Quy hoạch đô thị quan hệ với IFRM trước tiên thông qua phân bổ sử dụng đất, quy chuẩn xây dựng và tiêu chuẩn thiết kế và lựa chọn vị trí cho các công trình hạ tầng công cộng. Trong tình huống xấu nhất, phương pháp tiếp cận ứng phó truyền thống sẽ đưa đến kết quả là phát triển đất ngập lũ mà không cân nhắc đến việc giải quyết các rủi ro lũ lụt và đưa ra các biện pháp chống lũ địa phương cho khu vực này tùy theo tình hình thực tế khi có lũ lụt xảy ra. Một người cao tuổi tại phường Nhơn Phú, thành phố Quy Nhơn, mô tả điều này giống như việc “xây dựng đê một cách tự phát và thiếu sự phối hợp.” Kết quả là ảnh hưởng của lũ lụt bị chuyển từ khu vực này sang khu vực khác cho đến khi toàn bộ các khu vực bị ảnh hưởng bởi các trận lũ gây thiệt hại lớn hơn. Ngược lại với cách tiếp cận này, quản lý rủi ro lũ lụt tổng hợp đưa ra các quyết định về phát triển trên cơ sở hiểu biết về việc giải quyết các rủi ro lũ lụt dự kiến và phù hợp với quy hoạch phát triển ở mức độ rủi ro xảy ra và rủi ro mà một bộ phận xã hội cụ thể sẵn sàng và có thể tiếp nhận được
Quản lý rủi ro lũ lụt tổng hợp thông thường không được tiến hành trong phạm vi sở quy hoạch các tỉnh và mặc dù họ có thể tiến hành các nghiên cứu thủy văn, yêu cầu chính thức của những người lập kế hoạch không phải là xây dựng các kế hoạch sử dụng đất xung quanh cuộc đối thoại về rủi ro lũ lụt ở mức độ chấp nhận được là gì, mà là xác định vị trí, chiều cao và rộng của các con đê, đường và cầu và chiều cao các móng để phát triển đô thị dự kiến tại các khu vực ngập lũ. Tiêu chuẩn họ sử dụng để thực hiện điều này là bảng tần suất lũ thể hiện độ sâu và phạm vi có thể của các trận lũ trong các giai đoạn 10, 20, 40 hay 100 năm. Điều này không phải là đánh giá về rủi ro hay tổn thương, cũng không phải việc đưa biến đổi khí hậu và nước biển dâng vào để xem xét. Thực ra, đây là một phương tiện tính toán chiều cao của công trình trong mối tương quan với khả năng chống chọi như một biện pháp về chi phí. Ví dụ, những người làm quy hoạch thường không xem xét các rủi ro về lũ lụt tăng thêm do việc xây dựng đường đối với các móng được nâng cao ở ngoài khu vực dự án. Việc thiếu kết nối giữa quy hoạch cơ sở hạ tầng và đánh giá rủi ro rất quan trọng để hiểu được tại sao những nhà quy hoạch đô thị đáng lẽ có thể đóng vai trò quan trọng, tích cực hơn trong việc quản lý lũ lụt tổng hợp, giảm rủi ro thiên tai, thích ứng với biến đổi khí hậu, nhưng nhìn chung lại chưa làm được điều này.
Trong một tài liệu gần đây, Storch và Downes đưa ra một ví dụ tại thành phố Hồ Chí Minh (tp.HCM), đặc biệt nhấn mạnh vào ngập do triều cường do tác động của nước biển dâng. Kết luận của các tác giả được trình bày dưới đây.
Các đánh giá của chúng tôi đã nêu bật lên rằng xét về tác hại của tình trạng ngập do triều cường, quá trình đô thị hóa nhanh chóng đóng vai trò quan trọng hơn đối với siêu đô thị tp.HCM hơn là SLR dự kiến đến năm 2100 theo kịch bản phát thải cao (Storch & Downes 2011). Biến đổi khí hậu được xem là đóng góp ít hơn 1/3 trong tổng lượng tăng của các tác động của các khu vực xây dựng trong khi phần lớn các tác động bắt nguồn từ quá trình đô thị hóa được quy hoạch chính thức cho tới tận năm 2025/2030.
Đánh giá về chiến lược phát triển đô thị của tp.HCM nhấn mạnh việc chưa có quy hoạch hiệu quả và cơ chế triển khai quy hoạch hướng đến các điều kiện tự nhiên thuận lợi cơ bản trong bối cảnh các cơ chế thị trường mạnh mẽ gần đây đóng vai trò quyết định cho các hoạt động phát triển hiện nay.
Các khuyến nghị về quy hoạch của chúng tôi cho việc thích ứng với biến đổi khí hậu tập trung vào hỗ trợ lựa chọn các hành lang xanh tự nhiên dễ bị ngập lụt, hình thức hạn chế nhất của chính sách ngăn chặn đô thị. Sử dụng những khu vực dễ bị ngập lụt hiện nay như các hành lang xanh đóng vai trò là biện pháp ngăn lũ trong hiện tại và tương lai cũng sẽ đem lại các lợi ích về môi trường đô thị đáng kể bao gồm giá trị vui chơi giải trí, bảo vệ không gian mở, đất nông nghiệp, tài nguyên thiên nhiên, đồng thời hỗ trợ các hoạt động hệ thống sinh thái cực kỳ quan trọng đối với quản lý nước lũ và mưa bão.1
Storch và Downes, 2013.
Tài liệu của Hồ Long Phi về vấn đề này cũng đồng quan điểm với nghiên cứu do Storch và Downes tiến hành.
Tài liệu đề cập đến một chiến lược Quản lý Lũ lụt Đô thị Tổng hợp cho tpHCM để thích nghi với các nhân tố bất ổn của cả hiện tượng nước biển dâng toàn cầu và các tác động tại địa phương. Phân tích số liệu đo đạc được sử dụng để chứng minh tầm quan trọng của những yếu tố bất ổn này. Phân tích rủi ro cho thấy các giải pháp truyền thống (chẳng hạn như cửa ngăn triều, đê và cống tiêu) có thể là chưa đủ hiệu quả để đối phó với cường độ mưa tăng lên và tình trạng sụt lún của đất. Mặc dù vẫn cần có các hoạt động can thiệp xây dựng để cải thiện năng lực kiểm soát lũ của thành phố lên một mức độ phù hợp, cũng cần xem xét các kế hoạch tổng hợp để khuyến khích các sáng kiến phát triển đô thị bền vững và lồng ghép các khoản đầu tư hiện nay để có thể tránh việc phát triển dễ bị tổn thương và không thể thay đổi được.
Hồ Long Phi, 2013.
Tác giả tiếp tục lưu ý rằng tất cả các kế hoạch về cơ sở hạ tầng hiện nay đang được tiến hành hoặc thảo luận tại tpHCM chủ yếu tập trung vào các biện pháp xây dựng và chưa giải quyết triệt để các yếu tố bất ổn của các thông số đầu vào trong bối cảnh phát triển và biến đổi khí hậucủa tp.HCM vì chỉ sử dụng các con số thống kê truyền thống áp dụng các phân tích dựa vào rủi ro nên đưa đến kết quả là các biện pháp tốn kém nhưng lại thiếu linh hoạt.
Storch và Downes tiến hành nghiên cứu và đề xuất các khuyến nghị trong quá trình làm việc với Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hồ Chí Minh. TS. Phi là giám đốc Trung tâm Quản lý Nước và Biến đổi Khí hậu, ĐHQg tp.HCM. Các kế hoạch và chiến lược quản lý tài nguyên nước nhìn chung được một hoặc nhiều của tỉnh liên quan đến tài nguyên nước và môi trường xây dựng. Điều này để nói rằng, họ tiếp cận vấn đề từ khía cạnh môi trường với các giá trị môi trường. Trong bối cảnh này, Storch và Downes xem đô thị hóa là nguyên nhân chính của tình trạng ngập do triều cường diễn ra gần đây và đề xuất tạo ra một hành lang xanh “hình thức hạn chế nhất của việc ngăn chặn đô thị” và là giải pháp mà họ ưu tiên trong việc giải quyết tình trạng ngập lụt. Theo nhiều cách, các biện pháp về công trình hạ tầng cứng được đề cập trong tài liệu của TS. Phi đã được xây dựng để tránh kết luận này nhằm hỗ trợ quá trình phát triển đô thị.
Chuyển kiến thức thành hành động là nguyên tắc chủ chốt trong hướng dẫn quy hoạch đô thị. Nhưng sẽ thế nào nếu kiến thức chỉ dựa trên kinh nghiệm của các cá nhân và tổ chức của họ? Quá trình quy hoạch đô thị hiệu quả là như thế nào? Theo tài liệu chuyên môn của Nils và Harro Stople về vấn đề này, tại sao có đến 10 nghiên cứu về thủy văn tiến hành ở Vũ gia – lưu vực sông Thu Bồn, ba trong số đó liên quan trực tiếp đến Đà Nẵng, lại có rất ít hiệu quả đối với hoạt động quy hoạch đô thị? Liệu có công bằng không khi nói rằng mặc dù kiến thức thì sẵn có dành cho những người làm quy hoạch, các hành động vẫn chưa đem lại kết quả như mong muốn? Hay chăng chúng ta nên xem xét sự khác biệt trong các giá trị, góc độ và trách nhiệm?
Để tìm được câu trả lời cho câu hỏi này, chúng ta cần quay lại các xu hướng chính được đề cập đến trong phần giới thiệu của bài viết này. Với vai trò là những người hoạt động môi trường, tăng cường khả năng chống chịu trước biến đổi khí hậu và nước biển dâng có thể là mối quan tâm chính của chúng ta. Tuy nhiên, biến đổi khí hậu không phải chỉ là một trong số rất nhiều xu hướng ảnh hưởng đến sự tăng trưởng của các khu vực đô thị. Chúng ta cũng cần xem xét tới việc di cư và chuyển hướng từ các hoạt động sinh kế dựa vào đất đai sang dựa vào thu nhập. Quá trình di cư, ước tính trung bình có khoảng 800.000 – 900.000 người mỗi năm, chiếm 1/3 số lượng gia tăng dân số tại các đô thị của Việt Nam.1
Mặc dù không phải tất cả những người di cư đều nghèo hoặc có trình độ học vấn thấp, đối với rất nhiều người trong số những nhóm có thu nhập thấp nhất, nhà ở mà họ có thể đủ tiền chi trả chỉ là một ngôi nhà tạm bợ dọc một con kênh hay một phòng trọ được xây dựng sơ sài tại một ngôi làng trong khu vực ngoại ô thành phố. Các nỗ lực nhằm ngăn chặn việc di cư đã được chứng minh là không hiệu quả. Các đối tượng di cư vì nhiều lý do nhưng lý do cơ bản nhất là cơ hội. Đối với những người chuyển đến tp.HCM, cơ hội bao gồm các công việc trong một hoặc nhiều các khu công nghiệp xung quanh thành phố hoặc ở các tỉnh gần đó là Đồng Nai và Long An. Vì không có lựa chọn, với mức lương và nhu cầu của mình, họ chỉ có thể chi trả để ở những nơi ở chi phí thấp và thường là không đạt tiêu chuẩn. Đồng thời, cả những người phát triển bất động sản trong nước và trên toàn cầu đều coi những khu vực đất nông nghiệp trũng và đầm lầy ở gần hoặc trong các đô thị chính, đặc biệt là các địa điểm gần sông là các đích đến đầu tư hấp dẫn. Đối với họ, việc lựa chọn những vị trí này liên quan đến khả năng tiếp cận đất đai, chi phí phát triển và xây dựng, quy mô dự án và tiềm năng kinh doanh. Đối với chính phủ, phát triển bất động sản nhà ở và công nghiệp là một nguồn thu có thể được dùng để đầu tư cho những nhu cầu khác. Vì thế, có phải những nhà hoạt động môi trường đang kêu gọi việc hạn chế phát triển ở những nơi mà các đơn vị khác coi là diện tích đất vàng đang bóp nghẹt nền kinh tế? Có phải những người đang tìm kiếm lợi nhuận đang hủy hoại môi trường để đổi lấy lợi ích trong ngắn hạn? Có phải những người nghèo xứng đáng có quyền về nghề nghiệp và nơi ở của mình? Có phải biến đổi khí hậu đang lấn át hết các vấn đề khác? Hay biến đổi khí hậu là môi trường mà ở đó chúng ta phải chật vật xoay sở để đạt được những mục tiêu phát triển đô thị khác?
Đây là môi trường các nhà quy hoạch đô thị làm việc. Sứ mệnh của họ là tạo điều kiện tăng trưởng đô thị thông qua việc phân bổ đất hợp lý và bố trí vị trí của các công trình cơ sở hạ tầng. Nhiệm vụ của họ nhìn chung đã đặt họ về phía những người phát triển đất đai. Đồng thời, những khuyến nghị giống như những gì Storch và Downes đã đề xuất, mặc dù là hợp lý về khía cạnh thủy văn nhưng lại không thể thực hiện được trong bối cảnh các xu hướng chính hướng tới phát triển đô thị.
Cần phải có những sắp xếp để hài hòa các khía cạnh của vấn đề này. Hồ Long Phi đề xuất xây dựng một khung hành động, bao gồm sự hòa trộn giữa các biện pháp bảo vệ, như các công trình cơ sở hạ tầng cứng; các biện pháp thích ứng, như giải pháp nhà ở và cở sở vật chất chống lũ lụt an toàn hơn, và các biện pháp chống chịu như các tầng đệm nước ở lưu vực sông để đối phó với các thảm họa cấp độ lớn. Rõ ràng là khung hành động này không thể chỉ do một cơ quan riêng rẽ nào tiến hành và cần phải được thực hiện trong bối cảnh chuyển đổi đô thị của Việt Nam.
Các nhà quy hoạch có thể đóng vai trò quan trọng trong quá trình này. Phân bổ sử dụng đất, thiết kế đô thị và bố trí các công trình hạ tầng là ba nhiệm vụ chính của những nhà quy hoạch đô thị tại Việt Nam. Những nhà quy hoạch đang ngày càng nhận thức rõ hơn về ảnh hưởng của biến đổi khí hậu và cụ thể là rủi ro lũ lụt lên những quyết định đó. Hướng dẫn quy hoạch hiện tại đang được điều chỉnh lại để bao gồm cả biến đổi khí hậu và nước biển dâng. Mặc dù những hướng dẫn này vẫn đang chủ yếu tập trung vào kế hoạch và thiết kế dự án mà không phải các phạm vi rộng hơn, chúng vẫn sẽ tạo ra cơ hội để có thể hợp tác tốt hơn.
kếT LuậN
Quản lý Rủi ro Lũ lụt Đô thị Tổng hợp diễn ra không chỉ trong hoàn cảnh tích cực và biến động mà còn trong bối cảnh đô thị thay đổi và sôi động. Trong những điều kiện như vậy, các giá trị và khía cạnh về môi trường cũng như giá trị và khía cạnh phát triển đều không thể chiếm vị thế áp đảo. Cả hai đều gắn chặt với nhau trong nhiệm vụ chung là giảm thiểu rủi ro lũ lụt xuống đến mức độ hợp lý trong bối cảnh bất ổn về biến đổi khí hậu, nước biển dâng và dân số đô thị tăng trưởng nhanh chóng cũng như việc mở rộng không gian. Quan trọng nhất là các vấn đề về quản lý, bao gồm cả việc quản lý đất không hiệu quả, khó khăn trong phối kết hợp giữa các bộ, ban ngành, thiếu sự tham gia của cộng đồng, và tình trạng hối lộ của các cá nhân và nhóm lợi ích, đều là những yếu tố tạo nên bối cảnh cho IFRM và nhấn mạnh vào những kỹ năng mà hầu hết những nhà quy hoạch đô thị và quản lý rủi ro lũ lụt còn thiếu. Vì lý do này, quản lý lũ lụt tổng hợp cần được quan tâm nhiều hơn đến bối cảnh quy hoạch và cụ thể là các vấn đề về quản lý, nếu mục tiêu đưa ra là hành động hiệu quả chứ không chỉ đơn thuần tạo ra kiến thức. Để làm được điều đó, cần xây dựng một nền tảng vững chắc cho các mục tiêu IFRM ở cấp chiến lược và chính sách, gắn liên với cơ cấu thể chế và pháp lý phù hợp. Điều này bao gồm cả việc xây dựng một khung hợp tác thông qua học tập chia sẻ. Các bài trình bày và thảo luận trong những cuộc đối thoại học tập chia sẻ này bao gồm cả nghiên cứu về bối cảnh phát triển đô thị và môi trường, thực hiện và giám sát dự án và quy hoạch chiến lược. Các thành viên tham gia là các cấp trưởng và phó quản lý của các sở và viện cấp khu vực và thành phố, cũng như các đại diện của doanh nghiệp, cộng đồng và tổ chức xã hội dân sự. Mục tiêu là tạo ra một quá trình vận động chính sách mở và minh bạch cho nhiều ngành và nhiều bên liên quan. Ưu điểm của quá