2.2.1. Thâm hụt ngân sách
Biểu đồ 2.4: Nợ nước ngoài và thâm hụt ngân sách
Nguồn: Bộ tài chính [8], [9], [10] và tính toán của tác giả
Do nhu cầu chi ngân sách quá lớn
Cùng với sự gia tăng nợ công và nợ nước ngoài ở Việt Nam là tình trạng thâm hụt ngân sách kéo dài. Các số liệu tính toán từ Bộ tài chính cho thấy thâm hụt ngân sách diễn ra liên tục từ hơn một thập kỷ qua với mức độ thâm hụt ngày càng lớn, chia thành 3 mốc chính. Giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2006, tỷ lệ bội chi ngân sách so với GDP tăng nhẹ, chỉ dao động quanh mức 4,8%, gần chạm mốc ngưỡng cho phép của Quốc hội là 5% GDP. Bốn năm tiếp theo, bội chi ngân sách
tiếp tục tăng cao với tỷ lệ bội chi năm 2007 là 6,0%; năm 2009 là 6,90% và 5,6% vào năm 2010. Riêng năm 2009 và 2010, tỷ lệ thâm hụt tăng vọt, là bởi vì trong giai đoạn này ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu bắt đầu lan rộng, chính phủ phải thực hiện một loạt các chính sách cắt giảm thuế, tung ra gói hỗ trợ lãi suất cho các doanh nghiệp sản xuất nhằm kích thích kinh tế hồi phục. Chi tiêu công cao quá cao trong khi nguồn thu thuế giảm dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn, song vẫn thấp hơn đáng kể so với con số thâm hụt được phép 8% GDP trong năm 2010. Sau năm 2010, tỷ lệ bội chi ngân sách có xu hướng giảm dần, ở mức 4,79% năm 2011 và 4,75% GDP trong năm 2012.
Nhìn một cách tổng thể, thuật ngữ thặng dư chưa bao giờ xuất hiện trong các Báo cáo quyết toán Ngân sách Nhà nước của Bộ tài chính. Và ngoại trừ thâm hụt vượt mức ở các năm 2007, năm 2009 và năm 2010 do tình hình chung của kinh tế toàn cầu thì tỷ lệ bội chi ngân sách của Việt Nam vẫn trong tầm kiểm soát. Điều này cho thấy rằng chính phủ Việt Nam đang theo đuổi chính thâm hụt để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Trong cơ cấu chi tiêu của ngân sách Nhà nước có thể thấy con số chi cho đầu tư phát triển là khá lớn, chỉ đứng sau khoản mục chi thường xuyên, chiếm 30,5% trong tổng chi ngân sách năm 2002; 22,9% năm 2006; 25,3% năm 2009 và 21,5% vào năm 2012.
Một nguyên nhân khác khiến con số bội chi ngân sách lớn là do phương pháp cân đối ngân sách ở Việt Nam. Trong Báo cáo Quyết toán ngân sách hàng năm cũng cho thấy cân đối ngân sách theo cách tính của Việt Nam và theo cách tính thông lệ quốc tế là khác nhau. Theo thông lệ quốc tế, cân đối ngân sách được tính bằng cách lấy tổng thu trừ cho tổng chi, các khoản chi không bao gồm trả nợ gốc. Còn theo cách tính ở Việt Nam, cân đối ngân sách là chênh lệch tổng thu chi ngân sách cộng với chênh lệch từ các khoản thu chi của ngân sách địa phương có bao gồm trả nợ gốc. Chẳng hạn trong bản Báo cáo tình hình thực hiện thu chi ngân
sách quý III/2013 của Bộ tài chính, tổng thu ngân sách thực hiện là 543.835 tỷ đồng, tổng chi ngân sách là 644.590 tỷ đồng, theo thông lệ quốc tế bội chi ngân sách sẽ là -100.755 tỷ đồng (543.835-644.590); tuy nhiên theo cách tính của Việt Nam, cân đối ngân sách thực hiện quý III năm 2013 là -140.755 tỷ đồng (chênh lệch đến 40.000 tỷ đồng do tính thêm chi trả nợ gốc trong kỳ). Như vậy, cách tính bội chi ngân sách của Việt Nam có xu hướng làm tăng tỷ lệ bội chi ngân sách.
Tuy nói thâm hụt ngân sách Việt Nam vẫn nằm trong mức cho phép của Quốc hội, nhưng so với một số nước trong khu vực, tỷ lệ bội chi ngân sách của Việt nam như vậy là khá cao, trong khi Việt nam được xếp là một trong các nước có nguồn thu từ thuế nhiều nhất. Năm 2012, tổng thu từ thuế của Việt Nam so với GDP đạt 20,5%, cao nhất trong các nước Đông Nam Á và cao hơn nhiều so với Indonesia (11,3%) và Lào (15%). Tuy nhiên ngân sách Việt Nam thâm hụt khoảng 4,0% tính theo thông lệ quốc tế trong cùng năm, trong khi tỷ lệ này ở Lào và Indonesia khá thấp, lần lượt ở mức 1,4% và 1,8% trên GDP (Biểu đồ 2.5). Qua đó có thể thấy rằng thực chi ngân sách của Việt Nam quá lớn.
Thu ngân sách cao nhưng không bền vững
Thu ngân sách nhà nước gần đây xuất hiện thêm những vấn đề làm thay đổi theo chiều hướng bất lợi. Thứ nhất, do suy thoái kinh tế chung toàn cầu, tổng thu ngân sách trong hai năm gần đây của Việt Nam liên tục giảm, từ mức bình quân 28,6% so với GDP trong giai đoạn 2006-2010 xuống còn 27,7% trong năm 2011 và 25,5% trong năm 2012. Thứ hai, trong cơ cấu nguồn thu ngân sách Nhà nước của Việt Nam có nhiều khoản thu không bền vững. Cụ thể:
- Khoản thu viện trợ không hoàn lại đã giảm 0,61% GDP trung bình trong giai đoạn 2006-2010 xuống còn 0,48% trong năm 2011 và 0,29% năm 2012. Nguyên do là vào năm 2010 Việt Nam chính thức gia nhập vào nhóm các nước có thu nhập trung bình thấp, theo tập quán viện trợ phát triển quốc tế, những chính sách và quy mô viện trợ sẽ có sự thay đổi, cụ thể là cắt giảm dần vốn viện trợ không hoàn lại và giảm mức ưu đãi.
- Một số nguồn thu có nguy cơ cạn kiệt dần theo thời gian như thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước và thu từ dầu thô. Các khoản thu này có thể tạm thời làm cho số liệu cân đối ngân sách tốt hơn, tuy nhiên không có tính ổn định và tiềm ẩn nhiều rủi ro, nhất là với khoản thu từ dầu thô, vì đây là nguồn tài nguyên thiên nhiên hữu hạn và phụ thuộc quá nhiều vào biến động của giá cả thế giới.
Biểu đồ 2.5: Cân đối ngân sách và thu thuế các nước Đông Nam Á năm 2012
Nguồn: ADB, Key Indicators for Asia and the Pacific 2013 [17]
Về nguồn tài trợ
Để tài trợ cho thâm hụt ngân sách, thời gian qua chính phủ đã phát hành trái phiếu vay nợ trong nước và đi vay nước ngoài. Trong cơ cấu nguồn tài trợ ngân sách, vay trong nước chiếm tỷ trọng phần lớn với mức vay thường xuyên trên 70% ngân sách thiếu hụt (Bảng 2.1). Định hướng vay trong nước sẽ làm giảm áp lực nghĩa vụ trả nợ bên ngoài cho quốc gia, là một chủ trương đúng đắn mà trước đó Trung Quốc đã từng thực hiện thành công để giảm lệ thuộc vào nguồn vốn vay nước ngoài. Tuy nhiên cũng có thể thấy rằng tỷ lệ vay nước ngoài để tài trợ cho bội chi ngân sách của Việt Nam có xu hướng tăng dần kể từ năm 2007 tính theo giá trị tuyệt đối. Từ năm 2002 đến năm 2012, tỷ lệ vay nước ngoài để bù đắp bội chi ngân sách tăng liên tục, cao nhất là vào năm 2009 với tỷ lệ là 31,71% trong tổng vốn vay, tốc độ tăng bình quân trong 10 năm là 18,6%. Nợ nước ngoài tăng sẽ
làm giảm hệ số tín nhiệm quốc gia, các khoản vay mới bị áp với lãi suất cao, làm tăng chi phí vay vốn, gánh nặng nợ càng lớn.
Bảng 2.1: Nguồn tài trợ thâm hụt ngân sách
Năm 2002 2007 2008 2009 2010 2011 DT 2012
Thâm hụt ngân
sách (tỷ đồng) 25.597 64.567 67.677 114.442 109.191 112.034 140.200 Tỷ lệ bội chi so
với GDP (%) 4,78 6,00 4,58 6,90 5,60 4,40 4,75
Nguồn bù đắp bội chi (%)
Vay trong nước 71,81 79,87 70,94 68,29 80,77 76,78 82,38 Vay nước ngoài 28,19 20,13 29,06 31,71 19,23 23,22 17,62
Nguồn: Bộ tài chính [10]
2.2.2. Hiệu quả sử dụng vốn thấp
Mục đích chính của việc vay nợ nước ngoài, nhất là các nguồn vốn hỗ trợ ở các nước đang phát triển là để xây dựng mới hoặc cải tạo hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội nhằm tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất và đầu tư, kích thích tăng trưởng kinh tế. Ở Việt Nam, thống kê cho thấy trên 70% vốn ODA ngoài được sử dụng cho đầu tư công thuần túy còn cung ứng vốn cho các dự án sản xuất kinh doanh của các tập đoàn kinh tế nhà nước. Tuy nhiên đi ngược lại với mức độ gia tăng đầu tư ngày càng lớn là hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thấp.
- Về ngân sách chi cho đầu tư công:
Chi tiêu công cho đầu tư là các khoản chi cho khu vực nhà nước nhằm tạo ra các hàng hóa công cộng và dịch vụ xã hội. Đầu tư công ở Việt Nam thường được thực hiện theo dự án được tài trợ bởi vốn ODA trong các lĩnh vực cải tạo cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội như xây dựng đường sá, cầu cảng, trường học, bệnh viện,….
Số liệu quyết toán ngân sách từ Bộ tài chính cho thấy nguồn vốn chi cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên rất cao, thường chiếm ít nhất 20% tổng chi ngân sách đối với đầu tư phát triển và trên 40% đối với chi thường xuyên trong suốt 10
năm qua. Đỉnh điểm là vào năm 2011 và 2012, tỷ lệ ngân sách cho chi thường xuyên rất cao, lần lượt là 67,4% và 73,5% tổng chi ngân sách. Trong đó, khoản mục chi cho sự nghiệp xã hội chiếm tỷ trọng cao nhất, trung bình vào khoảng 45% tổng chi thường xuyên. Phân bổ vốn lớn cho sự nghiệp xã hội hướng đến mục tiêu xóa đói giảm nghèo, nâng cao phúc lợi xã hội là một chủ trương đúng đắn. Điều đáng nói là trong cơ cấu chi thường xuyên, chi ngân sách cho khoản mục quản lý hành chính năm 2012 có tỷ trọng rất lớn, còn cao hơn cả tỷ trọng vốn chi cho giáo dục đào tạo và y tế. Điều đó cho thấy tổ chức bộ máy nhà nước còn cồng kềnh và quản lý kém hiệu quả. Xếp thứ hai trong nhóm các khoản mục chiếm tỷ trọng lớn trong chi ngân sách là chi đầu tư phát triển. Ngân sách cho đầu tư phát triển có chiều hướng giảm dần qua các năm, trung bình ở khoảng 24,2% tổng chi ngân sách, thấp nhất là năm 2012 chỉ với 17,9%. Hệ thống cơ sở hạ tầng ở Việt Nam hiện nay đang trong quá trình hiện đại hóa, trong thời gian tới dự báo nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển vẫn là rất lớn, áp lực cho ngân sách càng cao.
- Về hiệu quả sử dụng vốn đầu tư:
Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư được đo lường bằng hệ số ICOR (Incremental Capital-Output Ratio, còn được gọi là hệ số đầu tư tăng trưởng), được tính toán dựa trên 2 yếu tố là vốn đầu tư và tăng trưởng GDP. ICOR cho biết để tạo ra một đồng thu nhập thì phải dùng bao nhiêu đồng vốn, hệ số ICOR càng lớn thì hiệu quả sử dụng vốn càng thấp.
Theo thống kê đánh giá của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, ICOR của Việt Nam luôn ở mức cao so với các nước trong khu vực, khoảng 4,8 trong giai đoạn 2000-2008. ICOR cao là do trong giai đoạn này Việt Nam tập trung vốn đầu tư cơ sở hạ tầng và vốn cho chương trình xóa đói giảm nghèo. Nhưng so với các quốc gia khác đã trải qua giai đoạn phát triển tương đồng thì hệ số đầu tư tăng trưởng của Việt Nam vẫn cao. Cụ thể, ICOR của Đài Loan và Hàn Quốc ở giai đoạn
1961-1980 lần lượt chỉ ở mức 2,7 và 3; Thái Lan (1981-1995) là 4,1; trong khi Trung Quốc (2001-2006) chỉ có 4.
Bảng 2.2: Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư giai đoạn 2002-2012
Năm
Tổng vốn đầu tư toàn xã hội
(nghìn tỷ đồng) Tăng trưởng GDP (%) Tỷ trọng vốn kinh tế nhà nước (%) Tỷ trọng vốn ngân sách cho kinh tế nhà nước (%) Hệ số icor 2002 200,1 7,1 57,3 43,8 5,28 2003 239,2 7,3 52,9 45,0 5,31 2004 290,9 7,8 48,1 49,5 5,22 2005 343,1 8,4 47,1 54,4 4,84 2006 404,7 8,23 45,7 54,1 5,05 2007 532,1 8,46 37,2 54,2 5,50 2008 616,7 6,31 33,9 61,8 6,58 2009 708,8 5,32 40,6 64,3 8,03 2010 830,3 6,78 38,1 44,8 6,18 2011 877,9 5,89 38,9 52,1 5,88 2012 989,3 5,03 37,8 - 7,39
Nguồn: [15, tr.53], [22, tr.27] và tác giả tự tính toán
Số liệu từ Bảng 2.2 cho thấy ICOR Việt Nam từ năm 2002 đến năm 2012 dao động trong một khoảng giá trị khá rộng từ 4,8 đến 8,0 và thay đổi cùng chiều với sự gia tăng của vốn đầu tư, giai đoạn sau năm 2008 tăng bất thường nhất. Cá biệt, năm 2009 một đồng tăng trưởng cần phải bỏ ra đến 8,03 đồng vốn đầu tư. Tốc độ tăng trưởng có xu hướng giảm dần giai đoạn từ 2008-2012 với mức tăng trưởng bình quân là 5,9%, trong khi vốn đầu tư vẫn tiếp tục tăng nhanh ở mức 10,7% trong cùng kỳ. Đầu tư công càng cao thì tăng trưởng lại giảm, điều này rõ ràng là không bình thường. Tức là hoạt động đầu tư đang đi theo chiều hướng làm thâm
hụt vốn, tổn thất kinh tế càng lớn nếu vốn này là từ vay mượn, bất kể là vay trong nước hay vay nước ngoài. Hiệu suất đầu tư công kém là do vốn đầu tư được dàn trải quá nhiều ngành, nhiều địa phương nên nguồn lực tài trợ dành cho mỗi ngành mỏng, yếu. Năng suất lại thấp nên nhiều dự án dở dang, kéo dài, làm tăng chi phí đầu tư và lãng phí vốn. Hiệu quả sử dụng vốn thấp có sự góp phần không nhỏ của các doanh nghiệp nhà nước. Khu vực kinh tế này từ lâu được đánh giá là tiêu hao nhiều vốn ngân sách còn kinh doanh lại trì trệ. Bảng 2.2 cũng cho thấy tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực nhà nước khá cao, chiếm trên 30% tổng vốn đầu tư của toàn xã hội. Mặc dù tỷ lệ này đã giảm dần do gia tăng nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài trong những năm gần đây, song với mức tăng 17,49% tổng vốn đầu tư mỗi năm thì con số này còn quá lớn. Hơn nữa, nguồn vốn lớn nhất để tài trợ cho kinh tế nhà nước lấy từ ngân sách nhà nước. Vốn ngân sách cấp cho khu vực này hàng năm chiếm tỷ trọng không dưới 44% và năm sau lại nhiều hơn năm trước. Vào năm 2009, chi ngân sách cho khu kinh tế nhà nước lên tới 185,04 nghìn tỷ đồng, khoảng 64,3% tổng vốn đầu tư của kinh tế nhà nước. Điều đáng nói là khu vực này kinh doanh thường không hiệu quả mặc dù được hưởng nhiều ưu đãi về nguồn vốn, lãi suất và các ưu thế kinh tế khác. Nhiều tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước liên tục báo cáo lỗ và xin miễn, giảm thuế đã làm thất thu lớn cho ngân sách nhà nước.
2.2.3. Thâm hụt thương mại do chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư Biểu đồ 2.6: Tỷ lệ chênh lệch tiết kiệm và đầu tư 2002-2012 Biểu đồ 2.6: Tỷ lệ chênh lệch tiết kiệm và đầu tư 2002-2012
Tổng giá trị đầu tư của toàn xã hội tăng liên tục trong hơn 10 năm qua với tốc độ tăng bình quân là 17,49% mỗi năm, trong đó vốn chi cho đầu tư công chiếm đến 43,42% tổng vốn đầu tư trong nước
. Điều đó cho thấy mức gia tăng đầu tư, nhất là đầu tư công cao. Tính trong giai đoạn từ 2002-2012, tỷ lệ đầu tư so với GDP trung bình khoảng 35,47%, trong khi tổng tiết kiệm trung bình trong cùng thời gian chỉ ở mức 32,22%. Theo Biểu đồ 2.6, trong giai đoạn 2002-2012 (ngoại trừ năm 2005) thì hầu như tiết kiệm luôn thấp hơn so với nhu cầu đầu tư, thể hiện ở tỷ lệ chênh lệch âm trong nhiều năm. Tiết kiệm thấp, nhu cầu đầu tư cao trong khi bội chi ngân sách kéo dài tất yếu dẫn đến sự gia tăng vay nợ nước ngoài để bù đắp sự thâm hụt đó.
2.3.ĐÁNH GIÁ TÌNH TRẠNG NỢ VÀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NỢ NƯỚC NGOÀI Ở VIỆT NAM NGOÀI Ở VIỆT NAM
2.3.1. Đánh giá tình trạng nợ nước ngoài theo thông lệ quốc tế
2.3.1.1. Đánh giá mức an toàn nợ theo Sáng kiến HIPCs
Bảng 2.3: Mức an toàn nợ nước ngoài của Việt Nam theo Sáng kiến HIPCs