2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tổng chi NSNN
3.1. QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI ĐƠN VỊ DỰ TOÁN
CHÍNH ĐỐI VỚI ĐƠN VỊ DỰ TOÁN
3.1.1. Quan điểm
Năm quan điểm chủ đạo làm nền tảng chỉ đạo xuyên suốt quá trình nghiên cứu xây dựng các giải pháp đổi mới hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán được xây dựng như sau.
Quan điểm 1: Tự chủ nói chung và tự chủ tài chính có quan hệ gắn bó khăng khít với nhau, tạo điều kiện cho nhau cùng phát triển hoặc sẽ kìm hãm lẫn nhau. Do vậy, nghiên cứu hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính cần đặt trong mối liên hệ biện chứng toàn diện với các mặt tự chủ của các đơn vị dự toán.
Tự chủ bao gồm tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự, tự chủ về chiến lược, định hướng chiến lược, kế hoạch và triển khai hoạt động, tự chủ về khai thác, quản lý thu, chi và sử dụng các nguồn tài chính. Trong đó, tài chính chủ về tài chính là một bộ phận cấu thành khái niệm tự chủ tại các đơn vị dự toán.
Bản chất của tự chủ nói chung và tự chủ tài chính nói riêng là việc các đơn vị dự toán được quyền quyết định các vấn đề sống còn của mình, cả về tổ chức, bộ máy, nhân sự, hoạt động và tài chính, đồng thời, vai trò quản lý trực tiếp của Nhà nước đối với các lĩnh vực tự chủ đó giảm mạnh.
Tất cả các lĩnh vực tự chủ đó cầu thành cơ chế tự chủ đối với các đơn vị dự toán và chúng có quan hệ gắn bó khăng khít, biện chứng lẫn nhau, tác động lẫn nhau, thúc đẩy hoặc kìm hãm nhau trong quá trình vận hành. Do vậy, chúng cần được nghiên cứu trong mối quan hệ mật thiết với nhau, việc tách rời nghiên cứu và đề xuất giải pháp cho từng lĩnh vực tự chủ sẽ không mang lại hiệu quả mong muốn.
Quan điểm 2: Cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị dự toán khu vực sự nghiệp công lập cần được duy trì trong môi trường kiểm soát của nhà nước. Tự chủ không có nghĩa là Nhà nước trao mọi quyền chủ động không kiểm soát cho các đơn vị dự toán.
Xét về mặt kinh tế học, các đơn vị dự toán ở nước ta là các đơn vị sự nghiệp “sản xuất” và cung cấp các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ công cộng thuần túy và không thuần túy cho xã hội. Lý thuyết kinh tế học chỉ ra rằng, Nhà nước cần kiểm soát, điều tiết các hoạt động này ở những mức độ và mô hình thích hợp, phù hợp với tính chất “thuần túy” và “không thuần túy” của các sản phẩm dịch vụ mà các loại hình đơn vị sự nghiệp mang lại. Ví dụ, dịch vụ y tế dự phòng, y tế cộng đồng và khám chữa bệnh tuy cùng là dịch vụ công cộng nhưng dịch vụ y tế cộng đồng là loại hàng hóa công cộng có mức độ “thuần túy” cao hơn dịch vụ khám chữa bệnh. Hoạt động khám chữa bệnh cung cấp dịch vụ hàng hóa công cộng không thuần túy, có thể cạnh tranh được. Tương tự như vậy, giáo dục tiểu học cung cấp một loại hàng hóa công cộng có mức độ thuần túy cao hơn giáo dục đại học. Trên cơ sở phân biệt đó, Nhà nước có chính sách, cơ chế, khung khổ kiểm soát khác nhau cho phù hợp. Song, trong mọi trường hợp, các đơn vị dự toán đều cung cấp dịch vụ hàng hóa công cộng cho xã hội nên ở những mức độ và phương pháp khác nhau đều cần có sự kiểm soát của Nhà nước nhằm hạn chế rủi ro, đảm bảo lợi ích tối ưu cho xã hội.
Mặt khác, các lĩnh vực y tế, chăm sóc sức khỏe, khám chữa bệnh, giáo dục, đào tạo là những lĩnh vực luôn có mức độ thông tin bất đối xứng cao. Trong đó, bên cầu sử dụng dịch vụ ít thông tin hơn và là bên chịu bất lợi. “Người tiêu dùng” không thể đánh giá chính xác được chất lượng khám chữa bệnh, hay chất lượng đào tạo thực tế tại các cơ sở cung cấp dịch vụ. Hơn nữa, quyết định sử dụng dịch vụ của họ lại chịu nhiều áp lực hiển nhiên khác như áp lực về thời gian không thể trì hoãn được nên họ cũng không có nhiều năng lực lựa chọn thay đổi quyết định có sử dụng dịch vụ khám chữa bệnh hay có
vào học tại một cơ sở y tế, giáo dục nào đó. Thêm vào đó, dịch vụ công cộng trong lĩnh vực y tế, giáo dục cung cấp cho xã hội liên quan đến con người. Do đó, chất lượng dịch vụ đó tốt hay xấu, đều có ảnh hưởng lâu dài đến xã hội và rất khó sửa chữa ngay nếu để xảy ra sai sót, nhầm lẫn, chất lượng thấp và lạc hậu... Chính vì những điều đó, Nhà nước cần và phải là trọng tài và là người thiết kế khung khổ kiểm soát và thực hiện kiểm soát các hoạt động cũng như kiểm soát mức độ tự chủ của các đơn vị cung cấp dịch vụ công cộng này.
Mặt khác, đổi mới, hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính phải đi liền với cơ chế ràng buộc trách nhiệm của người đứng đầu về quản lý tài chính cũng như về số lượng, chất lượng sản phẩm dịch vụ mà đơn vị cung cấp cho xã hội.
Vấn đề trọng yếu trong quản lý tài chính là mức độ tự chủ và quyền hạn của các đơn vị dự toán trong việc sử dụng nguồn ngân sách. Vấn đề đặt ra là quyền tự chủ cần gắn chặt với trách nhiệm trong thực hiện cơ chế tự chủ. NSNN (tiền thuế) hay viện phí, học phí đều là tiền của người dân đóng góp mà thành. Nguồn tiền đó cần được quản lý theo cơ chế tự chủ nhưng tự chủ phải gắn liền với trách nhiệm và trách nhiệm quản lý nguồn tiền đó tại các đơn vị dự toán công lập cần được quy định cụ thể, xác đáng và đặc biệt phải có những cơ chế cụ thể để bảo đảm rằng việc sử dụng nguồn tiền được trao tự chủ tài chính tại các đơn vị dự toán là thích hợp.
Nếu chưa có cơ chế đảm bảo, chưa quy định cụ thể về trách nhiệm quản lý tài chính đối với các cá nhân được trao quyền tự chủ quản lý tài chính và nếu chưa có đầy đủ những tiêu chuẩn cụ thể về trách nhiệm thì trao quyền tự chủ sẽ gây ra nhiều những nguy hiểm thực sự.
Quan điểm 3: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán phải giải quyết hài hòa quan hệ lợi ích giữa các bên liên quan.
Thực hiện thành công các nội dung cải cách tài chính công đòi hỏi phải giải quyết hài hoà, hợp lý quan hệ lợi ích của các bên: (i) Chính phủ; (ii) Các đơn vị cung ứng dịch vụ hành chính, sự nghiệp công (đơn vị dự toán) với tư cách là “các nhà cung cấp dịch vụ hành chính, sự nghiệp công”; (ii) Người lao
động trong khu vực các đơn vị cung ứng dịch vụ công; và (iv) Công dân với tư cách là “những người sử dụng, thụ hưởng” các dịch vụ công do khu vực hành chính, sự nghiệp công cung cấp.
Chính phủ sẽ là cầu nối “trung gian”, khuyến khích việc hình thành các mối quan hệ và hợp tác hiệu quả giữa “các nhà cung cấp” và “những người sử dụng, thụ hưởng” các dịch vụ công.
Chính phủ quy định cơ chế, chính sách. Chính phủ tạo ra một môi trường công bằng, có tính cạnh tranh và hiệu quả trên cơ sở gắn kết với kết quả đầu ra thay cho việc can thiệp quá sâu vào việc cung cấp dịch vụ.
Để làm được điều đó, cần có nhận thức đúng đắn và những đổi mới thích đáng về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán. Và ngược lại, khi nghiên cứu, đề xuất các hoàn thiện cơ chế tài chính đối với đơn vị dự toán cần tính đến lợi ích của tất cả các bên thì giải pháp đề xuất mới khả thi, được tuân thủ và áp dụng rộng rãi, phù hợp với lòng dân, tiền thuế của dân mới được sử dụng đúng đắn, hiệu quả.
Có chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán phải tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập chủ động nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động.
Quan điểm 4: Đổi mới hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán phải đảm bảo tính kế thừa, thống nhất và hiệu quả theo hướng hiện đại, thông thoáng và phù hợp với đặc điểm quản lý của ngành, lĩnh vực hoạt động của đơn vị dự toán.
Việc đổi mới hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán phải nhằm:
- Khắc phục những điểm yếu còn tồn tại của cơ chế quản lý hiện hành;
- Tạo điều kiện thuận lợi phát huy tính độc lập, tự chủ, chủ động cho các đơn vị cấp dưới; và
Khi tiến hành nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cần chú trọng đến các yếu tố sau:
- Thống nhất: Mọi đề xuất đổi mới phải đảm bảo tính thống nhất giữa
quản lý tài chính với các nội dung quản lý khác trong các đơn vị dự toán như quản lý biên chế, nhân sự, quản lý tài sản, quản lý đầu tư XDCB và thống nhất về thông tin, trình tự thủ tục, trong quá trình tổ chức thực hiện.
- Kế thừa, liên tục: Đổi mới phải đảm bảo tính kế thừa thông tin, đảm
bảo tính liên tục trong quá trình quản lý.
- Hiệu quả và khả thi: Đổi mới phải đảm bảo được tính khả thi khi
triển khai, tính hiệu quả trong quản lý.
Có vậy, các giải pháp đề xuất hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán mới có tính khả thi, có thể đi vào cuộc sống được.
Quan điểm 5: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán đứng trên lập trường phân định rõ ràng khu vực hành chính công và khu vực sự nghiệp công để có giải pháp hoàn thiện cho từng nhóm, có cơ chế thích hợp; đồng thời, thực hiện phân cấp rõ thẩm quyền cho từng cấp quản lý, xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp, phát huy tính chủ động của các đơn vị trong khai thác và sử dụng các nguồn tài chính.
Đối với các đơn vị dự toán khu vực hành chính công, hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính theo hướng thực hiện chế độ tự chủ về biên chế và kinh phí hoạt động phải đảm bảo giúp đơn vị:
- Thực hiện tốt nhiệm vụ được giao.
- Thúc đẩy việc sắp xếp, tổ chức bộ máy, xây dựng đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp, có trình độ chuyên môn cao tại đơn vị.
- Thúc đẩy đổi mới cơ chế quản lý biên chế và kinh phí hoạt động, tạo điều kiện cho đơn vị chủ động trong sử dụng nguồn kinh phí được giao, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
- Hỗ trợ việc nâng cấp cơ sở hạ tầng và điều kiện làm việc, tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng, từng bước bổ sung thu nhập cho CBCC. Đối với khu vực sự nghiệp công, cung cấp các sản phẩm hàng hóa công cộng không thuần túy cho xã hội, các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính cần rộng mở, thông thoáng, trao thực thụ và trao nhiều quyền tự chủ, tự quyết định cho khu vực này, tạo điều kiện cho khu vực sự nghiệp công tăng sức cạnh tranh, giảm sức ỳ của độc quyền so với khu vực tư nhân trong sản xuất và cung ứng các dịch vụ công không thuần túy cho xã hội. Mặt khác, mọi hoạt động đổi mới cơ chế quản lý tài chính áp dụng trong đơn vị dự toán đều được xây dựng trên cơ sở tôn trọng khung khổ cơ chế quản lý chung do Nhà nước ban hành.
3.1.2. Mục tiêu
Luận án xác định mục tiêu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán trong thời gian tới gồm:
- Tăng thực quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho đơn vị dự toán trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động để hoàn thành nhiệm vụ được giao, phát huy mọi khả năng cung cấp dịch vụ chất lượng cao cho xã hội.
- Các đơn vị dự toán thực sự chủ động quản lý, sắp xếp tổ chức bộ máy hợp lý, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức, viên chức nhà nước trên cơ sở nâng cao số lượng, chất lượng và hiệu quả sản xuất, cung ứng dịch vụ công cho xã hội.
- Đa dạng hóa nguồn tài chính, tăng quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán trong huy động, quản lý, phân phối, sử dụng các nguồn lực tài chính hiệu quả, công khai, minh bạch, công bằng, dân chủ.
- Phân cấp quản lý tài chính rõ ràng, cụ thể giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, giữa cơ quan chủ quản với đơn vị dự toán cấp dưới.
- Phân biệt rõ nét hơn nữa các cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán khu vực hành chính và đơn vị dự toán khu vực sự nghiệp công.
- Bảo đảm lợi ích của Nhà nước, quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật.
- Hướng tới quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.
Mọi đề xuất hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán trước hết phải nhằm góp phần cải thiện chất lượng, hiệu quả hoạt động của đơn vị, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công, góp phần thực hiện chủ trương xã hội hoá, huy động sự đóng góp của cộng đồng xã hội để phát triển các hoạt động cung ứng dịch vụ công, từng bước giảm dần bao cấp từ ngân sách nhà nước.