CHƯƠNG 4: CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ Ở GUINEA XÍCH ĐẠO,
4.4. So sánh các trường hợp nghiên cứu
Guinea xích đạo, Ghana và Tunisia đã cho thấy ba trường hợp khác biệt, mang những đặc thù của châu Phi trong quá trình cải cách kinh tế và chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Xếp theo thu nhập bình quân đầu người, ba nước này thuộc vào ba nhóm khác nhau: cao nhất là Guinea xích đạo thuộc vào nhóm nước có thu nhập bình quân đầu người ở mức trung bình cao (trên 15.000 USD, PPP) song cho đến năm 2017 vẫn bị coi là nước kém phát triển theo phân loại
145
của Liên hợp quốc bởi các yếu tố về rủi ro kinh tế, phát triển con người, bất bình đẳng xã hội; tiếp đến là Tunisia, thuộc nhóm nước có mức thu nhập trung bình (11.000 USD, PPP); cuối cùng là Ghana - nước có mức thu nhập trung bình thấp (4000 USD, PPP).
Trong một thời gian khá dài, Guinea xích đạo đã phát triển nhanh nhờ lợi thế nguồn tài nguyên phong phú. Tuy nhiên, rất ít nỗ lực cải cách kinh tế mạnh mẽ và thực chất đã được tiến hành. Ngoại trừ việc ban hành một số chiến lược và chính sách phát triển, Guinea xích đạo đã không thực sự nỗ lực tiến hành cải cách tầng thứ nhất của thể chế kinh tế: xây dựng một nền kinh tế thị trường thực sự, cải thiện nền quản trị quốc gia và kiến tạo môi trường chính trị dân chủ.
Guinea xích đạo cũng như nhiều nước châu Phi khác đã bị vướng vào thứ mà Richard Auty và nhiều người khác gọi là "lời nguyên tài nguyên" với hàm ý rằng: hầu hết quốc gia giàu tài nguyên đã không thể tận dụng lợi thế này để phát triển thành công mà thậm chí còn hoạt động kém hiệu quả hơn các nước khác mà thiên nhiên kém ưu đãi.
Nhiều nghiên cứu thực tế đã cho thấy, hiện tượng bùng nổ khai thác tài nguyên có thể gây ra các hậu quả tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế và phát triển con người trong giai đoạn dài nếu không có một nền quản trị tốt. Richard Auty lập luận rằng, việc khai thác tài nguyên thiên nhiên tạo ra khuynh hướng một đường cung địa tô cao (được đo bằng tỷ lệ của nguồn thu trên tổng đầu tư) và điều này sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng các thể chế kinh tế và chính trị. Ví dụ, nó sẽ ảnh hưởng các chính sách tái phân bổ địa tô bằng các quyết định chính trịhơn là các quyết định kinh tế dựa trên sự tính toán về hiệu quả; do đó tạo ra tình trạng thiếu công bằng. Trái lại, một cung đường địa tô thấp như trong ngành sản xuất, chế tạo sẽ khuyến khích một môi trường kinh tế cạnh tranh, có khả năng giải quyết vấn đề lao động nông thôn dư thừa, tạo ra bình đẳng xã hội và mang lại một lượng tiết kiệm thực cao hơn [41]. Việc khai thác tài nguyên cũng có thể tạo ra "hiệu ứng tham lam" ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng công
146
quyền và thể chế bởi nó cổ vũ cho thói quan liêu và tìm kiếm địa tô tham lam, những thứ thường xuyên liên quan đến các mối quan hệ bảo kê hoặc tham nhũng [94]. Địa tô cao dẫn tới tình trạng chính phủ chi tiêu lãng phí và dễ dàng cho việc mở rộng bộ máy chính phủ và xây dựng cơ sở hạ tầng – hai lĩnh vực thường xảy ra nhiều tham nhũng. Việc chủ yếu dựa vào nguồn thu từ khai thác tài nguyên thiên nhiên hơn là thuế thu nhập cũng làm suy yếu động cơ thực hiện trách nhiệm giải trình của các chính phủ. Hơn nữa, nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, với nguồn thu nhiều từ dầu mỏ và khoáng sản, các chính phủ đầu tư nhiều hơn vào an ninh nội địa và các lực lượng này luôn sẵn sàng để bảo vệ lợi ích của chính phủ.[91]
Cải cách thể chế kinh tế của Guinea xích đạo còn là một thất bại điển hình ở châu Phi nơi nhiều chính phủ sẵn sàng triển khai chiến thuật “Babangida Boogie” dưới sức ép của cộng đồng tài trợ quốc tế. Đồng thời, đây cũng là thất bại trong chính sách “thực hiện phát triển khác đi” của các nhà tài trợ nhấn mạnh tính tự chủ, tự quyết của các nước tiếp nhận với mong muốn đưa ra được những chương trình cải cách phù hợp, khả thi, nhận được sự ủng hộ của chính phủ các nước tiếp nhận và do đó đạt được mục tiêu nhanh chóng hơn.
Trường hợp của Guinea xích đạo đã chứng minh cho giả thuyết rằng, để cải cách kinh tế thành công, mang tính chất “bao trùm“, dứt khoát cần một nền dân chủ. Guinea xích đạo cũng là minh chứng cho lập luận của Acemoglu và các cộng sự của ông rằng, khi lên nắm quyền, các đại diện chính trị đã không hành động vì lợi ích của nhân dân, mà mong muốn thiết lập và áp đặt các quy tắc nhằm bảo vệ lợi ích cá nhân do đó đã bóp méo những mục tiêu cải cách. Cho dù mô hình dân chủ hoá của phương Tây có hấp dẫn đến đâu thì một bộ phận của tầng lớp tinh hoa trong xã hội ở nhiều nước châu Phi vẫn cố gắng bảo vệ lợi ích kinh tế vốn đi kèm với và quyền lực chính trị riêng của họ. Điều này khiến cho xã hội bị phân hoá và là nguyên nhân làm cho quá trình chuyển đổi, cải cách kéo dài với các hệ luỵ phức tạp.
147
Trường hợp Ghana lại chứng tỏ rằng, cải cách kinh tế cũng có thể thành công nếu được thực hiện bởi một chính quyền độc đoán hay một nhà lãnh đạo
“độc tài tốt“. Trên thực tế, đây cũng là mô hình của nhiều nền kinh tế Đông Á như Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore và Malaysia. Dù vậy, cuối cùng thì quá trình dân chủ hoá ở Ghana vẫn diễn ra và mang lại những kết quả tích cực. Xét trên các nhóm chỉ số quản trị của WB (như: tiếng nói và trách nhiệm giải trình, hiệu lực chính phủ, chất lượng của các quy định, thượng tôn pháp luật và kiểm soát tham nhũng) và của Quỹ Mo Ibrahim (như: tham dự và quyền con người, các cơ hội kinh tế bền vững), Ghana đều vượt qua Guinea xích đạo một khoảng cách khá xa. Mặc dù xuất phát điểm về mặt kinh tế còn thấp, lộ trình cải cách chính trị của Ghana có thể được xem như là bản sao ở châu Phi của một số nền kinh tế Đông Á như Hàn Quốc và Đài Loan - những nước cũng đã diễn ra quá trình dân chủ hoá sau một thời gian đạt được nhiều thành tựu phát triển.
Tuy nhiên, cũng giống như nhiều nền kinh tế đang phát triển khác, Ghana vẫn đang đứng trước nhiều vấn đề phát triển kinh tế - xã hội. Giá dầu mỏ và các loại tài nguyên thiên nhiên sụt giảm đã tác động mạnh đến nền kinh tế nước này trong thời gian gần đây, khiến cho nguồn thu giảm mạnh, kéo theo đồng nội tệ mất giá (khoảng 60% trong vòng hai năm gần đây) và tỷ lệ lạm phát cao (lên tới gần 20% trong vòng hai năm gần đây). Tăng trưởng kinh tế của nước này đã giảm từ 8% năm 2012 xuống còn 3,5% năm 2015 [135];và vẫn đang trong vòng xoáy của tăng trưởng thấp. Ghana cũng đứng trước nhiều thách thức như tỷ lệ thất nghiệp cao, một tỷ lệ lớn lực lượng lao động (trên 80%) làm trong khu vực phi chính thức có năng suất rất thấp [136]. Khoảng 60% dân số Ghana làm nông nghiệp; Ghana là nước sản xuất cacao lớn thứ hai thế giới (chỉ sau Côte d’Ivoire) và nông dân nước này gặp rất nhiều khó khăn trước những biến động về giá cacao trên thị trường thế giới. Ngoài ra, Ghana cũng đứng trước điểm nghẽn phát triển rất lớn là hệ thống kết cấu hạ tầng lạc hậu. Những khó khăn dai dẳng của Ghana cho thấy, ngay cả với những “nhà độc tài tốt” như Jerry John Rawlings hay những người được thế giới ca ngợi về tinh thần hoà bình và dân chủ như cố Tổng thống John Evans Atta Mills vẫn chưa đủ để mang lại những thành tựu
148
phát triển kinh tế nhanh chóng. Ghana cần một hệ thống chiến lược và chính sách tốt hơn để đẩy nhanh tiến trình phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, những gì nước này đang làm cho đến hiện nay là đúng hướng.
Trường hợp Tunisia lại chứng tỏ rằng, nếu quá chú trọng vào cải cách chính trị sẽ khó thể phát triển thành công. Trong “Mùa xuân Arab“ tại các nước mà làn sóng dân chủ quét qua, mặc dù mức sống của tầng lớp tinh hoa khá cao song cũng không thể xóa bỏ được tình trạng thất nghiệp, mù chữ, tội phạm và tệ nạn xã hội gia tăng, khoảng cách giàu nghèo ngày càng bị khoét sâu, tạo nên mâu thuẫn xã hội sâu sắc. Ngay cả những nước giàu có như Tunisia, một bộ phận người lao động vẫn phải sống trong tình cảnh thất nghiệp, nghèo khổ. Trong khi đó, giới cầm quyền tham nhũng và chi tiêu công quỹ vô tội vạ không phục vụ quốc kế dân sinh, khoét sâu thêm bất công xã hội và mâu thuẫn đối kháng [12].
Chính quyền dựa vào xuất khẩu tài nguyên làm nguồn thu ngân sách, làm giàu cho giới tinh hoa và chi trả cho những trợ cấp thái quá trong xã hội như một hình thức mua chuộc sự ủng hộ của dân chúng, đặc biệt là tầng lớp trung lưu.
Khi nền kinh tế rơi vào khủng hoảng, khiến cho ngân sách quốc gia bị ảnh hưởng nghiêm trọng, các khoản trợ cấp bị cắt giảm mạnh và cuộc sống của người dân khó khăn. Chính phủ của các nước này không thể đưa ra được những giải pháp kịp thời nhằm tháo gỡ những khó khăn của khủng hoảng kinh tế. Năng lực yếu kém của giới lãnh đạo cộng với nạn tham nhũng và thiếu tính minh bạch nên các khoản cứu trợ của chính phủ không đến được tay người dân làm tăng thêm sự bất bình trong xã hội. Hơn nữa, những quốc gia như Tunisia có chế độ cai trị độc đoán, chuyên quyền; thậm chí, các nguyên thủ quốc gia bị lật đổ như Zine El-Abidine Ben Ali đều có tham vọng "cha truyền con nối" (Ben Ali cầm quyền ở Tunisia từ năm 1987. Hosni Mubarak làm tổng thống Ai Cập từ 1981.
Muama'r Qaddafi làm lãnh tụ Libya từ 1969. Chính quyền al-Assad cai trị Syria từ 1970. (Basha'r al-Assad làm tổng thống từ năm 2000, do "kế vị" cha là Hafeiz al-Assad). Ali Saleh cầm quyền tại Cộng hoà (Bắc) Yemen từ 1979 và làm tổng thống Yemen sau khi hai nước Yemen thống nhất đầu thập niên 90 thế kỷ trước tới nay). Những mâu thuẫn này chỉ chờ thời cơ thích hợp để bùng nổ thành
149
những hành động phản kháng, chống đối, đòi cải tổ, đòi thay đổi chính quyền.
Do vậy, khi các đảng phái đối lập giương chiêu bài "dân chủ", "chống tham nhũng",
"chống độc quyền, gia đình trị"..., đã tranh thủ được sự ủng hộ của một bộ phận lớn người dân. Tuy nhiên, trường hợp Tunisia cũng cho thấy, sau bước khởi đầu thành công khi lật đổ các chính quyền độc tài ở nhiều nước, "Mùa xuân Ả rập" dường như không còn duy trì được những cách thức và phương hướng đề ra như ban đầu là theo đuổi các giá trị: dân chủ, tự do, công bằng và phát triển kinh tế - xã hội. Thay vào đó, nó dần bị biến đổi theo nhiều cách khác nhau, thậm chí trở thành cuộc tranh giành quyền lực giữa các nhóm chính trị nhân danh cách mạng và dân chúng.
Những cuộc đấu tranh này tiếp tục gây bất ổn và chia rẽ dân tộc mà bỏ qua lợi ích thực tế của người dân vốn luôn mong muốn có việc làm và thu nhập.
Tiếng nói và trách nhiệm giải trình
Guinea xích đạo Ghana
Tunisia Ổn định chính trị và phi
bạo lực/khủng bố
Guinea xích đạo Ghana
Tunisia Hiệu lực của chính phủ Guinea xích đạo
Ghana Tunisia Chất lượng của các quy
định
Guinea xích đạo Ghana
Tunisia Thượng tôn pháp luật Guinea xích đạo
Ghana Tunisia Kiểm soát tham nhũng Guinea xích đạo
Ghana Tunisia
Hình 4.17: So sánh chỉ số quản trị của Guinea xích đạo, Ghana và Tunisia (2019) Nguồn: Global Governance Indicator, 2019, https://info.worldbank.org/governance/wgi/Home/Reports
150
Bài học cải cách từ Guinea xích đạo, Ghana và Tunisia cho thấy, chất lượng của cải cách không phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế mà nó cơ bản phụ thuộc vào quyết tâm chính trị của giới lãnh đạo quốc gia. Thậm chí, quyết tâm và nỗ lực cải cách còn lớn hơn ở những quốc gia có trình độ phát triển thấp hơn (thể hiện qua mức thu nhập bình quân đầu người thấp hơn) và nghèo tài nguyên hơn như Ghana nhằm đưa đất nước phát triển, thoát khỏi tình trạng nghèo đói và bất ổn.
151
Tiểu kếtchương 4
Guinea xích đạo, Ghana và Tunisia đã cho thấy ba trường hợp khác biệt, mang những đặc thù của châu Phi trong quá trình cải cách kinh tế và chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Đây cũng là những trường hợp phản ánh tính đa dạng và phức tạp của các thể chế kinh tế, chính trị và xã hội ở châu Phi. Nó cho thấy, những thể chế chính trị độc đoán có thể mang lại sự chia rẽ sâu sắc về mặt xã hội khi phân chia các thành quả phát triển kinh tế không đều.
Tuy nhiên, cho dù mô hình dân chủ hoá của phương Tây có hấp dẫn đến đâu thì một bộ phận của tầng lớp tinh hoa trong xã hội ở nhiều nước châu Phi vẫn cố gắng bảo vệ lợi ích kinh tế vốn đi kèm với và quyền lực chính trị riêng của họ. Điều này khiến cho quá trình chuyển đổi, cải cách kéo dài với các hệ luỵ phức tạp. Các nước châu Phi cũng có thể tìm kiếm một mô hình phát triển và con đường cải cách của riêng mình. Cuối cùng, thực tế cho thấy, yếu tố quan trọng vẫn là sự quyết tâm của các nhà lãnh đạo chính trị ở châu Phi trong tiến trình thực hiện cải cách.
152
CHƯƠNG 5.