CHƯƠNG 2.CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ
2.1. Các vấn đề chung về thể chế
2.1.1. Quan niệm, phân loại và vai trò của thể chế
Có nhiều quan niệm và định nghĩa về thể chế song tựu chung lại có hai cách tiếp cận. Theo nghĩa hẹp, sử gia kinh tế, người đã từng đoạt giải Nobel Douglass C. North đưa ra định nghĩa “thể chế” như sau: “Thể chế là các luật lệ của cuộc chơi trong một xã hội, hay nói một cách chính thức, là những ràng buộc mà con người soạn thảo ra giúp định hình sự tương tác của con người.”
[83] Theo nghĩa rộng, trong Báo cáo phát triển thế giới với chủ đề “Xây dựng thể chế cho thị trường”, Ngân hàng Thế giới quan niệm: “thể chế là các quy tắc, các cơ chế thực thi và chế tài, và các tổ chức”.[125] Tổ chức là một dạng thể chế đặc biệt, đi kèm vớicác quy tắc, chuẩn mực hành xử mà các chủ thể dựa vào đó để tương tác với nhau, để thực thi các quy tắc, chuẩn mực đạt được các kết quả mong muốn. Ví dụ, nếu các quy tắc là luật về phá sản các tổ chức tương ứng sẽ là các cơ quan thuế, toà án, các cơ quan thực thi pháp luật, v.v. Nếu quy tắc trong kinh doanh là “có đi có lại”, thế chấp, đền bù thiệt hại hợp đồng thì các tổ chức tương ứng sẽ là các ngân hàng, toà trọng tài, hiệp hội kinh doanh v.v.
Thể chế khác với chính sách, tuy hai thuật ngữ này thường được dùng song song với nhau, đôi lúc trùng với nhau. Nếu thể chế là các quy tắc, quy định trong hành xử thì chính sách gồm mục tiêu và các kết quả mong muốn.
Các quốc gia có thể có một nền tảng thể chế giống nhau (như cùng là nền kinh tế thị trường) song vẫn có thể triển khai các chính sách khác nhau và có các kết quả phát triển khác nhau. Ví dụ, các quốc gia có nền kinh tế thị trường vẫn có thể thể có các chính sách thuế hay chống lạm phát khác nhau. Chính sách sẽ tác động đến loại thể chế cần hình thành; song thể chế sẽ tác động đến loại chính sách cần có.
28
Luận án này quan niệm thể chế là các luật chơi, theo nghĩa gồm các quy tắc, quy định, chuẩn mực chi phối cách hành xử của các chủ thể trong xã hội.
Tuy tập trung nghiên cứu thể chế, luận án này đồng thời xem xét quá trình cải cách/thay đổi thể chế với các quá trình thay đổi chính sách.
Có thể phân loại thể chế theo một số cách:
- Gồm thể chế công và thể chế tư: Thể chế công bao gồm toàn bộ các cơ quan Nhà nước (các tổ chức công) với hệ thống quy định, luật pháp do Nhà nước xác lập. Thể chế tư là toàn bộ các quy định mang tính quy phạm và các tổ chức ngoài Nhà nước. Các thể chế tư có thể tồn tại song hành hoặc nằm trong một môi trường thiết lập bởi các thể chế công. Ví dụ, thể chế tư là các quy tắc về thừa kế đất đai có thể nằm trong các quy định về luật thừa kế; thể chế tư là các ngân hàng tư nhân có thể hoạt động trong môi trường luật công ty, v.v.
- Gồm thể chế chính thức và thể chế phi chính thức, chủ yếu nói về các quy tắc chính thức và phi chính thức. Các quy tắc chính thức bao gồm hiến pháp, các bộ luật, điều luật, hiến chương, văn bản dưới luật…Các quy tắc không chính thức là các chuẩn tắc xã hội bất thành văn (truyền thống, tập quán, những điều cấm kỵ…) hay các quy tắc ửng xử nội bộcó vai trò mở rộng, chi tiết hóa hoặc chỉnh sửa các quy tắc chính thức và điều chỉnh hành vi của các chủ thể cho phù hợp.
- Gồm các loại thể chế như: thể chế kinh tế, thể chế chính trị, thể chế xã hội, thể chế văn hoá, v.v.
Ý nghĩa then chốt của thể chế chính là việc giúp cho con người “xây dựng các động cơ khuyến khích trong hoạt động trao đổi của con người, bất kể là chính trị, xã hội, hay kinh tế”[83]. Thể chế giúp hạn chế bớt tình trạng thông tin bất đối xứng trong vấn đề giao dịch và quản lý. Không có các quy định, chuẩn mực, quy tắc để điều chỉnh các mối quan hệ, xã hội sẽ trở nên hỗn loạn, sự tương tác xã hội trở nên quá tốn kém, sự tin tưởng và hợp tác đổ vỡ. Sự phân công lao động, nguồn gốc chủ yếu của phồn vinh kinh tế, sẽ không còn nữa. Chức năng then chốt của các thể chế là nhằm hỗ trợ trật tự: một cách thức tổ chức có tính hệ
29
thống, phi ngẫu nhiên, tuân theo những quy tắc nhất định và vì thế dễ nắm bắt các hành vi và biến cố. Trật tự tạo ra niềm tin và sự tin tưởng, giúp giảm chi phí phối hợp. Khi có trật tự, người ta có thể đưa ra các dự đoán, có khả năng hợp tác với người khác tốt hơn và cảm thấy tự tin khi mạo hiểm với những thử nghiệm sáng tạo của mình. Lúc đó, người ta có thể dễ dàng tìm ra thông tin cần thiết về đối tác và đoán định được mức độ chi phí của sự hợp tác cũng như lợi ích mà nó mang lại. Hệ quả là nhiều tri thức hữu ích hơn sẽ được sử dụng và sáng tạo.[69]
2.1.2. Quá trình hình thành và thay đổi thể chế
Thể chế với bản chất là các quy tắc, quy định, chuẩn mực có thể hình thành và thay đổi qua hai con đường:
Một là các thể chế được định hình bởi kinh nghiệm lâu dài của con người.
Con người có thể khám phá ra những dàn xếp nhất định, để thoả mãn tốt hơn nhu cầu của mình. Những dàn xếp hữu ích sẽ trở thành truyền thống và được ghi nhớ, nếu chúng được chấp nhận bởi một số lượng người đủ lớn, nhờ vậy chúng được tuân thủ trong toàn cộng đồng. Khi các quy tắc dần xuất hiện và được toàn thể cộng đồng biết tới, chúng sẽ được áp đặt và mô phỏng một cách tự phát.
Những dàn xếp nào không đáp ứng tốt nhu cầu của cộng đồng sẽ bị phản đối và biến mất. Vì thế, phần lớn những quy tắc có ảnh hưởng trong đời sống hàng ngày đều phát triển qua một quá trình tiến hoá: phản hồi và điều chỉnh. Nội dung cụ thể của các thể chế sẽ tiến hoá theo một lộ trình ổn định.
Hai là các thể chế xuất hiện do chúng được thiết kế, được định rõ trong các bộ luật và các quy định, đồng thời được áp đặt chính thức bởi một cơ quan quyền lực bên ngoài xã hội (như chính phủ). Khởi đầu, những quy tắc được thiết kế và áp đặt bởi những người đại diện, vốn được tuyển chọn thông qua một quy trình chính trị và hành động từ bên ngoài xã hội. Cuối cùng, chúng được áp đặt bằng những phương tiện cưỡng chế đã hợp pháp hoá, chẳng hạn thông qua bộ máy tư pháp.[69]
Như vậy, có hai dạng thể chế mà sự khác biệt giữa chúng xoay quanh nguồn gốc của quy tắc. Các thể chế bên trong tiến hoá từ kinh nghiệm của con
30
người và bao gồm những dàn xếp đáp ứng tốt nhất nhu cầu của cộng đồng trong quá khứ, thí dụ: các tập quán, quy chuẩn đạo đức, lề lối tốt và quy ước thương mại, cũng như luật tự nhiên trong xã hội Anglo-Saxon. Các thể chế bên ngoài chịu sự áp đặt và chế tài từ trên xuống, sau khi được thiết kế và thiết lập bởi những người đại diện, vốn được uỷ quyền thông qua một quy trình chính trị.[69]