Quản lý rủi ro lũ lụt đô thị tổng hợp được các thành viên của hội đồng này xúc tiến như khung công việc để đối phó với các thách thức về biến đổi khí hậu tại khu vực đô thị. Mục tiêu của quản lý lũ lụt từ trước tới nay chỉ tập trung vào việc ngăn lũ. Do đó, có thể nói, quản lý lũ lụt đã tập trung vào việc trữ nước tạm thời và tiêu thoát nước lũ nhanh chóng và việc loại bỏ các rủi ro xuất phát từ các con sông cho bộ phận dân cư thành thị thông qua các biện pháp kỹ thuật như đập và kênh. Với việc ưu tiên các chức năng về mặt kỹ thuật này, những người quản lý lũ lụt có xu hướng coi việc ứng phó khẩn cấp và phục hồi là cần thiết nhưng nằm ngoài lĩnh vực chuyên môn của mình. Do đó, hoạt động ứng phó và phục hồi sau lũ lụt bị tách khỏi lĩnh vực quản lý lũ lụt. Việc chấp nhận một cách rộng rãi các mục tiêu của Quản lý Rủi ro Lũ lụt Tổng hợp đã đưa đến sự thay đổi trong những quan điểm này. Việc bảo vệ ngăn lũ tuyệt đối hiện nay được xem là bất khả thi. Hơn nữa, mục tiêu của những người quản lý lũ lụt hiện nay tập trung vào việc gia tăng tối đa các lợi ích khi sử dụng những vùng đồng bằng ngập lũ trong mức độ rủi ro cho phép, ứng phó và phục hồi thay vì cố gắng kiểm soát hoàn toàn các trận lũ. Trong nhiều trường hợp, cách tiếp cận “sống chung với lũ” đòi hỏi phải dỡ bỏ các công trình kiểm soát lũ cũ trên sông, xây dựng các kênh dẫn dòng, mạng lưới các khu vực chứa lũ, kiểm soát đỉnh lũ dòng chảy và tăng các diện tích thấm tại các thành phố, tăng cường quản lý các khu vực đầu nguồn và giảm mức độ lún bằng cách cấp nước qua đường ống. Phương pháp tiếp cận tích cực này cũng ghi nhận rằng các vùng đồng bằng ngập lũ có thể phục vụ nhiều mục đích. Do đó, mặc dù việc cải thiện hoạt động tiêu lũ có thể là một ưu tiên, các vùng đồng bằng ngập lũ và cơ sở hạ tầng lũ lụt như các vùng chứa lũ có thể được tận dụng cho nông nghiệp, thủy sản, giải trí, khu bảo tồn động
bản đồ 1. Các khu vực đô thị chính tại châu Á. Nguồn: Douglass, 2013.
vật hoang dã và để xây dựng nhà cửa, nhà hàng và cơ sở du lịch một cách phù hợp và ở quy mô hạn chế. Cân nhắc về những vùng đồng bằng ngập lũ theo những phạm vi rộng hơn như thế này cho phép việc hình thành không gian lớn hơn cho các con sông, tăng khả năng phục hồi khi biến đổi khí hậu đẩy nhanh chu kỳ thủy văn và nước biển dâng tác động tới các khu vực ven biển. Phương pháp tiếp cận tích cực này thay đổi đáng kể so với việc tập trung vào tính khẩn cấp và khía cạnh kỹ thuật của quản lý lũ lụt theo hướng tác động trở lại và ứng phó với lũ lụt. Phương pháp tiếp cận quản lý lũ lụt tổng hợp và tích cực coi việc quản lý lũ lụt như một vấn đề với đầy đủ các khía cạnh xã hội, kinh tế, văn hóa, môi trường, pháp lý và thể chế liên quan đến nhiều bên và nhiều lĩnh vực xét trên cả vấn đề lẫn giải pháp.
Tổ chức Khí tượng Thế giới (WMO) xác định năm yếu tố chính trong quá trình xây dựng và thực hiện các chương trình IFRM, bao gồm:
• Một hệ thống các mục tiêu IFRM mạnh và được xây dựng kỹ lưỡng ở cấp chính sách và chiến lược, gắn liền với khung thể chế và pháp lý phù hợp;
• Một nền tảng và khung phối hợp cũng như tổ chức giữa các đơn vị trong các ngành có liên quan đến vấn đề quản lý lũ lụt;
• Công cụ đầu tư công, thúc đẩy kinh tế, nâng cao và chia sẻ kiến thức, và việc thực thi các quy định chính sách;
• Các phương pháp tiếp cận dựa vào cộng đồng để gia tăng mức độ phục hồi sau các trận lũ xét trên vấn đề nhận thức, sự chuẩn bị sẵn sàng, ứng phó và phục hồi của cộng đồng;
• Một chiến lược giáo dục và truyền thông nhằm lồng ghép quản lý lũ lụt và đưa vấn đề này vào cuộc sống hàng ngày của bộ phận dân cư sống tại các khu vực có nguy cơ rủi ro.
Hầu hết WMO đã bổ sung thêm những điểm không chắc chắn của vấn đề nước biển dâng và biến đổi khí hậu – điều này đang đẩy nhanh chu kỳ thủy văn.1
Đây là một quá trình khổng lồ có liên quan đến Việt Nam và các nước đang phát triển nói chung. Ở những khu vực này, những thành phần ngoài các công trình cơ sở hạ tầng ngăn lũ hiện có là rất phổ biến; diện tích bề mặt được lát và không thấm nước đang ngày càng mở rộng; các tòa nhà đua nhau mọc lên san sát; hệ thống tiêu thoát nước đã cũ, xuống cấp, không còn đáp ứng được nhu cầu và hoạt động duy tu bảo dưỡng còn kém; công trình hạ tầng về chất thải rắn và vệ sinh còn thiếu; việc khai thác quá nhiều nước ngầm gây ra tình trạng sụt lún đất, quản lý rủi ro lũ lụt, bao gồm cả các hệ thống cảnh báo sớm hoạt động không hiệu quá, và sự tham gia của cộng đồng nhìn chung chỉ mới ở mức giảm rủi ro thiên tai.
Sự phức tạp của vấn đề này đòi hỏi cần có nhiều chương trình nhưng giới hạn trong phân tích hệ thống và phạm vi khung Quản lý Rủi ro Lũ lụt Tổng hợp. Một phương pháp tiếp cận đa tâm như thế này kết hợp với hàng loạt các giả thiết về mục tiêu và nguyên tắc của IFRM phù hợp với bối cảnh thể chế hiện nay hợp lý hơn là phương pháp quản lý chuyên sâu từ trung ương tuy ưu thế hơn về mặt kỹ thuật nhưng khó thực hiện hơn. Điều này đưa đến bốn điểm quan trọng. Thứ nhất, một phương pháp tiếp cận đa tâm thừa nhận rằng rủi ro lũ lụt trong điều kiện phát triển đô thị nhanh chóng, biến đổi khí hậu và nước biển dâng cần có rất nhiều hoạt động ứng phó, trong đó không thể dự đoán trước được tất cả. Việc xây dựng các kế hoạch đồng bộ, mặc dù có vẻ như sẽ giúp giải quyết tất cả các vấn đề nhưng có thể sẽ không đủ linh hoạt để đáp ứng những điều kiện tích cực này. Nói cách khác, nếu không có các giải pháp cuối cùng, thì hàng loạt các phương án thay thế kết hợp với việc giám sát liên tục có lẽ là cách tiếp cận khôn ngoan nhất. Điểm thứ hai liên quan đến vấn đề đào tạo. Xuất phát điểm, các mục tiêu và nguyên tắc của IFRM cần được hiểu rõ và thích ứng với các điều kiện ở địa phương và được công bố rộng rãi tới cộng đồng người dân có liên quan, các lợi ích kinh doanh và nhân viên nhà nước. Như Hồ Long Phi đã đề cập trong nghiên cứu của mình gửi cho hội đồng, việc tạo ra các cơ sở hạ tầng cứng như đê điều khiến cho người dân tin tưởng rằng họ được bảo vệ và ngẫu nhiên dẫn tới việc các tổn thương gây ra nghiêm trọng và gia tăng hơn. Các cư dân, doanh nghiệp và quan chức chính phủ cần hiểu rằng IFRM không loại bỏ các rủi ro mà chỉ là quản lý chúng. Thứ ba, cần tạo ra các cơ chế học tập chia sẻ tại địa phương. Các cuộc đối thoại học tập chia sẻ định kỳ cho phép các bên liên quan đến IFRM qua các dự án và trách nhiệm của các ban ngành biết và điều chỉnh theo các nghiên cứu, kế hoạch và các hoạt động của những đơn vị khác. Đồng thời, điều này cũng tạo ra các cơ hội để vận động cộng đồng, chính phủ và các doanh nghiệp hiểu về rủi ro lũ lụt. Như chúng ta có thể thấy trong quyết định gần đây của tỉnh Bình Định rà soát lại Quy hoạch tổng thể thành phố Quy Nhơn để chuyển hướng phát triển đô thị khỏi các
khu vực dễ bị ngập lụt, những cuộc đối thoại học tập này có thể là công cụ hiệu quả để tuyên truyền về các rủi ro. Thứ tư, các nhà tài trợ cần nhận thức về vấn đề này. Các dự án của nhà tài trợ dựa trên các ưu tiên của quốc gia và tổ chức tài trợ có thể vừa giúp và vừa hạn chế IFRM. Nếu các nhà tài trợ sẵn sàng tham gia chia sẻ học tập, khoản tài trợ sẽ phù hợp và hiệu quả hơn. Tuy nhiên, nếu họ không tham gia đối thoại, dự án của họ có thể trở nên thừa thãi và các “đối tác” của dự án mặc dù ủng hộ các mục tiêu của dự án nhưng lại chuyển tiền của dự án sang các nhu cầu cần thiết hơn hoặc phục vụ lợi ích cá nhân. Hơn nữa, vì các bên tham gia vào IFRM bắt đầu tìm kiếm nguồn kinh phí, các nhu cầu cấp thiết có thể giải quyết với chi phí thấp hơn có thể bị gạt sang một bên để đổi lấy các dự án có chi phí cao hơn và cơ hội thu nhập lớn hơn.