Khi các ngân hàng trung ương cam kết ổn định giá cả trong dài hạn, không có nghĩa là họ bỏ qua các ảnh hưởng ngắn hạn của các biến động kinh tế đang diễn ra. Ngoài ra, các thành phần trong nền kinh tế cũng cần nhận thức được, cho dù ngân hàng trung ương cam kết và có được chính sách ổn định giá cả hợp lý, nhưng ngân hàng trung ương vẫn không thể loại trừ được tất cả các khả năng tiềm ẩn sốc xảy ra. Trên thực tế, chính sách tiền tệ không thể và không bao giờ đưa nền kinh tế đạt được trạng thái tối ưu như các ngân hàng trung ương và các nhà hoạch định chính sách mong muốn.
Trong kinh tế học nói chung và lý thuyết tiền tệ nói riêng, một nguyên tắc chung được hướng đến của chính sách tiền tệ là “ổn định giá cả là phương tiện để đạt được mục tiêu cao nhất đó là thúc đẩy kinh tế tăng trưởng cân bằng và ổn định”, trong trường hợp giá cả không giữ được ổn định, chỉ cần giá cả tăng (dù lượng tăng đó nhỏ vừa phải) sẽ làm tăng đáng kể chi phí cho toàn bộ nền kinh tế và đưa đến lạm phát. Lạm phát sẽ đưa đến một số vấn đề, ví dụ:
- Làm tăng sự không chắc chắn về tính hiệu quả của các quyết định kinh tế cũng như khả năng sinh lời của hoạt động kinh tế đã và đang được thực hiện.
130 - Ảnh hưởng tiêu cực lên chi phí vốn như là kết quả của sự tác động lẫn nhau giữa lạm phát và hệ thống thuế.
- Làm giảm hiệu quả của hệ thống giá cả trên thị trường.
- Đưa ra tín hiệu sai lệch kích thích các quyết định đầu tư vào các lĩnh vực không hiệu quả.
Do đó, khi xác định mục tiêu cho chính sách tiền tệ, người ta cần thấy được những gì chính sách tiền tệ có thể làm được và những gì không thể làm được, khi chính sách tiền tệ có thể neo được lạm phát tại một mức thấp trong dài hạn thì những kỳ vọng về ổn định giá cả là chắc chắn và có thể. Ngoài ra, chính sách tiền tệ có thể giúp cân bằng hoặc hạn chế các ảnh hưởng tiêu cực của các cuộc khủng hoảng tài chính cũng như ngăn ngừa sự đình trệ quá mức của nền kinh tế.
Lý luận và thực tiễn của cơ chế điều hành lạm phát mục tiêu đang được nhiều nhà kinh tế học và điều hành vĩ mô quan tâm nghiên cứu. Laubach, Mihskin và Poxen đĩnh nghĩa về lạm phát mục tiêu (LPMT) như sau “LPMT là một công cụ của chính sách tiền tệ, được đặc trưng qua việc ngân hàng trung ương công bố với công chúng một mục tiêu định lượng chính thức, thường là một khung phạm vi hơn là một giá trị cụ thể, cho tỷ lệ lạm phát trong trung hạn hoặc dài hạn, dựa trên quan điểm ổn định giá cả là mục tiêu duy nhất của chính sách tiền tệ trong dài hạn. Một trong những đặc trưng về quan điểm có tác động mạnh là công khai với công chúng về những kế hoạch và mục tiêu của các nhà hoạch định chính sách và trong nhiều trường hợp là cả về cơ chế truyền dẫn, trong đó nhấn mạnh đến trách nhiệm của ngân hàng trung ương trong việc theo đuổi LPMT”. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) thì đã định nghĩa LPMT là”Chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu là một thông báo ra công chúng về chỉ tiêu trung hạn của lạm phát cũng như uy tín của cơ quan thẩm quyền về tiền tệ để đạt mục tiêu này. Các yếu tố khác bao gồm phổ biến thông tin về kế hoạch và mục tiêu của nhà hoạch định chính sách tiền tệ tới công chúng và thị trường cũng như trách nhiệm giải trình của ngân hàng trung ương để đạt được các chỉ tiêu lạm phát của mình. Các quyết định về chính sách tiền tệ sẽ dựa trên độ lệch dự báo lạm phát (một cách hoàn toàn và rõ ràng) đóng vai trò là chỉ tiêu trung gian của chính sách tiền tệ”[111].
Chính sách lạm phát mục tiêu được chấp nhận bởi vì người ta tìm thấy trong khuôn khổ của chính sách này sự đảm bảo thành công của lạm phát thấp và ổn định. Đây là chia khóa hướng đến sự ổn định sức mua và giá trị của đồng nội tế qua đó giúp giữ ổn định được tỷ giá. Điều này giúp các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xuất nhập khẩu hạn chế được rủi ro về tỷ giá hối đoái.
Tuy vậy, do nhiều lý do khác nhau, tới nay mới có khoảng 30 nước trên thế giới áp dụng CSTT lạm phát mục tiêu. Điều này cũng hàm ý có một số khó khăn, thách thức nhất định khi tiến tới áp dụng chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu. Tuy nhiên, những thảo luận của IMF với các nước thành viên năm 2006 cho thấy số lượng áp dụng lạm phát mục tiêu ở các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển có thể tăng gấp 4 lần trong thập kỷ tới. Như vậy,
131 lạm phát mục tiêu đang trở thành một xu thế đáng kể và là một sự chuyển đổi cần thiết, đặc biệt đối với các nước đang phát triển như Việt Nam. Trong diễn đàn kinh tế mùa xuân năm 2013, NHNN cũng đã phát đi tín hiệu sẽ áp dụng chính sách LPMT trong tương lai gần tại Việt Nam[39].
Dĩ nhiên, bên cạnh các tiền đề tích cực nói trên, Việt Nam hiện tại đã đủ điều kiện chuyển đổi trực tiếp ngay sang khuôn khổ chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu hoàn toàn hay chưa lại là vấn đề khác. Để áp dụng khuôn khổ chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu thành công và hạn chế được những rủi ro có thể gặp phải trong qua trình thực thi chính sách LPMT, thì một quốc gia cần đáp ứng các điều kiện sau:
- Ổn định giá cả là mục tiêu bao trùm của CSTT.
- Sự tiếp cận của chính phủ đối với nguồn tài chính của ngân hàng trung ương đã bị cấm hoặc bị hạn chế.
- Ngân hàng Trung ương độc lập trong việc sử dụng các công cụ của mình. - Đồng thuận cao ở trong nước về tầm quan trọng của mục tiêu lạm phát.
- Sự hiểu biết cơ bản về cơ chế truyền tải CSTT và khả năng phù hợp nhằm tác động đến lãi suất ngắn hạn.
- Hệ thống tài chính và các thị trường hoạt động tốt.
Nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia đã thực hiện lạm phát mục tiêu cũng cho thấy, các quốc gia không nhất thiết phải đáp ứng tất cả các điều kiện tiên quyết của khuôn khổ lạm phát mục tiêu ngay từ đầu thì mới có thể thực hiện thành công khuôn khổ (frame work) lạm phát mục tiêu.
Tại một số quốc gia, chỉ một số điều kiện tiên quyết được đáp ứng. Đồng thời ở một số quốc gia khác, một số điều kiện khác được bỏ qua hoặc có thể được thiết lập dần dần theo thời gian trong quá trình thực hiện khuôn khổ của lạm phát mục tiêu. Hơn nữa, quá trình chuyển đổi từ cơ chế điều hành chính sách tiền tệ cũ sang cơ chế điều hành chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu ở các quốc gia là khác nhau. Quá trình chuyển đổi sang LPMT thường bắt đầu bằng việc nhà lập chính sách tuyên bố về dự định áp dụng khuôn khổ LPMT. Quá trình chuyển đổi sẽ kết thúc khi hầu hết các yếu tố của khuôn khổ lạm phát mục tiêu hoàn toàn được thiết lập. Đa số quốc gia mới nổi trải qua thời kỳ quá độ trước khi áp dụng khuôn khổ lạm phát mục tiêu hoàn toàn, tiếp tục một số cơ chế trung gian trong thời kỳ chuyển đổi. Tại Việt Nam, theo quan điểm của nghiên cứu sinh cũng nên áp dụng kinh nghiệm này với việc chuyển đổi từng bước cơ chế chính sách tiền tệ hiện hành sang khuôn khổ chính sách tiền tệ lấy lạm phát làm mục tiêu thông qua cơ chế lạm phát mục tiêu ngầm định[16].
Lý do quan trọng trong việc áp dụng CSTT lạm phát mục tiêu là nó làm cho chính sách tiền tệ trở nên rõ ràng và minh bạch. Có hai vấn đề đã được nghiên cứu để vận dụng. Thứ nhất, mục tiêu lạm phát được chuyển tới thị trường và công chúng như thế nào? Thứ hai, trách nhiệm của Ngân hàng Trung ương về thực thi mục tiêu lạm phát sẽ ra sao?
132 Một trong những yêu cầu cần thiết để mục tiêu lạm phát được thực hiện thành công là phải thiết lập được cơ chế cụ thể về tính minh bạch và cách giải trình trước công chúng của NHNN. Điều này đòi hỏi lựa chọn một cơ chế truyền tải thích hợp, bao gồm: nội dung truyền tải, cách thức truyền tải, và các cam kết khi công bố nội dung truyền tải.
Thứ nhất, nội dung truyền tải cần bao gồm: Quan điểm của NHNN về việc thực hiện mục tiêu lạm phát; Tổng quan tình hình lạm phát theo mục tiêu; Diễn biến lạm phát trong thực tế; Những động thái/giải pháp của NHNN để thực hiện mục tiêu lạm phát; và Các giải trình khi cần điều chỉnh mục tiêu.
Thứ hai, về cách thức truyền tải: Có thể áp dụng các kênh thường xuyên, định kỳ và không định kỳ. Kênh thường xuyên, định kỳ (tháng, quý) thông qua các ấn phẩm như báo cáo thường niên, báo cáo định kỳ về lạm phát; thông qua giải trình định kỳ của Thống đốc NHTƯ trên truyền hình. Kênh đột xuất thông qua tổ chức họp báo, trả lời báo chí và công chúng.
Thứ ba, về cam kết nội dung truyền tải: Các ấn phẩm – báo cáo, trả lời báo chí của NHNN cần được xác thực bởi Thống đốc NHNN. Để đảm bảo trách nhiệm của NHNN trong việc thực hiện mục tiêu lạm phát, bên cạnh việc truyền tải các thông tin minh bạch trước công chúng, thì Thống đốc NHNN cần phải thể hiện rõ các cam kết với cơ quan thẩm quyền cao hơn, như :
- Thư hoặc văn bản cam kết với Quốc hội.
- Thư hoặc văn bản cam kết với Thủ tướng Chính phủ. - Thư hoặc văn bản cam kết với Chủ tịch nước.
Trên cơ sở thực tế của NHNN hiện nay, đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế, tăng cường công tác truyền thông trong điều hành CSTT cần được đẩy mạnh hơn nữa trên những phương diện sau: Trong ngắn hạn:
- NHNN xác định các loại thông tin cần công bố cho thị trường.
- Quy định những thông tin công bố định kỳ (hoặc đột xuất) về điều hành CSTT.
- Tổ chức khảo sát thường kỳ hoặc đột xuất nhằm thăm dò ý kiến của các thành viên thị trường tiền tệ về nhu cầu thông tin, kênh cung cấp thông tin. - Đối với trang thông tin điện tử của NHNN, các thông tin về điều hành
CSTT được cung cấp một cách đầy đủ, đảm bảo tính minh bạch sao cho tất cả các thành viên thị trường tiền tệ đều có khả năng truy cập và nắm bắt thông tin kịp thời.
Trong trung, dài hạn:
- Tổ chức họp báo định kỳ hoặc đột xuất khi có các thay đổi trong điều hành chính sách tiền tệ.
133 Công bố các báo cáo điều hành CSTT của NHNN theo định kỳ, các phân tích và dự báo triển vọng kinh tế vĩ mô, lạm phát, tài chính tiền tệ và định hướng điều hành[15;16].
Khung lạm phát mục tiêu chính là biên độ mà tại đó chỉ số lạm phát được phép biến động. Việc đưa ra khung chỉ số lạm phát có thể cho phép NHNN linh hoạt ứng phó với những cú sốc và đưa ra lựa chọn tối ưu trong bối cảnh NHNN còn theo đuổi các mục tiêu khác. Thêm nữa, biên độ của khung chỉ số lạm phát báo hiệu trước cho NHNN phạm vi những giao động của chỉ số lạm phát. Sự linh hoạt của NHNN phụ thuộc vào biên độ của khung chỉ số lạm phát. Tuy nhiên, nếu khung chỉ số lạm phát quá rộng, nó sẽ làm cho những kỳ vọng lạm phát và những cam kết của NHNN kém rõ ràng hơn. Việc lựa chọn thu hẹp hay mở rộng biên độ của khung lạm phát phụ thuộc vào tần suất, mức độ nghiêm trọng của các cú sốc và sự tín nhiệm của NHNN. Để cung cấp một hướng dẫn rõ ràng về kỳ vọng lạm phát, khắc phục nhược điểm của việc có một dãy các chỉ số mục tiêu lạm phát, hầu hết các ngân hàng trung ương hoặc là đặt điểm mục tiêu, hoặc là vừa đặt điểm mục tiêu và cho phép biên độ giao động là ± 2% hoặc ít hơn.
Tại các nước áp dụng chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu, có một số nước áp dụng khung lạm phát mục tiêu (New Zealand: 0% - 3%; Canada: 1% - 3%; EU: 2% hoặc < 2%), trong khi một số nước khác lại chọn lạm phát mục tiêu là một con số cụ thể. Chẳng hạn, Anh và Ba Lan quy định tỷ lệ lạm phát hàng tháng trong năm (so với cùng tháng của năm trước) không quá mục tiêu nêu trên. Trong khi đó, Hungary lấy chỉ số lạm phát tháng 12 so với chỉ số đầu năm để so với mục tiêu đã đặt ra cho cả năm. Dĩ nhiên, so với các nước này thì các nước đặt ra khung lạm phát mục tiêu ở trong một biên độ nhất định có ưu điểm rõ ràng là tạo ra độ linh hoạt cao hơn và truyền tải tới công chúng thông điệp rằng kiểm soát lạm phát là công việc khó đạt kết quả tuyệt đối. Khung lạm phát mục tiêu giao động trong một khoảng biên độ nhất định tạo thuận lợi cho ngân hàng trung ương trong việc cam kết với công chúng rằng họ sẽ cố gắng kiểm soát lạm phát nằm trong khung đó.
Đối với Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước cần lựa chọn khung lạm phát mục tiêu như thế nào cho phù hợp? Từ trước tới nay, chỉ tiêu lạm phát hàng năm (31/12 năm sau so với 31/12 năm trước) do Quốc hội thông qua được xem như một mức trần được phép về lạm phát của năm đó. Liên tục nhiều năm qua, chỉ số lạm phát thực tế thường thoát ly ở mức cách biệt khá lớn so với mức trần Quốc hội cho phép. Do chỉ số CPI dự kiến được xác định thiếu căn cứ khoa học nên từ năm 2004 tới nay, lạm phát thực tế thường cao hơn nhiều so với lạm phát mục tiêu (năm 2007: lạm phát thực tế là 12,6%, lạm phát mục tiêu là < 8%; năm 2008: lạm phát thực tế là 19,9%, lạm phát mục tiêu là < 10%; năm 2010 lạm phát thực tế là 11,8%, lạm phát mục tiêu là 8%, năm 2011 lạm phát thực tế là 21,3%, lạm phát mục tiêu là <10%). Trong khi một số năm trước đó, lạm phát mục tiêu đặt cao nhưng lạm phát thực tế lại rất thấp (năm 1999: LP mục tiêu là <10% nhưng LP thực tế chỉ là 0,1%; năm 2000: LP mục tiêu là 6% nhưng thực tế là - 0,6%, năm 2012 lạm phát thực tế là 7,5%, lạm phát mục tiêu là <10%). Việc đặt mục tiêu lạm phát chỉ có mức trần nhưng không quy định
134 mức sàn đã làm cho Ngân hàng Nhà nước rất bị động trong kiểm soát thiểu phát cũng như trong điều hành chính sách tiền tệ nói chung. Từ những nghiên cứu này, một kịch bản cho việc lựa chọn khung mục tiêu lạm phát để Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nghiên cứu ứng dụng khi áp dụng chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu như sau: khung lạm phát mục tiêu nên là một biên độ vừa đảm bảo ổn định giá cả, kiểm soát lạm phát và vừa đảm bảo mục tiêu tăng trưởng kinh tế tối thiểu. Biên độ có thể hợp lý cho giai đoạn 5 năm đầu áp dụng chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu là (7%/năm, ± 2%/năm) và cho giai đoạn các năm tiếp theo là (5%/năm, ± 1%). Cơ sở của kịch bản này được giải trình như sau:
- Trước hết, trong thời gian trung hạn Việt Nam vẫn là nước có tỷ trọng nhập khẩu nguyên liệu đầu vào lớn. Một mặt, Việt Nam phụ thuộc vào giá cả thế giới, mặt khác, cơ chế kiểm soát đầu cơ nâng giá trong kênh phân phối nguyên liệu nhập khẩu còn kém hiệu quả. Do vậy, xu hướng giá cả thị trường còn tăng mạnh và biến động bất