2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tổng chi NSNN
3.2.1. Nhóm giải pháp “Đổi mới quy trình dự toán và phân bổ ngân sách cho các đơn vị dự toán trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn, gắn
sách cho các đơn vị dự toán trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn, gắn với kết quả đầu ra”
Như các phân tích ở Chương 2, cơ chế quản lý tài chính hiện nay áp dụng đối với các đơn vị dự toán còn dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có; theo đó, các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, sử dụng ngân sách... được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Các phân tích ở Chương 2 cũng đã chỉ rõ cách thức quản lý dựa trên cơ sở nguồn lực đầu vào mang nặng tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cấp được phân bổ nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến các kết cục là:
- Hiệu lực quản lý thấp.
- Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động.
- Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán, khi cấp dưới luôn luôn thiếu, cấp trên luôn bị áp lực về sự giới hạn của nguồn lực trong duyệt và phân bổ ngân sách cho cấp dưới.
- Phân bổ kinh phí mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Để khắc phục tình trạng trên, nâng cao hiệu quả của cơ chế quản lý tài chính theo hướng trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán, luận án đề xuất phương thức cấp phát ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn, gắn với kết quả đầu ra như sau.
Trong nền kinh tế thị trường, các đơn vị dự toán cung cấp sản phẩm dịch vụ công cộng cũng cần được nhìn nhận giống như một doanh nghiệp. Để sản xuất ra một sản phẩm dịch vụ, các đơn vị phải tính toán được dự toán chi phí cần thiết, phải tập hợp đầy đủ các yếu tố sản xuất (vốn, nhân công, vật tư, nguyên liệu, năng lượng hoặc các yếu tố mua ngoài khác... gọi là các yếu tố đầu vào) và kết hợp các yếu tố sản xuất trong một quy trình sản xuất, trong một dây chuyền công nghệ của mình và cuối quy trình đó sẽ tạo ra sản phẩm đầu ra của đơn vị, như: học sinh, sinh viên tốt nghiệp; bệnh nhận được chữa khỏi bệnh...
Khi hoàn thành sản phẩm, bán các sản phẩm đã được tạo ra và bán được hàng thì đơn vị đã hoàn chỉnh được kết quả đầu ra tương xứng. Muốn có được kết quả đầu ra tốt nhất, bán được nhiều hàng nhất, thu được nhiều lợi nhuận nhất, thì sản phẩm đầu ra phải đáp ứng được các nhu cầu của thị trường, có giá bán thích hợp...
Trong lô-gic đó, cơ chế quản lý tài chính đối với phần ngân sách cấp sẽ được đề xuất đổi mới để sao cho việc xây dựng và phân bổ dự toán được thực hiện theo tinh thần của quy trình quản lý và ra quyết định giống như tại các doanh nghiệp. Nghĩa là khi xây dựng dự toán ngân sách hoặc dự toán chi tiêu
Chi phí Đầu vào Quy trình Sản phẩm đầu ra Kết quả đầu ra (1) (2) (3) (4)
công, cũng phải gắn chặt giữa mức ngân sách dự kiến sẽ cấp với việc xác định đơn vị sẽ thực hiện những mục tiêu gì? sẽ đạt được một kết quả đầu ra cụ thể như thế nào?... Sơ đồ dưới đây mô tả quá trình quản lý dựa theo kết quả đầu ra.
Mô tả các yếu tố của quá trình quản lý dựa theo kết quả đầu ra
Trong đó:
(1) Các tính toán kinh tế, xác định tổng dự toán chi tiêu.
(2) So sánh hiệu quả: Với bao nhiêu đầu vào thì đạt được bao nhiêu sản phẩm đầu ra; hoặc đạt được một lượng sản phẩm đầu ra như thế thì cần sử dụng bao nhiêu đầu vào.
(3) Mức độ thành công: Nghĩa là những sản phẩm đầu ra đó tác động tích cực hay tiêu cực đối với nền kinh tế - xã hội.
(4) Hiệu suất sử dụng nguồn lực: Đánh giá tác động của việc sử dụng các yếu tố đầu vào đối với nền kinh tế - xã hội.
Việc chuyển đổi quy trình cấp phát kinh phí ngân sách cho các đơn vị dự toán từ dựa trên cơ sở nguồn lực có hạn của NSNN ở đầu vào sang hướng theo kết quả đầu ra là hướng đi đúng đắn; song, để thực hiện được đổi mới này cũng không phải dễ, trước mắt, cần gắn việc đổi mới quy trình cấp phát, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra với cấp phát ngân sách theo khung khổ
chi tiêu trung hạn thì sẽ khả thi hơn. Có thể khái quát hướng đổi mới quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn theo lộ trình 3 giai đoạn như sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ kinh tế - tài chính
trung hạn trên cơ sở xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự
báo kinh tế - tài chính vĩ mô.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các ngành.
Bảy bước chủ yếu khi thực hiện quy trình dự toán ngân sách dựa theo kết quả đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn được đề xuất là:
Bước một: Dự báo khả năng nguồn lực dựa trên các dự báo kinh tế và
dự báo tài chính gắn với bối cảnh kinh tế đó (tăng trưởng, giá cả, nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, dầu thô,...).
Bước hai: Xây dựng các mức trần ngân sách cho các ngành bằng cách
phân chia tổng nguồn lực dự báo cho các cấp, các lĩnh vực trên cơ sở thứ tự ưu tiên đã xác định.
Bước ba: Dự báo các nhu cầu chi tiêu lĩnh vực trong trung hạn (3 năm)
trên cơ sở các ưu tiên của Chính phủ và nhu cầu đối với mỗi lĩnh vực. Việc xác định các ưu tiên đòi hỏi các ngành phải thực hiện một quy trình đánh giá cụ thể, chi tiết theo lĩnh vực, qua đó sẽ: (i) Xác định được nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu, sản phẩm đầu ra và các hoạt động của mình; (ii) Thống nhất xác định các hoạt động cần thiết nhằm đạt được các mục tiêu đề ra.
Bước bốn: Tính toán chi phí và lựa chọn ưu tiên trong 3 năm tại các
đơn vị dự toán, gồm: (i) Dự toán chi phí thực của các hoạt động (cả thường
với mức trần nguồn lực; xác định những hoạt động cần được tiếp tục, những hoạt động nên thu hẹp lại và những hoạt động cần được chấm dứt.
Bước năm: Thảo luận chính sách và xem xét lại mức trần lĩnh vực. Sau
khi tiến hành đánh giá lĩnh vực, cuộc thảo luận chính sách và bảo vệ các mức trần lĩnh vực trung hạn sẽ được tổ chức. Qua đó, nếu thấy xuất hiện khả năng không thể đạt được một số mục tiêu (trong khuôn khổ các mức trần lĩnh vực) thì có thể phải tiến hành tái phân bổ để điều chỉnh giữa các lĩnh vực.
Bước sáu: Soạn lập các dự toán trung hạn (3 năm) và dự toán ngân sách
hàng năm theo phương pháp “cuốn chiếu”. Các dự toán trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thể được sử dụng để xây dựng các dự toán 3 năm.
Bước bảy: Chính phủ thảo luận ngân sách, đánh giá, hoàn thiện và
thông qua các dự toán ngân sách mỗi năm đặt trong tầm nhìn khuôn khổ ngân sách trung hạn (3 năm). Toàn bộ hồ sơ ngân sách trung hạn phải được trình gửi các cơ quan của Quốc hội và Quốc hội để thẩm tra, cho ý kiến và đi đến phê chuẩn. Hàng năm, việc lập và phê chuẩn dự toán ngân sách vẫn được thực hiện theo kiểu “cuốn chiếu”, việc phê chuẩn sẽ được ấn định cụ thể cho từng năm một nhưng vẫn gắn với tầm nhìn trung hạn.
Thực hiện quy trình cấp phát kinh phí cho các đơn vị dự toán khu vực hành chính, sự nghiệp công theo ngân sách trung hạn sẽ cho phép các đơn vị được giữ lại hạn mức kinh phí thường xuyên cuối năm chưa sử dụng hết để chuyển năm sau. Điều đó giúp sử dụng nguồn tài chính sát đúng mục đích và hiệu quả hơn.
Khi chuyển sang phương thức cấp phát và phân bổ ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn gắn với kết quả đầu ra, cần xây dựng quy trình hoạt động sản xuất các sản phẩm và kết quả đầu ra mong muốn, thống nhất về các sản phẩm và kết quả đầu ra cũng như các hoạt động cần thiết để tạo ra các sản phẩm và kết quả đầu ra để đi đến các mục tiêu và mục đích đã xác định.
Các sản phẩm đầu ra và các hoạt động là cơ sở xây dựng ngân sách trung hạn 3 năm. Điều này có nghĩa là quy trình lập ngân sách hiện đại phải dựa trên:
- Việc thống nhất các sản phẩm và kết quả đầu ra cần đạt được nhằm đi đến các mục tiêu đã định.
- Lập kế hoạch số lượng sản phẩm đầu ra trong giai đoạn 3 năm.
- Xác định các hoạt động sẽ tiến hành và lập kế hoạch số lượng các hoạt động cần tiến hành để đạt được các sản phẩm đầu ra đó trong giai đoạn 3 năm.
- Xác định chi phí thực hiện các hoạt động đó.
- So sánh chi phí với nguồn lực hiện có.
- Lựa chọn ưu tiên, quyết định duy trì, hoặc giảm bớt các hoạt động cụ thể thuộc diện ưu tiên thứ yếu cho phù hợp với khả năng nguồn lực được cấp.
Sau khi đã thống nhất về các đầu ra và các hoạt động, bước tiếp theo là đảm bảo các hoạt động này sẽ giúp chúng ta đạt được những mục tiêu đề ra và sau đó lập kế hoạch về số lượng đầu ra và hoạt động cần tiến hành trong vòng 3 năm tới. Đây là cơ sở để hình thành ngân sách cần thiết cho việc xác định và tính toán khối lượng các yếu tố đầu vào để sản xuất ra các đầu ra mong muốn.
Đối với các đơn vị khi thực hiện cơ chế tự chủ và thực hiện mô hình cấp phát, quản lý tài chính theo trung hạn gắn với kết quả đầu ra thì việc lập kế hoạch nghiệp vụ chuyên môn và xác định chi phí cho các hoạt động theo kế hoạch là khâu quan trọng và thiết thực, đảm bảo tính khả thi của các kế hoạch cũng như tính hiệu quả khi sử dụng các nguồn lực tại đơn vị.
Lập kế hoạch và chi phí cho các hoạt động là cơ sở cho dự toán ngân sách được bắt đầu bằng việc mô tả những thay đổi cần tiến hành nhằm cải thiện quá trình soạn lập ngân sách, khái quát quy trình dự toán chi phí cho hoạt động và lập kế hoạch các đầu ra và hoạt động.
Phương pháp tiếp cận khuôn khổ chi tiêu trung hạn đòi hỏi phải có những thay đổi đáng kể đối với cách soạn lập ngân sách để các cấp lãnh đạo có thể tiến hành những lựa chọn rõ ràng đối với cách phân bổ và sử dụng nguồn lực. Điều này sẽ đạt được thông qua một số công việc sau:
- Để các cán bộ quản lý tham gia vào quá trình xây dựng ngân sách, buộc họ chịu trách nhiệm đối với các quyết định về lập kế hoạch và sử dụng nguồn ngân sách;
- Tiến hành lựa chọn giữa các cách sử dụng khác nhau đối với tất cả các nguồn lực.
- Gắn việc chi tiêu với các sản phẩm và kết quả đầu ra, các mục tiêu dự kiến một cách rõ ràng;
- Cùng xem xét tất cả các nguồn lực (chi thường xuyên và chi đầu tư
phát triển), các nguồn của Chính phủ và nguồn của các nhà tài trợ.
Ngân sách chi thường xuyên hiện hành được xây dựng trên cơ sở tăng thêm, nghĩa là cộng thêm theo một tỷ lệ phần trăm tăng thêm vào mức dự toán năm trước mà không đánh giá kết quả xem các hoạt động được tài trợ từ ngân sách đã có đóng góp gì vào việc đạt được các mục tiêu của các bộ, ngành, địa phương hay không.
Quản lý, cấp phát, phân bổ kinh phí ngân sách cấp theo kết quả đầu ra gắn với quy trình quản lý ngân sách trung hạn góp phần khắc phục các bất cập của cách thức quản lý, lập và phân bổ ngân sách kiểu truyền thống như ngân sách thường xuyên được xây dựng trên cơ sở tăng thêm, không gắn với các mục tiêu chính trị - kinh tế - xã hội đề ra.
Về kỹ thuật, khung khổ chi tiêu trung hạn được lập hàng năm theo phương thức “cuốn chiếu” cho các giai đoạn 3 - 5 năm. Do đó, việc chuyển đổi mô hình cấp phát ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn gắn với kết quả đầu ra giúp các đơn vị dự toán xác định rõ thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực ngân sách trong trung hạn. Từ đó, sẽ sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực của đơn vị. Mặt khác, ngân sách được cấp phát và quản lý theo khung khổ chi
tiêu trung hạn sẽ giúp cả cấp trên và đơn vị dự toán xác định rõ quy mô và lộ trình ngân sách cấp phát cho đơn vị và được ghi rõ trong kế hoạch chi tiêu trung hạn được duyệt. Điều này là một yếu tố căn bản giúp các bên chủ động trong sử dụng có ích các nguồn lực tài chính vốn không bao giờ quá dồi dào.