- Luận án nghiên cứu thông lệ tốt của quốc tế và rút ra bài học bài học cho Việt Nam về một số khía cạnh như: quy định hạn mức vay nợ CQĐP phù hợp với nhu cầu huy động vốn của địa
b) Tổ chức thực hiện trả nợ chính quyền địa phương
2.3.2.2. Hạn chế về tổ chức thực hiện vay, trả nợ chính quyền địa phương
Thứ nhất, hạn chế liên quan đến huy động vốn.
Đối với các địa phương mà trái phiếu chưa nằm trong danh mục giấy tờ có giá được sử dụng cho giao dịch của Ngân hàng Nhà nước, việc phát hành trái phiếu CQĐP sẽ gặp khó khăn. Nguyên nhân do lãi suất phát hành trái phiếu CQĐP phụ thuộc vào lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ cùng kỳ hạn tại cùng thời điểm. Khi trái phiếu CQĐP khơng nằm trong danh mục giấy tờ có giá, sẽ khơng hấp dẫn các nhà đầu tư do các nhà đầu tư thường yêu cầu mức giá gần tương đương với lãi suất cho vay của các NHTM tại cùng thời điểm. Do đó, để đảm bảo khả năng phát hành trái phiếu CQĐP thành công, địa
phương phải thương lượng ở mức lãi suất do các nhà đầu tư đề xuất, nhưng mức lãi suất này cao hơn rất nhiều so với khung lãi suất theo thông báo của BTC. Vì vậy, việc huy động vốn vay thơng qua phát hành trái phiếu CQĐP khi trái phiếu chưa nằm trong danh mục giấy tờ có giá được sử dụng cho giao dịch của Ngân hàng Nhà nước vẫn khó phát hành thành cơng.
Bên cạnh đó, huy động nguồn vốn vay của địa phương cịn gặp khó khăn chủ quan do các địa phương chưa chủ động tìm kiếm các nguồn vay để giảm thiểu chi phí. Việc vay nợ của địa phương chủ yếu phụ thuộc vào nguồn vốn vay có chi phí rẻ hơn so với thị trường như vay từ tồn quỹ NSNN và vay lại nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi của Chính phủ. Tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình, các nhà tài trợ đang giảm dần tính ưu đãi của các khoản vay nước ngồi cho Chính phủ, việc tiếp cận nguồn vốn vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ với chi phí thấp như trước ngày càng bị hạn chế. Do đó, các địa phương cần chủ động hơn trong việc tìm kiếm nguồn huy động để đảm bảo phù hợp với khả năng chi trả nợ của từng địa phương.
Thứ hai, hạn chế liên quan đến giải ngân vốn.
Theo quy định hiện hành, các hiệp định vay ODA, vay ưu đãi nước ngồi của Chính phủ sẽ phân thành 2 cấu phần, gồm cấp phát từ nguồn NSTW và cho vay lại đến các địa phương. Các khoản vay cấp phát từ nguồn NSTW sẽ được Bộ KH&ĐT đầu mối chủ trì, xây dựng, đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn; và hàng năm Bộ KH&ĐT sẽ giao vốn kế hoạch đến từng địa phương, dự án. Trước năm 2016, việc giải ngân nguồn vốn
vay (bao gồm cấp phát và cho vay lại) dựa trên tiến độ thực hiện dự án để giải ngân, theo đó chỉ cần có khối lượng hồn thành là đáp ứng điều kiện giải ngân nguồn vay. Từ năm 2016, quy định việc giải ngân vốn vay nước ngồi phải nằm trong dự tốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt dẫn đến tất cả các dự án vay nước ngoài muốn được giải ngân phải được Bộ KH&ĐT giao trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm.
Tuy nhiên trên thực tế, việc giao vốn kế hoạch gặp một số vướng mắc: (i) Tại nhiều địa phương, việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư cơng trung hạn nguồn ngồi nước (vốn ODA cấp phát cho địa phương) cịn thiếu, chưa sát với nhu cầu và tiến độ của dự án. Có những dự án có nhu cầu và khả năng giải ngân cao nhưng không được giao đủ kế hoạch vốn, trong khi ngược lại, có những dự án được điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư nhưng lại thiếu kế hoạch vốn để tiếp tục triển khai dự án. Ví dụ, theo báo cáo của STC Hà Nội về xây dựng Kế hoạch vay, trả nợ giai đoạn 2021- 2025, trong 6 tháng đầu năm 2019, kế hoạch vốn ODA cấp phát năm 2019 (đợt 1) của thành phố Hà Nội chỉ được giao 225,9 tỷ đồng so với nhu cầu khoảng 2.000 tỷ đồng đồng (kế hoạch giao đạt 11,3% so với nhu cầu giải ngân) dẫn đến việc thiếu kế hoạch vốn, khơng có cơ sở để giải ngân thanh toán cho các nhà thầu, mặc dù phần vốn ODA đã được ký Hiệp định vay với các nhà tài trợ. Đến năm 2020, các dự án ODA mới được bố trí đủ kế hoạch vốn cấp phát cho nhu cầu triển khai. (ii) Việc giao và phân bổ kế hoạch vốn nước ngoài cho đầu tư cơng cịn chậm. Hàng năm, trên cơ sở Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ KH&ĐT sẽ có các quyết định giao vốn đến từng dự án trên cơ sở hiệp định vay đã ký. Nhưng việc giao
vốn còn chậm, nhiều dự án gần hết năm mới được giao vốn hoặc đến thời điểm được giao thì thời gian cịn lại để triển khai khơng cịn nhiều dẫn đến dự án khơng đủ khối lượng hồn thành để giải ngân vốn theo kế hoạch vốn được giao. (iii) Việc giao kế hoạch vốn đầu tư cấp phát từ nguồn nước ngồi cịn cứng nhắc, không linh hoạt điều chỉnh giữa các địa phương hoặc giữa các dự án của một địa phương. (iv) Một số dự án ô (các dự án có phạm vi trải dài cho nhiều địa phương), do tiến độ giao vốn của các địa phương khác nhau, tiến độ thực hiện dự án tùy thuộc vào đặc thù của từng địa phương dẫn đến một số tỉnh giao vốn nhanh, nhu cầu giải ngân lớn thì khơng được giao hoặc bị giao thiếu, chậm để chờ đủ đơn rút vốn của các tỉnh, địa phương khác, dẫn đến tổng thể giải ngân dự án bị chậm. (v) Một số dự án tại địa phương (như tại tỉnh Trà Vinh, An Giang) mặc dù có thời hạn thực hiện cụ thể (05 năm), song thủ tục hiệu lực của hiệp định vay kéo dài dẫn đến việc kế hoạch đã có nhưng thời gian thực hiện và giải ngân cịn lại khơng phù hợp, buộc phải kéo dài thời gian giải ngân và điều chỉnh dự án hoặc tổng mức vay.
Các vướng mắc trên dẫn đến giải ngân nguồn vay cấp phát cho các dự án đang triển khai của địa phương bị chậm, đồng thời cũng ảnh hưởng đến việc giải ngân nguồn vốn cho vay lại trong các dự án áp dụng cơ chế hỗn hợp cấp phát hoặc cho vay lại của địa phương, do các khoản vay hỗn hợp, giải ngân nguồn cấp phát phải đồng bộ theo tỷ lệ với giải ngân nguồn cho vay lại. Bên cạnh đó, một số các khoản vay ODA, vay ưu đãi nước ngồi cịn có các khoản phí cam kết được tính trên số tiền chưa giải ngân của dự án và mức phí cố định
(khoảng 0,1% tổng vốn vay chưa giải ngân). Việc chậm chễ trong việc giao và giải ngân vốn kế hoạch không chỉ làm giảm hiệu quả đầu tư của dự án mà cịn làm phát sinh thêm chi phí cho NSĐP. Ngồi ra, một số địa phương gặp khó khăn trong việc chuyển nguồn kế hoạch vốn các dự án, chuyển nguồn vốn vay lại hoặc bổ sung kế hoạch vốn đối với các dự án sắp hết thời hạn giải ngân nhưng thiếu kế hoạch vốn. Tại một số địa phương, chênh lệch tỷ giá trong việc xây dựng kế hoạch, dự toán giải ngân vốn và tỷ giá thực tế dẫn đến phát sinh thay đổi tổng mức đầu tư, kiểm soát chi so với ghi thu ghi chi dự án. Một số địa phương phản ánh tình trạng Kho bạc địa phương làm thủ tục ghi thu ghi chi chậm; STC đã nhận nợ nhưng KBNN chưa hạch toán; số tiền nhận nợ thực tế và số phản ánh trên hệ thống TABMIS có chênh lệch, một số hồ sơ giải ngân từ trước 2017 nhưng chưa thực hiện ghi thu ghi chi.
Thứ ba, hạn chế liên quan đến trả nợ.
Giai đoạn trước khi Luật QLNC số 20/2017/QH14 có hiệu lực, tại địa phương chưa có cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm toàn diện về quản lý nợ, tham mưu một cách tổng thể công tác vay, trả nợ. Một số đề xuất danh mục, dự án vay vốn chưa gắn với khả năng trả nợ của địa phương, chưa có sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong tỉnh, thành phố để đánh giá đồng bộ tính hiệu quả, khả thi của dự án cũng như khả năng trả nợ của ngân sách tỉnh/thành phố. Khi ban hành Luật QLNC số 20/2017/QH14 và Nghị định số 93/2018/NĐ-CP, STC được quy định là cơ quan đầu mối giúp UBND cấp tỉnh thống nhất quản lý nợ CQĐP. Công tác tổ chức trả nợ tại địa phương mặc dù đã có cải thiện nhưng hiệu quả chưa cao do năng lực tổng hợp quản
lý nợ còn hạn chế dẫn đến nhiều địa phương bị động trong bố trí các nguồn lực tài chính của địa phương để hồn trả các khoản nợ theo đúng cam kết, đặc biệt là các khoản vay lại của CQĐP từ nguồn vay lại nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ.