Thứ nhất, công tác thống kê và đánh giá nợ nước ngoài ở Việt Nam có những khác biệt so với thông lệ quốc tế, tiềm ẩn nhiều rủi ro đối với việc đảm bảo mục tiêu an toàn nợ.
Cơ cấu nợ nước ngoài khu vực công của Việt Nam đã loại trừ nợ của các doanh nghiệp nhà nước vay nước ngoài, đây là điểm khác so với cách tính nợ công của các quốc gia phát triển. Nếu xét về bản chất nợ và trách nhiệm trả nợ, khoản vay này là một phần nợ của khu vực công, có rủi ro tiềm ẩn. Bởi vì xét cho đến cùng, nếu tập đoàn kinh tế hay doanh nghiệp nhà nước này không trả được nợ, thì chính phủ phải trả nợ thay, như trường hợp của Vinashin, Vinaline. Một dạng khác cũng không được tính vào nợ công là khoản cho vay lại của chính phủ đối với các tập đoàn kinh tế và doanh nghiệp nhà nước. Bởi vì nhiều doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam còn yếu về năng lực cạnh tranh và uy tín, do đó khó tự đứng ra vay vốn của đối tác nước ngoài, song lại thiếu hụt nguồn vốn đầu tư để sản xuất kinh doanh. Để tháo gỡ vướng mắc đó và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp, chính phủ thời gian qua đã đứng ra vay vốn rồi cho vay lại đối với đối tượng này. Tuy nhiên, khoản vay dạng này không được tính vào nợ công, trong khi cùng tính chất như vậy, nợ của chính quyền địa phương vay lại của nhà nước thì gọi là nợ công. Điều đáng nói ở đây là chính phủ không thể kiểm soát được việc sử dụng nợ vay của các doanh nghiệp này, để tình trạng sử dụng vốn sai mục đích, tham nhũng làm thất thoát vốn diễn ra trong nhiều năm nhưng không được phát hiện và xử lý kịp thời. Nếu để tập đoàn kinh tế hay một doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn phá
sản sẽ có tác động xấu đến nhiều mặt, vì vậy chính phủ thường đứng ra bảo lãnh cho doanh nghiệp vay tái cơ cấu nợ hoặc trả nợ thay. Như vậy các khoản nợ này từ khu vực tư nhân đã trở thành một khoản nợ công bất đắc dĩ, gánh nặng nợ này sẽ làm đảo lộn kế hoạch vay và trả nợ của chính phủ dự toán từ trước, mục tiêu an toàn nợ quốc gia có khả năng không giữ được.
Thứ hai, quản lý nhà nước về sử dụng vốn vay nước ngoài chưa hiệu quả.
Không thể phủ nhận những kết quả quan trọng mà các dự án đầu tư công mang lại trong thời gian qua, song việc phân bổ và sử dụng vốn vay nước ngoài của Việt Nam vẫn đang tồn tại nhiều bất cập. Trước hết, cơ chế ưu tiên cấp phát vốn ngân sách đã và đang làm cho nhiều địa phương và đơn vị tiếp nhận vốn có tư tưởng dựa dẫm, dẫn đến dễ dãi trong khâu phê duyệt dự án, cấp phép cho các dự án một cách tràn lan. Công tác quy hoạch, khảo sát, thẩm định các dự án đầu tư vẫn còn hạn chế, chưa tính toán chính xác tổng chi phí dự toán, thời gian triển khai thi công và hoàn thành đưa vào sử dụng nên thường xuyên phải điều chỉnh mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật; làm phát sinh thêm các chi phí đầu tư, gánh nặng về nghĩa vụ trả nợ cho ngân sách vì thế càng lớn. Hơn nữa, năng lực thi công còn yếu cộng với quy trình, thủ tục phức tạp khiến tiến độ giải ngân vốn ngân sách chậm trễ, nhiều dự án có thời gian thi công kéo dài, chậm đưa vào sử dụng, làm cho hiệu quả đầu tư chưa cao, thậm chí lãng phí, thất thoát. Thêm vào đó, công tác kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn vay chưa sát sao, thiếu chế tài xử lý vi phạm; nhiều dự án do năng lực của đội ngũ tư vấn giám sát trong nước còn yếu nên phải thuê giám sát nước ngoài, đôi khi các đơn vị tư vấn nước ngoài này lại chuyển giao cho một đơn vị giám sát trong nước khác, chất lượng thi công vì thế không được đảm bảo.
Thứ ba, bất cập trong quản lý ngân sách và các nguồn lực tài chính công.
- Quản lý hành chính lỏng lẻo gây lãng phí ngân sách. Dù Bộ tài chính đã giao nhiệm vụ thu chi và tự cân đối ngân sách về các địa phương, song cơ chế xin – cho vẫn còn tồn tại và thiếu minh bạch. Nhiều địa phương ỷ lại vào nguồn điều tiết
ngân sách từ trung ương nên thiếu năng động trong việc khai thác các tiềm năng phát triển tại địa phận mình. Trong khi đó tình trạng lãng phí nguồn vốn ngân sách đang là một vấn nạn, chế độ sử dụng xe công, chi tiêu công tác, chi quản lý hành chính quá lãng phí; khi ngân sách địa phương thâm hụt thì xin trung ương trợ giúp là việc diễn ra thường xuyên. Nhiều địa phương báo cáo tỷ lệ tăng trưởng cao nhưng nguồn đóng góp cho ngân sách trung ương lại không có. Hàng năm ngân sách trung ương vẫn gánh thêm khoản chênh lệch từ ngân sách các địa phương này, nhưng phía cơ quản chủ quản cấp trên vẫn chưa có động thái xử lý mạnh tay, việc giám sát vẫn dừng ở mức độ báo cáo và nhận trách nhiệm song tình trạng địa phương xin ngân sách trung ương hỗ trợ vẫn tái diễn. Điều đó cho thấy kỷ luật ngân sách rất lỏng lẻo, không phát huy được tính tự chịu trách nhiệm của cơ quan quản lý với cân đối ngân sách địa phương.
- Thực hiện công khai, minh bạch ngân sách thiếu cụ thể, còn mang tính hình thức. Trong nhiều năm qua, chính phủ đã có những nỗ lực nâng cao tính minh bạch trong thu chi ngân sách nhà nước nhằm hướng tới mục tiêu sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính công vốn rất hạn hẹp, nhưng việc thực hiện chỉ dừng ở phạm vi ban hành các chính sách, các văn bản pháp lý và việc triển khai thực hiện cũng không đầy đủ. Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản pháp luật có quy định rõ về việc nâng cao khả năng tiếp cận của nhân dân đối với việc phân bổ và sử dụng nguồn vốn ngân sách, nhưng thực tế các quy định hiện hành chưa tạo điều kiện để công dân biết và giám sát hoạt động quản lý nguồn lực này. Những hình thức được thực hiện chủ yếu là công khai các tài liệu, số liệu liên quan đến kế hoạch lập ngân sách; các chính sách phân bổ nguồn vốn, định mức chi tiêu; phân công nhiệm vụ thu chi ngân sách đối với các cấp, các ngành và phổ biến các số liệu quyết toán cuối năm của Bộ tài chính. Có nghĩa là công khai kết quả thu chi ngân sách sau khi đã được phân bổ, sử dụng trong kỳ báo cáo. Hơn nữa, việc phân bổ nguồn vốn ngân sách tuy đã có tiêu chí rõ ràng nhưng không gắn với yêu cầu kết quả cần đạt được, cũng chưa có chế tài đủ mạnh để buộc các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm với việc sử dụng vốn và trách nhiệm giải trình trong việc quản lý ngân sách.
Thứ tư, công khai, minh bạch nợ đã có cải thiện nhưng còn sơ sài.
Tính cho đến thời điểm này, Bộ tài chính đã phát hành 7 Bản tin nợ nước ngoài (thống kê nợ nước ngoài từ năm 2002-2010) và 2 Bản tin nợ công (thống kê nợ công từ năm 2010-2012), các số liệu về nợ trước năm 2002 hầu như không có. Mặt khác, việc ban hành bản tin nợ công là điểm tích cực khi đưa cả thông tin về nợ vay trong nước (vốn có tỷ trọng lớn trong tổng nợ công) công bố rộng rãi ra bên ngoài. Tuy nhiên, số liệu nợ công mà Bộ tài chính đưa ra chỉ là những con số tổng hợp dư nợ về từng khoản lớn mà chưa phân loại chi tiết theo từng khoản mục cụ thể như loại tiền, loại chủ nợ, lãi suất, kỳ hạn; cũng chưa đưa ra được các con số dự kiến về nghĩa vụ trả nợ cho các năm tiếp theo. Đối với các chỉ tiêu giám sát nợ cũng chưa được thống kê đầy đủ, bản tin nợ công không bao gồm một số chỉ tiêu đã thống kê trong bản tin nợ nước ngoài trước đó như chỉ tiêu nợ nước ngoài khu vực công so với GDP, dự trữ ngoại hối so với tổng dư nợ ngắn hạn. Điều này gây khó khăn cho việc phân tích đánh giá, đặc biệt là khả năng phòng vệ của quốc gia trước các tấn công tiền tệ. Như vậy, bản tin này hầu như chỉ là một bản thống kê thuần túy, chứ chưa đánh giá mức an toàn nợ công hay nợ nước ngoài của Việt Nam đang ở tình trạng nào và cũng chưa có sự so sánh với các tiêu chí theo thông lệ quốc tế.
Hơn nữa, tính cập nhật của thông tin về nợ rất kém, theo thông tin của Bộ tài chính thì việc công bố bản tin nợ nước ngoài sẽ có chu kỳ là sáu tháng, tuy nhiên đôi khi phải sang đến quý IV của năm sau thì thống kê nợ của năm trước đó mới được công bố. Như vậy độ trễ của thông tin nợ là khá lớn. Trong Luật Quản lý nợ công ban hành năm 2009 cũng không có quy định rõ ràng về kỳ báo cáo và cũng không có quy định nào ràng buộc việc công bố thông tin cho công chúng. Đây cũng là một điểm khác trong quy định pháp luật về quản lý nợ công, nợ nước ngoài của Việt Nam so với thông lệ quốc tế. Hệ thống thông tin về nợ không được cập nhật kịp thời sẽ làm giảm khả năng can thiệp và phòng ngừa rủi ro khi có tình huống xấu xảy ra. Bài học nhãn tiền về nợ Vinashin là một ví dụ. Vinashin là một
nhiều năm nhưng không hề có một bản công bố chính thức nào về tình trạng nợ của tập đoàn này. Chỉ đến khi Vinashin mất khả năng trả nợ phải thực hiện đề án tái cơ cấu thì sự việc mới được biết đến rộng rãi. Thiết nghĩ nếu thông tin về Vinashin được cung cấp đầy đủ và kịp thời, tạo điều kiện cho nhiều cơ quan quản lý các cấp và nhân dân tham gia ngay từ khi tập đoàn này chưa bị lún sâu vào nợ nần như hiện nay thì tình hình có lẽ đã tốt đẹp hơn nhiều.
Thứ năm, sự chồng chéo các quy định về quản lý nợ nước ngoài, bao gồm các quy chế từ trước năm 2009
Vì mốc thời gian đánh giá là từ năm 2002 đến nay, nên mặc dù hiện tại đã có những sửa đổi bổ sung nhưng hiệu quả quản lý nợ nước ngoài đã bị ảnh hưởng nhất định bởi các quy chế trong giai đoạn đó. Một số điểm như sau:
Thời kỳ trước năm 2009, chưa có một khuôn khổ pháp lý, một hệ thống văn bản pháp quy đồng bộ và đầy đủ về quản lý nợ trong khi chủ trương của chính phủ là quản lý nợ theo nguyên tắc thống nhất để đạt hiệu quả. Từ đó, vấn đề phân nhiệm và tổ chức quản lý nợ có nhiều điểm còn chồng chéo. Nhà nước giao nhiệm vụ quản lý nợ nước ngoài cho một số cơ quan quản lý khác nhau gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước. Trong đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm đối với các Hiệp định khung, Ngân hàng Nhà nước chịu trách nhiệm với các Hiệp định vay cụ thể với Ngân hàng thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á; còn với các Hiệp định vay cụ thể với các Chính phủ và các tổ chức tài chính quốc tế khác sẽ thuộc quyền quản lý của Bộ Tài chính. Như vậy việc phân nhiệm này vô hình chung đã đi ngược lại với chủ trương thống nhất quản lý nợ ban đầu của chính phủ.
Về tổ chức quản lý nợ, có sự phân tách quản lý riêng rẽ giữa nợ nước ngoài và nợ trong nước, thể hiện ở việc có quy chế và các nghị định riêng điều chỉnh quản lý hai loại nợ này nhưng chưa có văn bản luật thống nhất nào bao trùm các quy định riêng. Chẳng hạn, đối với các khoản nợ nước ngoài sẽ chịu sự điều chỉnh của Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 1/11/2005 về Quy chế quản
lý vay và trả nợ nước ngoài còn nợ trong nước là Pháp lệnh số 12/1999/PL- UBTVQH10 ngày 27/4/1999 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về Phát hành công trái xây dựng Tổ quốc. Quản lý nợ phân tán sẽ đưa đến hệ quả là các thông tin về nợ không được thống kê đầy đủ, toàn diện và kịp thời để các cơ quan có thẩm quyền có thể giám sát rủi ro tổng thể từ hoạt động vay nợ của khu vực công.