Như đã trình bày ở Chương 1, khi phân chia theo tiêu chí lĩnh vực hoạt động, các đơn vị dự toán gồm 2 loại chính là các đơn vị dự toán khu vực hành chính nhà nước và các đơn vị dự toán khu vực sự nghiệp, cung cấp các dịch vụ công như giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao, giao thông... gọi chung là các đơn vị sự nghiệp.
Trong các đơn vị sự nghiệp, các ĐVSN y tế và giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về quy mô ngân sách và quy mô người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến sự phát triển và tiến bộ xã hội, tác động nhiều đến chính sách của Nhà nước. Do vậy, và cũng do hạn chế về thời gian của đề tài luận án nên việc nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong luận án sẽ được tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại 2 lĩnh
vực: các đơn vị sự nghiệp y tế và các đơn vị sự nghiệp giáo dục. Các đơn vị sự nghiệp khác sẽ được nghiên cứu ở trong một điều kiện khác.
Mô hình quản lý tài chính đối với cả 2 loại đơn vị dự toán bao gồm quản lý trình tự dự toán (lập, phân bổ, chấp hành, quyết toán) và quản lý điều hành dự toán và được mô tả như sơ đồ sau.
Trên thực tế, cơ chế quản lý tài chính hiện hành đối với các ĐVDT bao gồm 2 khâu: (i) Quản lý theo trình tự dự toán và (ii) Điều hành dự toán.
Quản lý trình tự dự toán là cơ chế quản lý tài chính áp dụng đối với hầu
hết các đơn vị dự toán theo trình tự: - Lập dự toán từ cấp cơ sở trở lên - Giao số kiểm tra từ trên xuống - Bảo vệ/thảo luận dự toán
- Duyệt dự toán và thông báo dự toán được duyệt - Phân bổ dự toán được duyệt
- Chấp hành dự toán
Các đơn vị dự toán tiến hành giải ngân, sử dụng kinh phí được ngân sách cấp theo dự toán để thực hiện các nhiệm vụ chính trị được giao
- Điều chỉnh dự toán
Trong quá trình hoạt động, do nhiệm vụ chính trị phát sinh, có thể do cấp trên giao thêm, và/hoặc do những phát sinh chưa lường hết được trong khi lập kế hoạch hoạt động chuyên môn khi lập dự toán, và/hoặc những phát sinh bất khả kháng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, các đơn vị dự toán đệ trình đề nghị điều chỉnh dự toán và cấp trên sẽ xem xét, phê duyệt việc điều chỉnh dự toán vào 2 lần trong năm (quý 2 và quý 4 hàng năm).
Toàn bộ kinh phí ngân sách giao trong năm, bao gồm dự toán giao từ đầu năm và giao bổ sung, điều chỉnh trong năm đều phải được quyết toán.
Quyết toán ngân sách được thực hiện trong khoảng thời gian 09 tháng sau khi kết thúc năm ngân sách. Trình tự quyết toán ngân sách cũng được thực hiện từ dưới lên tương tự như trình tự lập, duyệt dự toán ngân sách.
Quản lý công tác dự toán được thực hiện thông qua quy trình xây dựng (lập, duyệt) dự toán ngân sách hàng năm đối với các đơn vị dự toán, quy trình này được thực hiện theo các bước và các công đoạn như sau:
Lập dự toán theo trình tự từ dưới lên, cấp trên giao số kiểm tra xuống
Xây dựng dự toán ngân sách từ dưới lên. Các đơn vị dự toán chủ động
xây dựng, thẩm định và gửi báo cáo theo quy định của phân cấp quản lý. Căn cứ chế độ định mức, tiêu chuẩn, chính sách và cơ chế quản lý tài chính hiện hành và dựa trên cơ sở đánh giá thực hiện dự toán của năm hiện hành, dự kiến nhiệm vụ thu, chi của năm sau, đơn vị dự toán cấp III lập dự toán cho năm kế hoạch. Thời hạn nộp dự toán (lần 1) cho đơn vị dự toán cấp II, hoặc nộp trực tiếp cho đơn vị dự toán cấp I (trường hợp không có cấp trung gian) muộn nhất là ngày 15/5 hàng năm.
Giao số kiểm tra cho các đơn vị dự toán. Việc giao số kiểm tra cho các
đơn vị dự toán để sắp xếp, bố trí lại dự toán của các đơn vị được thực hiện như sau:
Sau khi có số kiểm tra thu, chi ngân sách được Thủ tướng Chính phủ giao theo quy định của Luật NSNN trước ngày 10/6 hàng năm, đơn vị dự toán cấp I giao số kiểm tra cho các đơn vị dự toán cấp II, III trực thuộc.
Trên cơ sở dự toán đã thẩm định bước 1, đơn vị dự toán cấp trên thực hiện giao số kiểm tra cho các đơn vị dự toán cấp dưới để các đơn vị rà soát, sắp xếp và bố trí lại dự toán cho phù hợp với số kiểm tra.
Thời gian giao số kiểm tra của các cấp như sau:
+ Đơn vị dự toán cấp I (Bộ trưởng) giao số dự kiến thu, chi ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp II và cấp III trước ngày 15/6 hàng năm. + Đơn vị dự toán cấp II của các loại hình đơn vị dự toán giao số dự
kiến thu, chi ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp dưới (cấp II trực thuộc và cấp III trực tiếp) trước ngày 20/6 hàng năm.
+ Đơn vị dự toán cấp II trực thuộc giao số dự kiến thu, chi ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp III trước ngày 25/6 hàng năm.
Đơn vị dự toán cấp dưới lập, nộp dự toán và thuyết minh dự toán. Sau
khi nhận được số kiểm tra do cấp trên giao, các đơn vị dự toán cấp dưới tiến hành rà soát, điều chỉnh bản dự kiến ban đầu, sắp xếp bố trí nội dung dự toán cho phù hợp với số kiểm tra được giao và nộp bản dự toán điều chỉnh cho đơn vị cấp trên trực tiếp. Trường hợp đơn vị có nhu cầu dự toán cao hơn số kiểm tra được cấp trên giao thì phải có thuyết minh, giải trình rõ nhiệm vụ và căn cứ tính, lập báo cáo kịp thời theo quy định. Thời gian cụ thể như sau:
+ Các đơn vị dự toán cấp III trực tiếp sử dụng ngân sách lập và gửi dự toán cấp trên trước ngày 01/7 hàng năm.
+ Các đơn vị dự toán cấp II trực thuộc thẩm định lại và tổng hợp dự toán gửi đơn vị dự toán cấp trên trước ngày 05/7 hàng năm.
+ Các đơn vị dự toán cấp II của các đơn vị dự toán thẩm định lại và tổng hợp dự toán thu, chi ngân sách của đơn vị trực thuộc gửi đơn vị dự toán cấp I trước ngày 10/7 hàng năm.
+ Đơn vị dự toán cấp I thẩm định và tổng hợp dự toán thu, chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc gửi Bộ Tài chính trước ngày 20/7 hàng năm, đồng thời gửi các cơ quan có thẩm quyền theo quy định.
Trình tự dự toán ngân sách hiện hành
Các bước Nội dung Thời gian
Chuẩn bị dự toán
UBTVQH cho ý kiến về định mức phân bổ ngân sách và chế độ chi ngân sách quan trọng để làm căn cứ xây dựng dự toán ngân sách.
Trước 1/5 Lập dự toán NSNN Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị về xây dựng dự toán NSNN Trước 31/5
Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT ra Thông tư hướng dẫn và thông báo số kiểm tra;
Các Bộ, cơ quan Trung ương và địa phương hướng dẫn đơn vị cấp dưới lập dự toán
Trước10/6 Các cơ quan, đơn vị gửi dự toán đến Bộ Tài chính 20/7 Bộ Tài chính tổ chức làm việc với các cơ quan TW
và địa phương; tổng hợp và lập dự toán NSNN trình Chính phủ Từ cuối tháng 7 Phê chuẩn và phân bổ dự toán ngân sách hàng năm
Chính phủ trình các cơ quan của Quốc hội (trực
tiếp là UBKT&NS) thẩm tra Trước 1/10 Quốc hội họp, thảo luận, đi đến quyết định dự toán
NSNN, phân bổ NSTW Trước 15/11
Giao dự toán NSNN
Quốc hội quyết định phân bổ NSTW
HĐND cấp tỉnh quyết định và phân bổ NSĐP (cấp tỉnh)
Đơn vị dự toán cấp I (các Bộ, ngành và các sở sử dụng ngân sách) giao dự toán ngân sách được duyệt cho đơn vị dự toán cấp dưới, đảm bảo đơn vị dự toán cấp cơ sở (cấp III) nhận được dự toán chính thức trước 31/12 hàng năm
Từ 15/11 đến trước 31/12 hàng
năm
Theo trình tự trên, các đơn vị dự toán phải chuẩn bị lập dự toán từ rất sớm cho năm ngân sách tiếp theo và thời gian chính thức lập dự toán không nhiều, cho đến thời điểm 20/7 hàng năm đã không thể thay đổi số liệu vì đây là thời hạn cuối cùng gửi và nộp báo cáo dự toán lên Bộ Tài chính.
Theo kết quả điều tra, nghiên cứu của luận án, hiện nay, cơ chế quản lý theo trình tự dự toán không có nhiều vướng mắc, các đơn vị dự toán đều có thể chấp hành tốt theo quy định của luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện. Bất cập chủ yếu hiện nay là do chất lượng công tác dự báo ngân sách tại tất cả các đơn vị dự toán còn rất yếu. Từ đó, phát sinh những vướng mắc do việc lập dự toán quá sớm, phải kết thúc trước 20/7 hàng năm, chính vì phải hoàn thành dự toán sớm trước khi bắt đầu năm ngân sách với khoảng thời gian khá dài, việc dự báo ngân sách cũng như dự kiến kế hoạch hoạt động cho năm sau của các đơn vị nhiều khi không tính hết được, không lường trước được các biến cố phát sinh. Do đó, dự toán lập sẽ không được sát với thực tế hoạt động.
Phân bổ và giao dự toán
Căn cứ dự toán thu, chi ngân sách hàng năm được giao, căn cứ dự toán đã được thẩm định của các cấp dự toán, cơ quan tham mưu của đơn vị dự toán cấp I lập phương án phân bổ dự toán theo các nội dung quy định cho các đơn vị cấp II và cấp III để trình cơ quan tài chính thẩm định trước ngày 20/11 hàng năm.
Căn cứ phương án phân bổ dự toán thu, chi ngân sách hàng năm được thẩm định và phê duyệt, việc giao dự toán năm được thực hiện như sau:
+ Đơn vị dự toán cấp I trình Bộ trưởng giao dự toán thu, chi ngân sách năm kế hoạch cho các đơn vị dự toán cấp II và cấp III trực tiếp thuộc Bộ trước ngày 31/12 hàng năm.
+ Căn cứ dự toán thu, chi ngân sách được Bộ trưởng giao, Thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp II có trách nhiệm thẩm định và giao dự toán cho các đơn vị dự toán trực thuộc (cấp II trực thuộc, cấp III trực tiếp) trước ngày 15/01 hàng năm, đồng thời tổng hợp phương án phân bổ báo cáo cấp trên.
Thực tế hiện nay, có tình trạng một số Bộ, ngành, khi lập phương án giao dự toán cho đơn vị cấp dưới đã giữ lại một phần dự toán (khoảng 5% dự toán được Nhà nước giao) để dự kiến cho nhiệm vụ mới có thể phát sinh chưa lường trước được. Điều này, tạo ra được sự chủ động cho đơn vị cấp trên
trong quá trình điều hành, quản lý tài chính và tổ chức thực hiện nhiệm vụ chuyên môn. Lý do là chất lượng dự báo kém (đã nêu) và việc chờ thủ tục điều chỉnh dự toán khá lâu, không đảm bảo thực thi nhiệm vụ phát sinh. Tuy nhiên, trên bình diện quản lý căn bản, cơ chế này đã vi phạm trình tự dự toán ngân sách. Toàn bộ dự toán đã được Quốc hội phê chuẩn, Thủ tướng Chính phủ giao cho các Bộ, ngành thì theo quy định của Luật NSNN phải được phân bổ và giao đầy đủ cho các đơn vị dự toán trực thuộc khớp đúng với dự toán đã được Thủ tướng Chính phủ giao. Việc thừa, thiếu hay phát sinh các nhiệm vụ đột xuất phải được thực hiện theo trình tự điều chỉnh, bổ sung ngân sách.
Thực hiện và điều chỉnh dự toán
Trường hợp phương án phân bổ của các loại hình đơn vị dự toán cấp I cho các đơn vị dự toán cấp II và cấp III đã được phê duyệt và giao đầu năm nếu có đề nghị điều chỉnh (tăng hoặc giảm) dự toán ngân sách của các đơn vị mà không làm thay đổi tổng mức được giao thì các đơn vị dự toán có nhu cầu điều chỉnh phải lập đề nghị điều chỉnh nêu rõ nguyên nhân gửi đơn vị dự toán cấp I thẩm tra để báo cáo cơ quan tài chính phê duyệt trước khi triển khai thực hiện.
Thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp II được chủ động điều chỉnh dự toán giữa các đơn vị trực thuộc trong phạm vi dự toán đã được giao, nhưng phải đảm bảo không làm thay đổi các nội dung đã được đơn vị dự toán cấp I (cấp Bộ) thẩm định và phê duyệt phương án phân bổ dự toán đối với đơn vị theo quy định; phương án điều chỉnh dự toán được tổng hợp báo cáo các cấp quản lý sau 15 ngày khi có quyết định điều chỉnh dự toán.
Thực tế điều hành ngân sách hiện nay cho thấy, trong quá trình tổ chức triển khai nhiệm vụ chi ngân sách, Thủ trưởng đơn vị, cơ quan quản lý cấp trên phát hiện việc điều hành, chấp hành dự toán ngân sách của các đơn vị thuộc phạm vi quản lý thực hiện dự toán ngân sách chậm, có khả năng không hoàn thành được mục tiêu hoặc chi không hết dự toán thì cơ quan quản lý cấp trên có trách nhiệm kiến nghị (theo phân cấp quản lý của các đơn vị dự toán)
điều chỉnh dự toán đã giao và nội dung chi tiết nhiệm vụ của đơn vị, đảm bảo sử dụng ngân sách hiệu quả, đúng tiến độ, mục tiêu và chế độ quy định.
Phương án phân bổ dự toán, quyết định giao và điều chỉnh dự toán ngân sách được cấp thẩm quyền phê duyệt hàng năm sẽ là căn cứ cho đơn vị dự toán các cấp trong quá trình triển khai, quản lý, điều hành và quyết toán ngân sách của đơn vị. Mọi trường hợp triển khai nhiệm vụ không đúng dự toán, không có dự toán được duyệt sẽ không xem xét phê duyệt quyết toán.
Trong công tác điều hành và phân bổ dự toán còn tình trạng điều hành chưa bám sát cho những nhiệm vụ trọng tâm, do công tác dự toán chưa sát, các nhiệm vụ chưa sắp xếp theo thứ tự ưu tiên, đã dẫn đến tình trạng điều hành ngân sách dàn trải, cơ cấu chi giữa hoạt động thường xuyên và không thường xuyên chưa thực sự hợp lý.
Trong trường hợp phát sinh một số nhiệm vụ quan trọng cấp bách do cấp trên giao nhưng chưa được bố trí dự toán năm thì các đơn vị được giao nhiệm vụ lập dự toán chi tiết theo từng nhiệm vụ, tiến độ thực hiện gửi cấp trên trực tiếp để báo cáo ĐVDT cấp I. ĐVDT cấp I tổng hợp gửi Bộ Tài chính kèm theo các tài liệu liên quan để xem xét, thẩm định trình các cấp thẩm quyền xem xét bổ sung dự toán hoặc giải quyết tạm ứng.
Báo cáo thực hiện dự toán
Chế độ lập báo cáo định kỳ về tình hình thực hiện dự toán thu, chi ngân sách cần được thực hiện đều đặn, đúng quy định. Trường hợp, đơn vị dự toán các cấp không chấp hành đúng các quy định về chế độ báo cáo định kỳ theo quy định, cơ quan chủ quản cấp trên trực tiếp có quyền đề nghị KBNN (nơi đơn vị mở tài
khoản giao dịch) bằng văn bản để phối hợp thực hiện việc tạm hoãn chi trả và
thanh toán các khoản chi từ KBNN cho tới khi nhận được báo cáo, trừ lương và các khoản theo lương, đồng thời thông báo cho các đơn vị biết để thực hiện.
Đơn vị dự toán cấp II có trách nhiệm quy định cụ thể thời gian báo cáo của các đơn vị cấp dưới (cấp II trực thuộc, cấp III trực tiếp) cho phù hợp để
đảm bảo công tác tổng hợp và gửi báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách theo quý cho đơn vị dự toán cấp I (cấp Bộ) chậm nhất là 15 ngày sau khi kết thúc quý.
Đơn vị dự toán cấp III trực tiếp của cấp I lập và gửi báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách quý cho đơn vị dự toán cấp I (cấp Bộ) chậm nhất là 10 ngày sau khi kết thúc quý.
Đơn vị dự toán cấp I (cấp Bộ) tổng hợp lập và báo cáo Bộ trưởng và cơ