- Luận án nghiên cứu thông lệ tốt của quốc tế và rút ra bài học bài học cho Việt Nam về một số khía cạnh như: quy định hạn mức vay nợ CQĐP phù hợp với nhu cầu huy động vốn của địa
b) Tổ chức thực hiện trả nợ chính quyền địa phương
2.3.2.1. Hạn chế về lập kế hoạch vay, trả nợ chính quyền địa phương
Thứ nhất, hạn mức vay nợ của địa phương chưa phù hợp
với tình hình thực tế và nhu cầu vay nợ của địa phương.
Hạn mức vay nợ hàng năm của địa phương bao gồm hạn mức dư nợ theo quy định của Luật NSNN và mức bội chi được duyệt. Các địa phương phải đảm bảo mức dư nợ vay theo quy định về NSNN, trong đó một số địa phương được áp dụng hạn mức dư nợ đặc thù như thành phố Hà Nội, Hồ Chí Minh, Cần Thơ, Hải Phịng, Đà Nẵng. Các địa phương cũng phải đảm bảo vay bù đắp bội chi NSĐP chỉ được sử dụng cho chi đầu tư phát triển để thực hiện chương trình, dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được HĐND cấp tỉnh quyết định.
Thực tế tại nhiều địa phương, khi lập kế hoạch vay, trả nợ các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài về cho vay lại của Chính phủ tại thời điểm cụ thể, địa phương phải dự báo số thu NSĐP của các năm. Tuy nhiên, số thu NSĐP thực tế phát sinh trong năm giảm, dẫn đến giảm hạn mức dư nợ của CQĐP, ảnh hưởng đến khả năng giải ngân của dự án do phải đảm bảo hạn mức dư nợ.
Một số địa phương được duyệt mức phân bổ bội chi NSĐP trong dự toán giao hàng năm thấp, khiến tổng mức vay không phù hợp với nhu cầu và khả năng của địa phương dẫn đến việc địa phương khó bố trí vốn thực hiện các dự án đúng tiến độ được duyệt. Thành phố Hồ Chí Minh là một ví dụ cụ thể. Tổng mức vay trong năm 2019 của thành phố được giao là 5.493,4
tỷ đồng trong khi đó nhu cầu vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ đối với các dự án thành phố đang triển khai thực hiện là 13.266,2 tỷ đồng, cao hơn gần 3 lần. Do tổng số vay trong năm khơng được vượt q dự tốn được giao, thành phố gặp khó khăn trong việc phân bổ hạn mức vay cho từng dự án cụ thể. Trong trường hợp tiến độ giải ngân thực tế của các dự án cao hơn số được giao, thành phố sẽ không được giải ngân do vượt quá hạn mức vay đã được giao, ảnh hưởng đến tiến độ thi công các dự án.
Một số địa phương có bội chi thấp, vay chủ yếu là để trả nợ gốc trong khi vay NHTM có lãi suất cao, khơng có khả năng huy động cho dự án mới. Ví dụ mức dư nợ vay của Hải Phòng trong một vài năm gần đây rất thấp. Cụ thể, năm 2018 thành phố được vay 1.106 tỷ đồng, bằng 5,2% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; năm 2019 thành phố được vay 1.061 tỷ đồng bằng 4,9% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; năm 2020 thành phố được vay 639,9 tỷ đồng cho các dự án ODA, khơng cịn hạn mức dành cho vay để đầu tư các dự án của thành phố và số vay năm 2020 chỉ bằng 2,4% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp. Điều này do hạn mức vay của địa phương phụ thuộc vào mức bội chi của Quốc hội quy định cho từng địa phương và các khoản vay lại cho các dự án ODA được tính vào tổng mức bội chi của địa phương dẫn đến hạn mức vay để đầu tư đối với thành phố hạn chế.
Một số địa phương có nền kinh tế chưa phát triển cũng cho thấy mức dư nợ vay tối đa của NSĐP và tỷ lệ bội chi hiện nay chưa thực sự phù hợp, nhất là đối với các địa phương còn
nhận trợ cấp từ NSTW hàng năm trên 50%. Cụ thể, theo quy định tại Luật NSNN số 83/2015/QH13, mức dư nợ vay của ngân sách tỉnh An Giang không vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp, rất hạn chế so với nhu cầu vay để đầu tư phát triển KTXH, nâng cấp cơ sở hạ tầng của địa phương. Năm 2020, tỉnh An Giang triển khai 04 dự án có sử dụng vốn vay lại ODA của Chính phủ, tuy nhiên tổng số vốn vay lại đã là 624,4 tỷ đồng, chiếm 53,7% so với hạn mức vay năm 2020 là 1.162,6 tỷ đồng.
Dự kiến nhu cầu giải ngân bình quân của các địa phương trong giai đoạn 2023- 2025 ở mức cao, khoảng 30 - 40 nghìn tỷ đồng/năm. Do đó, nếu tiếp tục duy trì mức bội chi của CQĐP như giai đoạn 2015- 2020 và chủ trương giảm dần bội chi NSNN trong đó có bội chi NSĐP sẽ hạn chế khả năng vay vốn và giải ngân của địa phương, dẫn đến kéo dài tiến độ dự án vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ. Do đó, trong giai đoạn tới cần cân nhắc điều chỉnh bội chi NSĐP theo hướng nới lỏng hạn mức vay của địa phương nhằm bảo đảm phù hợp với tình hình thực tế và nhu cầu của các dự án đầu tư đang thực hiện tại địa phương, đặc biệt là các địa phương nghèo, ở vùng địa bàn khó khăn.
Thứ hai, nhiều chủ thể tham gia lập kế hoạch vay, trả nợ CQĐP.
UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm trình HĐND phê duyệt. Sở KH&ĐT chủ trì phối hợp với các Ban QLDA thực hiện việc đề xuất danh mục vay vốn, lựa chọn dự án ưu tiên sử dụng vốn vay, nhưng chưa có sự phối hợp với STC để cân đối nguồn vốn và đánh giá khả năng trả nợ. STC xây dựng kế hoạch trả nợ nên phải tính tốn,
cân đối nguồn trả nợ của tỉnh nhưng lại khơng có đầy đủ thơng tin về việc rút vốn và nghĩa vụ nợ của các dự án vay lại do đó thường bị động trong việc xây dựng kế hoạch trả nợ, đối chiếu, quyết toán nợ. Việc nhiều chủ thể tham gia xây dựng kế hoạch vay, trả nợ hàng năm cùng dẫn đến khâu lập kế hoạch vay, trả nợ mất nhiều thời gian tổng hợp, báo cáo, số liệu không nhất quán, kịp thời.
Thứ ba, địa phương lúng túng trong lập kế hoạch vay, trả
nợ CQĐP.
Một số địa phương phản ánh khó xác định hạn mức dư nợ của địa phương trong kế hoạch vay, trả nợ 05 năm do tỷ lệ phần trăm phân chia, điều tiết giữa NSTW và NSĐP cùng chu kỳ ổn định ngân sách trong kế hoạch 05 năm ban hành chậm. Đối với kế hoạch viện trợ địa phương cũng khó lập chính xác do chưa có cơ quan đầu mối quản lý vốn viện trợ của địa phương cũng như thiếu sự gắn kết, phối hợp giữa các sở ban ngành của địa phương trong việc quản lý nguồn vốn viện trợ.
Đối với các khoản vay ODA, vay ưu đãi, địa phương cũng gặp khó khăn trong tính tốn và xây dựng kế hoạch cho nguồn vay cho vay lại của địa phương do mới áp dụng cơ chế hỗn hợp cấp phát hoặc cho vay lại; nhiều dự án đã được ký kết hiệp định vay với nhà tài trợ nhưng chưa được đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn hàng năm do Bộ KH&ĐT giao. Việc gia hạn các khoản vay đối với nhà tài trợ nước ngoài cho một số khoản vay của địa phương đã kết thúc năm 2020 nhưng vốn kế hoạch bố trí đạt thấp (khoảng 40- 60% tổng vốn vay) nên thủ tục gia hạn, chuyển giao sang giai đoạn 05 năm tiếp theo cịn nhiều khó
khăn, phải trình lại cấp có thẩm quyền phê duyệt phần vốn thiếu cần bổ sung và cần phải bố trí trong kế hoạch đầu tư cơng trung hạn 05 năm tiếp theo.
Bên cạnh đó, tiến độ các dự án sử dụng nguồn vốn ODA chậm cũng dẫn đến khó khăn trong việc xây dựng kế hoạch rút vốn, trả nợ. Nguyên nhân do các dự án ODA trọng điểm có khối lượng giải phóng mặt bằng lớn, trải dài trên nhiều địa bàn dân cư, nên quá trình điều tra, lập phương án mất nhiều thời gian, trong khi các chế độ chính sách, quy trình thực hiện cơng tác giải phóng mặt bằng có nhiều thay đổi làm gián đoạn và kéo dài thời gian bàn giao mặt bằng, tăng chi phí so với dự kiến. Ngoài ra, một số dự án được thực hiện từ nhiều nguồn vốn của các nhà tài trợ khác nhau nên quá trình triển khai phải xin ý kiến đồng thuận của nhà tài trợ dẫn tới việc kéo dài thời gian; thủ tục phê duyệt bổ sung vốn ODA kéo dài làm ảnh hưởng đến tiến độ đấu thầu các gói thầu theo quy định.