2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tổng chi NSNN
2.4.2.Thực trạng và những vấn đề bất cập về cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán sự nghiệp giáo dục và đào tạo
chính đối với đơn vị dự toán sự nghiệp giáo dục và đào tạo
Cơ chế tự chủ tài chính không đầy đủ và thiếu sự khác biệt về cơ chế giữa các đơn vị tự chủ 100% và đơn vị tự chủ một phần
Hiện tại, các đơn vị dự toán sự nghiệp GD&ĐT thực hiện cơ chế tự chủ trong quản lý tài chính theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ. Theo đó, bên cạnh việc quản lý theo trình tự dự toán đối với phần kinh phí được NSNN cấp, các đơn vị sự nghiệp GD&ĐT thực hiện cơ chế tự chủ tài chính gắn với tự chịu trách nhiệm về tổ chức, bộ máy, nhân sự và hoạt động. Để thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính, các cơ sở GD&ĐT được phân chia thành 3 loại hình đơn vị thực hiện cơ chế quản lý tài chính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, gồm:
Loại thứ nhất đối với các đơn vị có nguồn thu sự nghiệp đủ bảo đảm 100% chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động).
Loại thứ hai đối với các đơn vị có có nguồn thu sự nghiệp chỉ đủ bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được ngân sách nhà nước cấp (đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động).
Loại thứ ba đối với các đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, hoặc không có nguồn thu, 100% kinh phí hoạt động thường xuyên đều do ngân sách nhà nước cấp (đơn vị sự nghiệp do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động).
Đối với kinh phí đầu tư phát triển, về cơ bản, NSNN vẫn đảm bảo cấp theo dự toán cho các cơ sở giáo dục công lập, và do vậy, thực hiện hoàn toàn theo trình tự dự toán theo luật định đối với nguồn vốn đầu tư phát triển.
Đối với kinh phí thường xuyên, tại các trường đại học công lập thường tính chi phí đào tạo theo đầu sinh viên (gọi là suất chi phí đào tạo) để làm căn cứ cấp kinh phí. Hiện tại, suất chi phí đào tạo (chi thường xuyên) theo đầu
sinh viên còn rất thấp so với nhu cầu về chi phí đào tạo cũng như so với khu vực và thế giới.
Tuy cơ chế trao quyền tự chủ cho các đơn vị giáo dục và đào tạo đã phát huy được nhiều điểm tích cực song trên thực tế, cơ chế tự chủ về tài chính hiện hành thực chất mới chỉ dừng ở việc trao quyền tự chủ về chi tiêu mà chưa trao quyền tự chủ về huy động nguồn thu.
Các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ 100% kinh phí thường xuyên thì sẽ không còn được NSNN cấp kinh phí hoạt động thường xuyên. Nguồn thu chủ yếu của các đơn vị này phát sinh từ nguồn học phí. Song, chính sách học phí hiện hành lại do Nhà nước quy định; hơn nữa, nguồn thu tự học phí phụ thuộc vào hai yếu tố cơ bản là số lượng sinh viên và mức học phí. Số lượng sinh viên lại phụ thuộc khá nhiều vào chỉ tiêu đào tạo do Bộ GD&ĐT kiểm soát và sức cạnh tranh của từng trường; mức học phí thì hoàn toàn tuân thủ theo chế độ học phí hiện hành do Nhà nước quy định. Như vậy, về thực chất, các trường chỉ được tự chủ về phía chi mà chưa được tự chủ về phía thu. Dưới góc độ này, các trường thực hiện cơ chế tự chủ 100% kinh phí thường xuyên dù không còn được NSNN cấp kinh phí thường xuyên nhưng cũng không được mở mang tự chủ về nguồn thu nên cơ chế tự chủ hiện hành là tự chủ chưa đầy đủ, chưa toàn diện.
Việc chủ động tăng nguồn thu (nếu có) cũng bị giới hạn trong khuôn khổ chính sách học phí hiện hành, các trường không được ban hành mức thu học phí riêng. Do đó, không khuyến khích các đơn vị chủ động trong việc triển khai các biện pháp chủ động, sáng tạo để nâng cao chất lượng, tăng sức cạnh tranh, tăng nguồn thu.
Cơ chế quản lý tài chính hiện hành còn thiếu sự phân biệt về cơ chế, chính sách giữa đơn vị thực hiện tự chủ 100% kinh phí thường xuyên và đơn vị thực hiện tự chủ một phần kinh phí thường xuyên.
Các hoạt động sử dụng kinh phí thường xuyên tại đơn vị được thực hiện theo cơ chế tự chủ (về chi tiêu). Tuy nhiên, các đơn vị này cũng không được hưởng bất cứ cơ chế tài chính ưu đãi nào về thu hoặc về các chính sách khác so với các đơn vị được giao tự đảm bảo một phần kinh phí. Khi so sánh về cơ chế, quyền lợi giữa các cơ sở giáo dục thực hiện tự chủ 100% kinh phí thường xuyên (không được ngân sách cấp kinh phí thường xuyên) so với các đơn vị thực hiện tự chủ một phần kinh phí thường xuyên (phần thiếu còn lại do ngân sách cấp) thì thấy không có sự khác biệt gì về chế độ, chính sách. Do vậy, không khuyến khích các đơn vị phát huy điểm mạnh của cơ chế tự chủ.
Cấp phát ngân sách theo mô hình cũ, dựa theo giới hạn về nguồn lực đầu vào, không gắn với kết quả đầu ra của sản phẩm và còn mang nặng tính cào bằng
Hiện nay, việc cấp phát, phân bổ ngân sách (kinh phí thường xuyên và không thường xuyên) cho các cơ sở GD&ĐT vẫn dựa vào khả năng nguồn lực (có hạn) của NSNN. Hàng năm, khả năng ngân sách có thể bố trí được bao nhiêu thì lập dự toán và phân bổ dự toán theo giới hạn đó, không dựa theo nhiệm vụ được giao, không gắn với kết quả đầu ra. Do đó, hệ thống phân bổ ngân sách mang tính bình quân, cào bằng và dàn trải (ở mức thấp), không gắn được với kết quả đầu ra của sản phẩm đào tạo nên không đánh giá được hiệu quả chi phí đào tạo. Cơ chế này không tạo ra được động lực phát triển, nâng cao chất lượng đào tạo.
Định mức phân bổ ngân sách trong lĩnh vực đào tạo vẫn dựa trên các chỉ tiêu, yếu tố đầu vào và dựa vào khả năng cân đối ngân sách và nguồn thu sự nghiệp, chưa thể hiện được việc giao kinh phí ngân sách nhà nước gắn với việc giao khối lượng và ràng buộc về chất lượng dịch vụ đào tạo đại học. Phương thức phân bổ ngân sách áp dụng hiện hành theo cơ chế giao dự toán trên cơ sở các định mức phân bổ đã làm hạn chế hiệu quả trong sử dụng nguồn lực ngân sách.
Do nguồn lực của NSNN có hạn và chưa có hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật để đo lường kết quả hoạt động nên việc cấp phát mang tính bình quân, dàn trải ở mức thấp, kinh phí cấp cho các cơ sở đào tạo thiếu nhiều. Điều đó vừa không thúc đẩy các đơn vị có động lực cạnh tranh, phát triển, vừa giảm tính chủ động của đơn vị cơ sở, góp phần níu kéo tình trạng bao cấp, tiếp tục trông chờ ỷ lại vào cấp trên, vừa gây lãng phí nguồn lực chung dành cho GD&ĐT.
Định mức phân bổ ngân sách cho GD&ĐT không gắn với các tiêu chí đảm bảo chất lượng đào tạo (giáo viên, điều kiện về cơ sở vật chất...), chưa làm rõ trách nhiệm chia sẻ chi phí đào tạo giữa Nhà nước và người học ở giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học. Chưa có quy định về phân bổ NSNN đối với từng cấp học, nên xây dựng dự toán NSNN chưa phù hợp với các cấp học.
Cơ chế phân bổ ngân sách không theo kết quả đầu ra có nguyên nhân trực tiếp là do chưa xây dựng được hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật cụ thể, phù hợp. Do chưa có tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động gắn với kết quả sử dụng kinh phí từ NSNN nên chưa thể xây dựng được định mức phân bổ theo kết quả đầu ra. Do đó, không khuyến khích các đơn vị chủ động trong việc sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính, khó xác định hiệu quả của việc sử dụng kinh phí NSNN.
Mặt khác, do hiện nay không có quy định về tiêu chí cụ thể để đánh giá mức độ hoàn thành và chất lượng hoạt động sự nghiệp của đơn vị, chưa có hệ thống đánh giá kết quả hoạt động thích hợp nên các đơn vị, cơ quan cấp trên lúng túng, không có căn cứ để đánh giá, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của đơn vị. Từ đó, không thể xây dựng cơ chế cấp phát hay phân bổ ngân sách phù hợp với kết quả thực hiện công việc.
Một nguyên nhân khác là do tổng mức ngân sách dành cho GD&ĐT tuy có nhiều ưu tiên trong bố trí ngân sách, nhưng do nhu cầu GD&ĐT quá lớn nên mức cấp phát từ NSNN thấp hơn rất nhiều so với nhu cầu, việc phân
bổ ngân sách cho GD&ĐT phải dựa trên khả năng của NSNN nhưng khả năng của NSNN nói chung và ngân sách dành cho GD&ĐT là có hạn nên cơ quan quản lý nhà nước về ngân sách đã buộc phải lựa chọn giải pháp cấp phát cào bằng ở mức dưới giá thành.
Cơ chế cấp phát ngân sách một cách bình quân chủ nghĩa, cào bằng, không gắn với kết quả đào tạo là nguyên nhân không thúc đẩy thực sự tính chủ động của các đơn vị dự toán, không tạo điều kiện nâng cao chất lượng đào tạo, không giúp tăng sức cạnh tranh của các đơn vị đào tạo trong nước.
Việc phân bổ kinh phí từ NSNN vẫn còn ưu tiên dành cho các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công thuộc sở hữu Nhà nước, chưa có sự bình đẳng thật sự giữa các đơn vị công lập và ngoài công lập trong việc tiếp cận các nguồn vốn, đất đai... trong việc cung cấp dịch vụ GD&ĐT. Do vậy, chưa tạo được môi trường cạnh tranh bình đẳng, tạo điều kiện cho các cơ sở GĐ&ĐT ngoài công lập phát triển. Do đó, quy mô các cơ sở xã hội hóa ngoài công lập còn nhỏ, mới tập trung vào các hoạt động cung cấp dịch vụ xã hội có nhu cầu cao, có vốn đầu tư thấp, nhanh chóng thu hồi vốn và mang lại lợi nhuận.
Bao cấp tràn lan và bao cấp ngược
Cơ chế tài chính hiện hành đối với khu vực giáo dục đang phải đối mặt với tình trạng bao cấp tràn lan, nhất là ở bậc đại học, làm xuất hiện các nghịch lý trong lĩnh vực GD&ĐT.
Do nguồn lực có hạn, thiếu nguồn nên việc cấp phát ngân sách cho các đơn vị bắt buộc phải sử dụng mô hình phân bổ ngân sách dựa theo các yếu tố đầu vào, trên cơ sở nguồn lực có hạn của NSNN. Trong bối cảnh đó, học phí lại được quy định ở mức thấp, dưới mức giá thành. Việc duy trì chế độ học phí thấp dưới giá thành đào tạo làm phát sinh nghịch lý bất công bằng giữa các tầng lớp dân cư và vòng luẩn quẩn nguồn thu thấp - chất lượng thấp.
Học phí thấp dưới giá thành đồng nghĩa với việc trường công bao cấp phần học phí còn thiếu cho tất cả các đối tượng học sinh, sinh viên, không
phân biệt giàu, nghèo. Phần còn thiếu của học phí, bằng cách này hay cách khác sẽ được Nhà nước bổ sung, hỗ trợ thông qua cấp phát ngân sách. Khi xét nguồn gốc thì NSNN có được đều là do tiền thuế của dân. Xuất hiện ở đây một nghịch lý bao cấp ngược cho con em người giàu đi học đại học.
Nói cách khác, duy trì mức cấp phát thấp, cào bằng và duy trì học phí thấp ở dưới mức bù đắp chi phí đồng nghĩa với việc Nhà nước bao cấp cho tất cả các đối tượng học sinh, sinh viên không phân biệt giàu, nghèo. Đây là một nghịch lý của sự bất công bằng xã hội trong giáo dục. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Việc áp dụng thống nhất một khung học phí chung cho tất cả các trường công lập còn tạo ra bất bình đẳng giữa các trường công lập và ngoài công lập. Chính sách học phí thấp và cấp phát ngân sách cào bằng là lấy từ tiền thuế chi thêm cho các đối tượng khá giả có con em đi học. Cấp ngân sách cho giáo dục, nhất là khu vực có thể xã hội hóa được theo cơ chế cào bằng là không bình đẳng giữa người giàu và người nghèo, giữa công lập và ngoài công lập và thiên hướng ưu tiên cho công lập.
Học phí thấp, cơ sở đào tạo không đủ nguồn tài chính để bù đắp chi phí đào tạo, thiếu nguồn để tái đầu tư cơ sở vật chất phát triển năng lực đào tạo. Trước bức xúc đó, cơ sở đào tạo phải tăng quy mô đào tạo nhưng việc mở rộng quy mô mà không đi kèm với việc cải thiện cơ sở vật chất, thiết bị giảng dạy thì chất lượng đào tạo lại bị ảnh hưởng xấu hơn.
Học phí thấp dưới giá thành không tạo đủ nguồn cho nâng cao chất lượng đào tạo và về lâu dài sẽ làm mất uy tín, giảm sức cạnh tranh của các trường đại học công lập. Sẽ có một bộ phận không nhỏ trong xã hội không tin cậy vào hệ thống giáo dục trong nước và chuyển nhu cầu được cung cấp dịch vụ đào tạo ra nước ngoài. Điều này lại xuất hiện nghịch lý học phí thấp vẫn không thu hút được cầu trong vòng luẩn quẩn học phí thấp - nguồn thu ít - chất lượng kém.
Học phí thấp, không có khả năng chi trả xứng đáng cho giáo viên giỏi, không tăng được chất lượng giáo viên, không cải thiện được nhân lực đào tạo.
Tuy nhiên, trước sức ép thu nhập của cán bộ, giáo viên, các cơ sở đào tạo phải tăng thu nhập cán bộ, giáo viên bằng cách tăng quy mô tuyển sinh. Việc tăng quy mô đào tạo không tương xứng với năng lực đào tạo sẽ ảnh hưởng xấu tới chất lượng đào tạo. Cơ chế tài chính mới phải tính đến nghịch lý này, và phải góp phần giải quyết tình trạng này, tháo gỡ cho các cơ sở đào tạo công lập và ngoài công lập phát triển, đảm bảo chất lượng đào tạo.
Tự chủ về tài chính cần đi liền với tự chủ thực sự về hoạt động, bộ máy, nhân sự để các đơn vị được giải phóng khỏi các điều kiện ràng buộc khi thực hiện cơ chế tự chủ
Đổi mới cơ chế quản lý tài chính theo hướng trao quyền tự chủ quản lý tài chính cho các đơn vị dự toán nhưng cơ chế tự chủ vẫn gắn liền với các yêu tố mang tính ràng buộc cao trong việc tính toán cấp phát, quản lý tài chính nên vẫn trói buộc các đơn vị dự toán được trao quyền tự chủ.
Thực tiễn cho thấy, tự chủ tài chính không thể phát huy tác dụng nếu tách rời quyền tự chủ trong những lĩnh vực liên quan đến thu, chi tài chính của các trường, như tuyển sinh, mở ngành, tuyển chọn và sa thải nhân sự, trả lương, thăng chức, cách chức…
Nói cách khác, khi cơ chế tự chủ tài chính còn bị trói buộc bới các điều kiện và yếu tố ràng buộc khác thì không thể phát huy được ý nghĩa thực chất của cơ chế tự chủ. Các yếu tố, điều kiện hiện đang ràng buộc cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị giáo dục và đào tạo là:
- Các cơ sở đào tạo công lập không được trao thực quyền về tổ chức và biên chế. Công tác nhân sự vẫn phải tuyệt đối tuân theo quy định của Bộ Nội vụ trên các mặt tuyển dụng, sa thải, nâng lương và bổ nhiệm.
- Thu nhập tại các đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ vẫn bị ràng buộc vào mức trần “không quá 2 lần mức lương cơ bản”
- Học phí và quy định về học phí do Nhà nước ban hành, mức học phí thấp dưới giá thành, không tạo đủ nguồn cho các đơn vị tự chủ bù đắp chi phí đào tạo.
Tự chủ về tài chính chỉ thực sự phát huy được mặt mạnh của cơ chế này khi các điều kiện ràng buộc với nó cũng được tự chủ. Đối với một trường đại học, để cơ chế tự chủ tài chính thực sự đi vào cuộc sống thì cần mở rộng quyền tự chủ trong tuyển sinh, tự chủ mở ngành đào tạo, tự chủ xây dựng chương trình đào tạo, tự chủ liên kết quốc tế, và đặc biệt là được tự chủ trong các quyết định mức thu học phí và tự chủ trong quyết định về biên chế và tiền