểm nhấn nổi bật trong tiến trình cải cách thể chế kinh tế ở thời điểm này là mức độ tập trung vào các vấn đề xã hội và xoá đói giảm nghèo. Tháng 1 năm 1989, chính phủ đã xây dựng Chương trình hành động để giảm thiểu chi phí điều chỉnh xã hội (PAMSCAD) - một mạng lưới an toàn cho các nhóm dân cư dễ bị ảnh hưởng bởi cải cách kinh tế. PAMSCAD áp dụng cách tiếp cận có sự tham gia vào việc ra quyết định về chính sách kinh tế. Chương trình ban đầu được áp dụng với một loạt các dự án quy mô nhỏ ở cấp địa phương. Ví dụ, người dân được yêu cầu xác định nhu cầu của họ, như sửa chữa và phục hồi các trường tiểu học hoặc xây dựng các phòng khám y tế mới.
Năm 1990, chính phủ đã thành lập Ủy ban Kế hoạch Phát triển Quốc gia
126
(NDPC), chịu trách nhiệm xây dựng và thực hiện chiến lược phát triển kinh tế nâng cao nhằm củng cố những thành tựu đạt được của Chương trình Cải cách Kinh tế (ERP), đặt nền móng cho tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo đói. NDPC đã đánh giá nghiêm túc các chính sách kinh tế và hướng chúng vào mục tiêu chung là nâng cao mức sống và giảm nghèo. Trong nửa đầu thập niên 1990, NDPC đã thành lập các nhóm làm việc gồm các học giả, chuyên gia tư vấn, tổ chức phi chính phủ (NGO), các nhà nghiên cứu từ khu vực công và tư nhân để xây dựng Tầm nhìn chiến lược Ghana - 2020.
Kể từ thập kỷ 1990, cải cách doanh nghiệp quốc doanh và tư nhân hóa là một trong những nội dung quan trọng trong chương trình cải cách kinh tế của Ghana. Sự thống trị của các doanh nghiệp quốc doanh khởi nguồn từ chính sách sau khi nước này giành được độc lập năm 1957. Quan niệm phổ biến lúc đó là:
chính phủ phải đóng vai trò quan trọng thúc đẩy kinh tế phát triển. Trong đầu thập niên 1960, Ghana đã thành lập nhiều doanh nghiệp quốc doanh lớn; nhà nước độc quyền kiểm soát lĩnh vực sản xuất cacao và khai thác mỏ; còn các doanh nghiệp quốc doanh còn thống trị lĩnh vực tài chính và bảo hiểm. Việc thành lập các doanh nghiệp quốc doanh còn xuất phát từ động cơ chính trị.
Chính phủ của Tổng thống Kwame Nkrumah (1957-1966) tin rằng, nếu để cơ chế thị trường tự do thuần túy, các đối thủ chính trị có thể sẽ có nhiều nguồn lực và mạnh mẽ hơn; do đó, cần phải đầu tư thành lập các doanh nghiệp quốc doanh để tăng cường kiểm soát của cải quốc gia và củng cố quyền lực. Số lượng doanh nghiệp quốc doanh tăng mạnh còn do chính phủ Ghana triển khai chính sách công nghiệp hóa thay thế nhập khẩu. Tuy nhiên, chính sách này đã không thể tạo dựng một nền tảng công nghiệp vững chắc như Liên Xô, Braxin hay Nam Phi đã từng tiến hành thành công, chủ yếu bởi nó không tập trung vào các lĩnh vực công nghiệp nặng.
Kết quả là chỉ trong vòng một thập kỷ sau khi giành được độc lập (1957 - 1966), quy mô của khu vực doanh nghiệp quốc doanh tại Ghana đã phát triển hết
127
sức nhanh chóng. Lao động trong khu vực này đã tăng 10 lần, từ 11,052 người năm 1957 lên 115,826 người năm 1966. Vào cuối thời kỳ cầm quyền của Tổng thống Kwame Nkrumah, Ghana có 53 doanh nghiệp quốc doanh và 12 công ty liên doanh công - tư hoạt động trong hầu hết lĩnh vực của nền kinh tế, từ dược, xây dựng, khai thác mỏ, chế tạo cho đến sản xuất bánh ngọt và giặt là.
Thời gian sau đó (1966-1972), chính phủ bắt đầu chuyển sang khuyến khích khu vực tư nhân phát triển. Trong giai đoạn này, một số dịch vụ công cũng được tách ra khỏi các bộ quản lý hành chính (như Cục Bưu chính và Viễn thông và Tổng công ty điện) song khu vực doanh nghiệp quốc doanh tiếp tục phình to ra. Tuy nhiên, nỗ lực này bị đảo ngược dưới thời kỳ chính phủ độc tài quân sự Ignatius Kutu Acheampong (1972-1978) khi Ghana lại chuyển sang chính sách
“tăng cường kiểm soát nền kinh tế”, với những biện pháp hạn chế đầu tư nước ngoài. Thậm chí, chính phủ còn tịch thu một số công ty tư nhân lớn vì lý do lừa đảo. Vào thập kỷ 1980, doanh nghiệp quốc doanh thống trị các lĩnh vực như khai thác mỏ, năng lượng, dịch vụ công, các dịch vụ tài chính và kinh doanh. Năm 1984, khu vực SOE tuyển dụng khoảng 240 nghìn lao động; gần 60 nghìn lao động làm việc trong lĩnh vực trồng cacao. Tuy nhiên, khu vực doanh nghiệp quốc doanh đã lộ rõ yếu kém, chủ yếu là do quản trị kém, thừa nhân lực, thiếu vốn và các chính sách giá không phù hợp…
Ghana đã đưa ra Chương trình phục hồi kinh tế năm 1983, trong đó cải cách SOE là một nội dung quan trọng. Chương trình tinh giảm doanh nghiệp quốc doanh (1987-1993) nhằm làm giảm gánh nặng tài chính mà các doanh nghiệp quốc doanh tạo ra cho chính phủ (chiếm đến 12% chi tiêu ngân sách năm 1983). Các định chế tài chính quốc tế như WB và IMF yêu cầu chuyển đổi sở hữu của các doanh nghiệp quốc doanh cho các nhà đầu tư nước ngoài và khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào những lĩnh vực vốn thuộc độc quyền nhà nước.
128
Các biện pháp “tinh giảm” gồm cả tư nhân hóa và giải thể gồm: i) đảm bảo rằng các doanh nghiệp quốc doanh hoạt động trên nền tảng thương mại hóa bằng cách dỡ bỏ kiểm soát giá cả, tăng cường cạnh tranh, hạn chế việc thành lập các SOE mới…; ii) cải cách hệ thống pháp luật để đảm bảo ban giám đốc các doanh nghiệp quốc doanh có quyền tự chủ trong hoạt động hàng ngày của công ty, tăng cường trách nhiệm giải trình trước chính phủ; iii) bán, sáp nhập hoặc thanh lý các doanh nghiệp quốc doanh thua lỗ nhằm giảm gánh nặng tài chính cho chính phủ; iv) phục hồi các doanh nghiệp quốc doanh hoạt động trong những lĩnh vực ưu tiên và có khả năng tiếp tục kinh doanh thành công; và v) tăng cường hiệu quả của doanh nghiệp quốc doanh thông qua giảm nhân lực, tiến hành đào tạo nhân sự, triển khai các chuẩn mực kinh doanh và kiểm toán, chấn chỉnh các chuẩn mực về tài chính, nợ nần.
Chính phủ Ghana đã thành lập một cơ quan thực hiện quá trình thoái vốn là Uỷ ban thực hiện thoái vốn (DIC). Giai đoạn đầu tiên trong quá trình thoái vốn là để xác định và lên danh sách các công ty sẽ được thoái vốn; thu thập thông tin và tài liệu về mỗi công ty sẽ được thoái vốn. Sau đó, DIC sẽ quyết định được đưa ra mức độ thoái vốn hợp lý.
DIC áp dụng các phương thức thoái vốn khác nhau, bao gồm các: i) thành lập công ty liên doanhgiữa nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, mà nhà nước là cổ đông thiểu số trong khi vẫn còn giữ khả năng kiểm soát quản lý với chủ đầu tưtư nhân; ii) bán cho một nhà đầu tư tư nhân hoặc liên doanh các tài sản của doanh nghiệp; iii) cho thuê nhà máy và thiết bị, nơinhà đầu tư thực hiện đầu tư để nâng cấp và cải thiện phương thức quản lý các nhà máy và thiết bị này trong một khoảng thời gian nhất định; iv) các nhà đầu tư tư nhân mua toàn bộ cổ phần còn chính phủ sẽ phải trả các khoản nợ của công ty.
Nhìn chung, tuy còn gặp nhiều khó khăn và đang tiếp tục, các cuộc cải cách doanh nghiệp nhà nước theo hướng tư nhân hoá ở Ghana là một cấu phần quan trọng, góp phần ổn định cán cân vĩ mô, giảm thâm hụt ngân sách trong chiến lược cải cách kinh tế ở Ghana.
129
Mặc dù gặp phải sự phản đối từ phía các nghiệp đoàn và tổ chức phi chính phủ, quá trình tư nhân hoá ở Ghana đã góp phần tạo ra nhiều việc làm hơn. Theo Ngân hàng Ghana, tư nhân hóa đã làm tăng số lượng việc làm tới 59% (Nguồn:
Bank of Ghana). Các kết quả điều tra cho thấy, người lao động cũng cảm thấy hài lòng hơn khi làm việc tại những công ty đã được tư nhân hóa. Tuy tư nhân hóa không đem lại nguồn thu cho chính phủ song rõ ràng đã làm giảm gánh nặng tài chính do chính phủ không còn phải trợ cấp cho các doanh nghiệp quốc doanh, thậm chí đã có thể đánh thuế các công ty đã thuộc về sở hữu tư nhân. Việc thoái vốn còn mang lại lợi ích phi tài chính quan trọng khác là chính phủ không còn phải quan tâm đến gánh nặng quản lý và giám sát các doanh nghiệp nhà nước nữa. Nhìn chung, tuy không phải thành công mỹ mãn, quá trình tư nhân hóa ở Ghana đã đem lại những kết quả đáng khích lệ và là bài học cho những nước châu Phi khác trong quá trình cải cách theo hướng kinh tế thị trường.