• Cân nhắc kỹ thuật của những biện pháp phòng chống đang được thực hiện trên cơ sở tiêu chuẩn hiện nay để có thể tránh những tranh cãi không cần thiết về bât ổn thủy văn.
• Tạo tính thích ứng linh hoạt với tương lai bất địnhcó ảnh hưởng từ thiên nhiên và con người.
• Khuyến khích sáng kiến linh hoạt cho những vùng dễ bị lụt bão để giảm thiệt hại trong những tình huống khắc nghiệt.
4.1 kHÁI NIệm
IFMA bao gồm ba thành phần mà cũng là ba giai đoạn lồng ghép của một chiến lược đầy đủ: ngăn chặn, thích ứng và bền bỉ (Hình 10).
4.1.1 NgăN cHặN
giai đoạn thứ nhất nhằm ngăn ngừa nguy hiểm xảy ra với những xác suất nhất định dựa trên cơ sở kiến thức hiện có. Cần phải cải thiện năng lực của hệ thống thoát nước mưa cho thành phố HCM để đạt được chu kỳ tràn cống cho phép từ 3 tới 5 năm theo tiêu chuẩn hiện hành. Bên cạnh đó, hệ thống kiểm soát triều phải được xây dựng một cách thông minh nhanh chóng sao cho có thể bảo vệ thành phố HCM ở mức độ 90% và đồng thời không nuôi dưỡng sự quá tự tin của con người về việc phát triển an toàn trong khu vực được bao đê.
Mức độ bảo vệ cao hơn không chỉ có thể vượt quá khả năng tài chính của đất nước mà còn dẫn đến việc giảm nhận thức đối với những sự kiện bất ngờ và tạo ra sự dịch chuyển và tích lũy rủi ro. Các biện pháp đồng bộ với việc phòng chống bằng cách làm giảm nhẹ lũ bằng việc tối ưu hóa hoạt động của hồ chứa, điều mà hiện nay khó khả thi vì những yếu kém trong quản lý nước ở quy mô lưu vực. Vì những mục tiêu này, cần phát triển những khu vực đê bao để bảo vệ khu đô thị hiện nay chứ không phải toàn bộ vùng đất thấp đang phát triển. Các hệ thống đê bao có quy mô hạn chế có thể đưa ra thông điệp định hướng cho những sáng kiến để tạo ra khả năng thích nghi và bền bỉ cao hơn cho khu vực dễ bị tổn thương do ngập lụt. Do đó những biện pháp ngăn chận phải được ưu tiên hóa theo một lộ trình thông minh để có thể củng cố mức chống ngập theo tiêu chuẩn hiện hành mà không nuôi dưỡng ảo tưởng về tính an toàn tuyệt đối. Các biện pháp phòng chống này phải là đa lớp và từng bước sao cho có thể xem xét đến những yếu tố bất định trong tương lai.
4.1.2 THícH NgHI
Tuy nhiên, nhằm đảm bảo cho cơ sở hạ tầng quản lý ngập lụt có thể duy trì được mức bảo vệ dự kiến để thích ứng với những diễn biến bất định trong tương lai, một số biện pháp thích nghi nên được chuẩn bị ngay trong giai đoạn 1 và giới thiệu song song trong giai đoạn hai. Ý tưởng về các biện pháp thích nghi là tìm cách làm cân bằng những bất định, mà có thể gây thêm những căng thẳng về nước của đô thị (lụt bão và hạn hán), bằng những không gian dành cho nước được thiết kế linh hoạt (lộ thiên và ngầm), khả năng thấm nước, và thu hoạch/tái sử dụng nước mưa. Những biện pháp này đều có tham gia của hầu hết các bên liên quan và sẽ dần được phát triển cùng với sự phát triển nhà ở của thành phố qua khung pháp lý phù hợp. Trong khi giai đoạn thứ nhất chủ yếu tập trung vào sự can thiệp bằng giải pháp công trình và sử dụng các nguồn lực nhà nước, giai đoạn thứ hai là giai đoạn tham gia của các bên liên quan và được thực hiện thông qua việc từng bước nâng cao năng lực xã hội mà chủ yếu là nhận thức cộng đồng, năng lực quản trị và điều phối, liên ngành của nhà nước.
4.1.3 bềN bỉ
Các biện pháp phòng chống và thích ứng sẽ không bao giờ có khả năng đối phó với thiên tai. Tuy nhiên, trong hầu hết các trường hợp, hệ thống phòng chống thường có thể tạo ra sự quá tự tin của những nhà ra quyết định và cộng đồng và gián tiếp khuyến khích sự phát triển dồn dập tại những vùng dễ bị tổn thương nhưng lại “được cho là đã được bảo vệ”. Do đó, trong IFMA dành cho thành phố HCM, hệ thống đê bao theo Quy hoạch của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cần được sửa đổi để tạo ra những khả năng về phân lũ/chậm lũ/giảm lũ cho những trường hợp thiên tai khắc nghiệt. Trong khi nước biển dâng vẫn còn là mối đe dọa tiềm tàng, thì lũ từ lưu vực sông Dồng Nai và Sài gòn có thể là nguy cơ trước mắt nếu những trận bão lớn xảy ra vào cuối mùa mưa khi mà các hồ chứa đã tích đầy nước để chuẩn bị cho mùa khô tiếp theo. Vì thiên tai có thể là vấn đề của “ngày mai”, cần thiết lập sớm triển khai những biên pháp để nâng cao khả năng chống chịu nhằm giảm nhẹ thiệt hại tại những khu vực dễ bị lũ lụt trong những trường hợp khắc nghiệt. Hợp phần này cần sự nhận thức cao và sự tham gia của cộng đồng và các nhà quyết định. Đây là điều rất khó khăn và chỉ có thể dần dần được thực hiện qua khung pháp lý, đặc biệt là qua quy định về quy hoạch và xây dựng. Cần khuyến khích những sáng kiến đa dạng thông minh để ít bị thiệt hại hơn khi xảy ra thiên tai:
• Nhà chống lũ và nhóm nhà an toàn • Mạng lưới điện liên tục
• Cơ sở vật chất giao thông liên tục • Hệ thống cấp nước sạch
• Tổ chức sinh kế và kinh doanh ít nhạy cảm hơn với lũ lụt
Cần phân tích sự đầu tư hỗ trợ cho những sáng kiến này để so sánh với chi phí phát sinh do việc nâng cao mức độ bảo vệ bằng giải pháp công trình.
4.2 kHÔNg HốI TIếc Và ĐIỂm TớI HạN 4.2.1 QuyếT ĐỊNH kHÔNg HốI TIếc 4.2.1 QuyếT ĐỊNH kHÔNg HốI TIếc
Nỗ lực của Thành phố HCM từ đầu những năm 2000 trong việc nâng cấp hệ thống thoát nước đã tạo ra những cải thiện mạnh mẽ về ngập lụt đô thị (Hình 2). Các dự án nâng cấp cống thoát nước trị giá một tỷ USD đã giúp thành phố giảm từ 152 vị trí bị ngập vào năm 2007 xuống chỉ còn 18 khu vào năm 2012 (HÌnh 11), với biện pháp phòng chống thủy triều cục bộ với khoảng 700 cửa van một chiều tại cửa xả và vài cống ngăn triều quy mô nhỏ, trong khi sự can thiệp mạnh bằng những dự án kiểm soát triều quy mô lớn trị giá hàng tỷ USD hiện vẫn còn trên giấy.
Những đầu tư để nâng cấp cơ sở hạ tầng thoát nước đô thị trước hay sau gì cũng phải thực hiện, do đó đây chính là những quyết định không hối tiếc.
Điều này cho thấy rằng các lộ trình thông minh dựa trên cơ sở các quyết định Không Hối Tiếc có thể giúp tiết kiệm rất nhiều chi phí mà vẫn đạt được cùng một mục đích.
4.2.2 ĐIỂm TớI HạN
Đầu tư vào cơ sở hạ tầng phòng chống lũ lụt thường rất tốn kém, do đó cần bố trí đúng thời gian sao cho các nguồn tài nguyên ít ỏi được giành cho những thành phần ưu tiên nhất. Điểm tới hạn có thể là phương pháp hay để thực hiện hướng dẫn lộ trình đầu tư. Điểm tới hạn có thể được xác định theo một số cách:
• Ngưỡng chấp nhận các thiệt hại kinh tế xã hội so sánh với chi phí can thiệp
• Động cơ thực hiện so sánh với tình trạng hiện tại của tài chính, kiến thức, công nghệ, khả năng quản lý và sự tán thành của xã hội.
Lưu ý rằng những cân bằng này sẽ thay đổi theo thời gian, do đó có thể cần có chiến lược can thiệp từng bước để không chỉ đảm bảo xác định chi phí-lợi ích mà còn cả tính khả thi để thực hiện.
Theo định hướng ấy, quy hoạch đê biển và quy hoạch của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn dường như quá sớm để được thực hiện.
Trong trường hợp này, nếu cân đối với thiệt hại trước mắt, quy hoạch kiểm soát triều tốn kém của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn nhằm bảo vệ thành phố HCM trước vấn nạn nước biển dâng có thể là quá sớm và quá thừa.
Hình 10. Các thành phần của IFMA
Bền bỉ
Thích ứng
Ngăn chân
Các biện pháp tổng hợp nhằm giảm thiệt hại do lũ lụt trong trường hợp khắc nghiệt
Các biện pháp tổng hợp nhằm đưa vào sử dụng hệ thống phòng chống những bất ổn
Các biện pháp kỹ thuật để giảm rủi ro lũ lụt trong mức bảo vệ (90-95%)
Hình 11. Những khu vực bị lụt 2007 (đường màu đỏ) và 2012 (đường màu xanh) 4.3 NHữNg THÁcH THức TRoNg VIệc THực HIệN IFma 4.3.1 NHậN THức của cÁc bêN LIêN QuaN Ba thành phần của IFMA cần các mức năng lực thực hiện khác nhau, trong đó tài chính và kiến thức có lẽ không phải là quan trọng nhất. Mức thấp nhất, Ngăn chận, bất chấp những hạn chế của mình, sẽ là dễ dàng nhất vì mức này cần ít sự phối hợp và khả năng điều phối hơn. Khảo sát xã hội được thực hiện gần đây ở TPHCM (H.L.Phi et al, 2012) cho thấy hầu hết các bên liên quan vẫn nghĩ rằng việc kiểm soát lũ lụt là công việc kỹ thuật và phải do thành phố chịu trách nhiệm. Trước khi có thể đạt được một mức độ bảo vệ cụ thể, các sáng kiến về thích ứng và/hoặc chống chịu sẽ khó có thể thuyết phục được công đồng. Can thiệp bằng giải pháp công trình có thể là cách đơn giản nhất và nhanh nhất để nâng cấp khả năng phòng chống và do đó cần được ưu tiên hóa trong các quy hoạch ngắn và
trung hạn với cân nhắc cẩn thận sao cho sự can thiệp này không trở thành vật cản của biện pháp thích ứng và chống chịu trong IFMA dài hạn. Một biến thể của Chiến lược của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn được dự án FIM đề xuất tại trung tâm Điều hành Chương trình chống ngập thành phố HCM (hình 3) có thể là một ví dụ thực tế tốt vì một mặt chiến lược này thỏa mãn các yêu cầu cơ bản về phòng chống nhưng mặt khác vẫn để dành chỗ cho việc phát triển những sáng kiến về thích ứng và chống chịu tại những vùng đất thấp của thành phố HCM.
4.3.2 kHả NăNg PHốI HỢP Và QuảN Lý
Vì năng lực xã hội của các nước đang phát triển còn thấp, nên giải pháp phức tạp, vốn cần nhiều kinh nghiệm trong phối hợp và quản lý, có thể bị tắc trong quá trình thực hiện. Ở trường hợp thành phố HCM, việc làm giảm lũ lụt tại các hồ chứa thượng nguồn để điều tiết lũ đã được đề cập từ rất lâu mà không có tiến triển. Những hồ chứa, do các Bộ khác nhau (Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Công thương) quản lý và vận hành cho các mục đích khác nhau (tưới và thủy điện), có thể khó tích hợp trách nhiệm phòng chống lũ lụt nếu có sự điều phối cao hơn ở cấp chính phủ. Mặc dù ban chỉ đạo quản lý lưu vực đã được thành lập từ lâu vẫn không thể kiểm soát vấn đề phá rừng xảy ra ở các tỉnh thượng nguồn, là yếu tố đóng vai trò quan trọng trong lũ lụt của thành phố HCM.
Do đó, trước mắt chiến lược IFMA nên được bắt đầu từ chính nội tại và xem xét các ảnh hưởng của thượng nguồn/hạ lưu như những yếu tố bất định. Về lâu dài, những cải thiện về quản lý và điều phối ở tầm lưu vực có thể sẽ là lớp dự phòng an toàn bổ sung. Thậm chí trong một thành phố, sự phối hợp và quản lý IFMA vẫn không kém thách thức vì cơ cấu thể chế hiện nay có thể tạo rào cản đối với giải pháp tổng hợp. Có một số cách để thực hiện bước đột phá cho IFMA, trong số đó quy hoạch không gian đô thị và quy định về xây dựng nhà ở, cơ sở hạ tầng và công nghiệp có thể nên được ưu tiên cao. Một bản quy hoạch không gian tốt, nêu rõ cách giảm tích lũy tài sản ở khu vực dễ bị lũ lụt, có thể hữu ích vì quy hoạch này không chỉ cần đầu tư ít hơn vào phòng chống mà còn tăng nhận thức về rủi ro lũ lụt của các bên liên quan.
Các giải pháp về nhà ở và giấy phép xây dựng cho vùng đất thấp có lẽ hiệu quả trong việc kiểm soát khả năng dễ bị nguy hiểm. Bản quy hoạch phát triển nhà tốt sẽ phải đòi hỏi mỗi nhà mới xây đều có khả năng tự phòng vệ để có thể giúp giảm khả năng dễ bị tổn thương khi xảy ra thiên tai.
Tóm lại, IFMA hoàn toàn có thể được khởi động bằng những nỗ lực riêng rẽ : chống ngập (Trung tâm chống ngập và Sở Phát triển Nông nghiệp và Nông thôn), giảm thiểu phạm vi ảnh hưởng (Sở Kiến trúc Quy hoạch) và cải thiện khả năng dễ bị tổn thương (Sở Xây dựng và Sở giao thông vận tải).
4.3.3 Lộ TRìNH
Trong khi IFMA cần tầm nhìn lâu dài để thấy rõ những bất định tương lai nhằm có hướng đi và lộ trình thực hiện đúng, tuy nhiên cần bố trí thời gian can thiệp hợp lý để có cơ hội thành công cao hơn và phân bổ nguồn tài nguyên hiệu quả hơn.
Dù sao đi nữa cũng có thể thực hiện các biện pháp không hối tiếc và đó là khởi đầu tốt. Trong khi việc nâng cấp cống thoát nước phù hợp với đô thị hóa là ví dụ hay về không hối tiếc, tuy nhiên đê và cống ngăn triều có thể không như vậy vì tác động trực tiếp và gián tiếp là rất khác nhau giữa các địa phương. Nghiên cứu thực tế tại thành phố HCM cho thấy vai trò quan trọng của việc nâng cấp cống thoát nước trong phòng chống lũ lụt đô thị (Hình 2).
Điểm tới hạn có thể là phương pháp tốt để phác thảo lộ trình thực hiện. Nguyên tắc của việc đưa ra quyết định là sự cân bằng giữa Động cơ thay đổi (được tạo ra bởi mối đe dọa và cơ hội) và khả năng thay đổi (bao gồm khả năng tài chính, công nghệ, xã hội, và quản lý/quản trị). Quy hoạch đê biển có thể là ví dụ hay về điểm tới hạn ở tương lai ra vì thiệt hại thực tế vẫn chưa thể biện minh cho chi phí xây dựng và chi phí vận hành (Động cơ thay đổi chưa đủ mạnh), kiến thức về tác động môi trường vẫn chưa đầy đủ, công nghệ trong nước có lẽ không đủ khả năng thực hiện và vận hành (thiếu năng lực thực hiện) và những mâu thuẫn về cơ sở vật chất cảng và vận chuyển đường biển trong nước có thể dấy lên những tranh cãi bất tận giữa các bên có liên quan (khả năng điều phối kém).
Phương pháp xác định dự án hiện nay hầu hết dựa trên phân tích chi phí – lợi ích (CBA) hoặc một số phân tích đa tiêu chuẩn (MCA). Sự cân bằng giữa Động cơ (muốn thay đổi) và Năng lực (Có đủ năng lực để thay đổi) có thể được áp dụng để phân tích và xác định các Diểm tới hạn cho lộ trình IFMA với sự tham gia của nhiều thành phần và các bên liên quan.
5. kếT LuậN
Việc quản lý lũ lụt đô thị không còn chỉ là chuyện kỹ thuật nữa. Các chiến lược thiên về phòng chống đã được triển khai cho thành phố HCM từ cuối những năm 1990s và có thể sẽ hoàn tất trong vòng thập niên tới sẽ có thể bảo vệ thành phố tới 80% trường hợp, miễn là không có sự thay đổi nào về thông số thời tiết và thông số ngoài thời tiết. Những chiến lược này dựa theo ý niêm cổ điển về kiểm soát ngập lụt sẽ có thể không phù hợp cho những trường hợp khắc nghiệt và cũng không khuyến khích tính thích ứng với những bất định trong tương lai.
Một chiến lược tích hợp về quản lý lũ lụt cho thành phố HCM đã được đề xuất dựa trên bản phân tích về các yếu tố bất định, cả do tác nhân khí hậu và hoạt động nhân sinh, và những thách thức trong việc thực hiện IFMA. Bất chấp năng lực chưa hoàn toàn đầy đủ, việc thực hiện IFMA đã được chứng minh là khả thi nếu có thể xác lập được một lộ trình phù hợp.