CHƯƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA
2.1. Nợ công và quản lý nợ công
2.1.2. Quản lý nợ công
2.1.2.1.Khái niệm quản lý nợ công
Quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các nước, theo IMF, đó là “quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được các mục tiêu về chi phí và rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Nhà nước đặt ra” IMF [43, tr.34]. Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí.
2.1.2.2.Mục tiêu và các nguyên tắc quản lý nợ công
Theo thực tiễn tốt của quốc tế, hoạt động quản lý nợ công đều phải tuân thủ những nguyên tắc xác định, từ đó thống nhất trong toàn bộ hoạt động quản lý nợ công. Các nguyên tắc đó bao gồm:
Thứ nhất, phân định rõ vai trò, trách nhiệm của các tổ chức trong quản lý nợ công. Về nguyên tắc Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ. Tuy nhiên, trong khuôn khổ pháp lý cần phải rõ ràng về vai trò và trách nhiệm các cơ quan có thẩm quyền trong việc quản lý vay, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ. Chỉ nên có một cơ quan duy nhất thay mặt Chính phủ quản lý về vay nợ của Chính phủ là Bộ Tài chính. Bên cạnh đó, việc kiểm tra, giám sát việc quản lý nợ công cũng như hiệu quả sử dụng vốn vay cũng cần được giao cho một thiết chế độc lập thực hiện.
Thứ hai, bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý nợ công. Công khai, minh bạch trong quản lý nợ công được hiểu là việc các mục tiêu về quản lý nợ đều được xác định rõ ràng, việc áp dụng các biện pháp quản lý về chi phí, rủi ro cần được
luận giải cụ thể. Các thông tin về chính sách, kế hoạch quản lý nợ cần được công bố công khai cho những người quan tâm bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu nợ, các chỉ tiêu giám sát nợ, mức độ hiệu quả của việc sử dụng vốn vay. Mục đích của việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý nợ công đó là: Giảm thiểu vấn đề công khai thông tin không cân xứng trên thị trường tài chính trong nước và quốc tế. Điều này sẽ đẩy mạnh hiệu quả hoạt động của thị trường và tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền, cơ quan, tổ chức trong quản lý nợ công.
Để đạt được điều này, hoạt động quản lý nợ công cần được kiểm toán bởi cơ quan kiểm toán tối cao và vai trò đó cần được quy định rõ ràng. Kết quả kiểm toán cũng phải được công khai cho những người cần quan tâm.
Thứ ba, bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn nhất định. Một vấn đề quan trọng nữa của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững. Điều này được hiểu là việc nền tài chính quốc gia phải có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Khi nợ công vượt quá ngưỡng an toàn sẽ có nguy cơ tăng nợ vượt tầm kiểm soát bởi lẽ càng nợ nhiều thì càng có nhu cầu vay thêm nợ mới để thanh toán nợ cũ với chi phí vay nợ gia tăng. Điều đó làm tăng thêm rủi ro cho cả chủ nợ lẫn bên đi vay. Do đó, việc vay nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và bảo đảm an ninh tài chính quốc gia. Đây là yêu cầu tiên quyết mà Chính phủ phải đáp ứng vì đó là điều kiện cơ bản để giữ ổn định kinh tế vĩ mô và tiếp cận được các nguồn vốn trong và ngoài nước của một quốc gia. Vì vậy, để bảo đảm an toàn nợ công cần phải thiết lập ngưỡng an toàn nợ công và một thiết chế độc lập khách quan để cảnh báo sớm khi nợ công đạt đến và vượt quá ngưỡng an toàn.
Thứ tư, bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay. Tại bất cứ quốc gia nào, Chính phủ phải xem xét kỹ lưỡng kế hoạch vay và sử dụng vốn vay trên cơ sở tính toán chi phí và lợi ích của các dự án đầu tư nhằm bảo đảm trả được vốn và lãi cho người vay. Theo đó, khung pháp lý về nợ công phải xác định rõ mục đích vay, các trường hợp được phép đi vay và thiết chế độc lập nhằm kiểm soát hiệu quả việc sử dụng vốn vay.
Ngoài ra, việc xác định mục tiêu rõ ràng sẽ giúp việc quản lý nợ công đạt hiệu quả hơn đồng thời, giúp các cơ quan kiểm tra giám sát nợ công tốt hơn. Những mục tiêu của quản lý nợ công bao gồm:
(1) Đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô trong từng thời kỳ.
(2) Đảm bảo an toàn nợ, duy trì danh mục nợ hợp lý trong từng thời kỳ
(3) Phát hiện các rủi ro tiềm ẩn, qua đó ngăn ngừa và xử lý các sai phạm góp phần đảm bảo an ninh tài chính và tiền tệ quốc gia.
Việc quản lý nợ công tốt, tuân thủ các nguyên tắc và đạt được các mục tiêu trên là định hướng cho việc hoạch định chính sách sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn phát triển kinh tế.
2.1.2.3.Nội dung quản lý nợ công
Theo hướng dẫn của IMF, nội dung quản lý nợ công bao gồm các vấn đề sau:
Xây dựng chính sách quản lý nợ công: Xây dựng chính sách quản lý nợ là việc cơ quan lập pháp xây dựng, ban hành các chính sách, văn bản tạo khung pháp lý cho việc quản lý nợ, định hướng các mục tiêu, huy động, sử dụng vốn vay. Khung pháp lý tốt cho công tác quản lý nợ giúp công tác quản lý nợ hoạt động hiệu quả và nhất quán. Chính sách quản lý nợ công cũng giúp phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị tham gia trong công tác quản lý nợ, giúp các đơn vị tham gia quản lý nợ hoạt động hiệu quả, không chồng chéo. Đồng thời, chính sách cũng bao gồm cả việc ban hành hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ công và các tiêu chí đánh giá việc quản lý nợ giúp việc kiểm tra, giám sát công tác quản lý nợ được rõ ràng, minh bạch.
Xây dựng kế hoạch: Đây là việc các cơ quan quản lý nợ tổng hợp danh mục các chương trình, dự án có nhu cầu vay vốn, xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết theo từng thời kỳ và các kế hoạch quản lý rủi ro, quản lý danh mục nợ…thành các kế hoạch vay nợ chiến lược ngắn hạn, trung hạn và dài hạn để tổ chức thực hiện.
Đàm phán, ký kết hiệp định vay nợ, cấp bảo lãnh nợ: là việc cơ quan quản lý nợ công đại diện cho Chính phủ, tham gia vào thị trường nợ, thực hiện ký kết, đàm phán các hiệp định vay nợ đối với các bên cho vay (bao gồm cả các bên song phương, đa phương) và cấp bảo lãnh cho vay đối với các đơn vị, tổ chức có nhu cầu vay vốn.
Thực hiện giải ngân, cho vay lại: sau khi đã vay vốn, dựa trên danh mục các chương trình, dự án có nhu cầu vay vốn, cơ quan quản lý nợ công thực hiện giải ngân nguồn vốn vay theo kế hoạch nợ đã phê duyệt.
Quản lý nợ, giám sát, đánh giá việc sử dụng các khoản vay, xử lý nợ, trả nợ: là
quản lý rủi ro, tổ chức thực hiện các đề án xử lý nợ, cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ và cân đối nguồn vốn, thực hiện trả nợ khi đến hạn thanh toán
Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về nợ công: là việc các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý nợ công kiểm tra, đôn đốc, đánh giá việc sử dụng vốn vay của Chính phủ hoặc được Chính phủ bảo lãnh; việc vay, trả nợ của chính quyền địa phương; quản lý, thu hồi vốn cho vay lại theo các quy định về ủy quyền cho vay lại, thoả thuận cho vay lại.
Công bố thông tin quản lý nợ công: là việc cơ quan quản lý nợ công khai các thông tin về chính sách quản lý nợ, bao gồm các kế hoạch, chiến lược vay, trả nợ; dư nợ công, cơ cấu thành phần các khoản nợ, cơ cấu lãi suất, kỳ hạn trả nợ và báo cáo đánh giá các chỉ số phản ánh thực trạng nợ công.
2.1.2.4.Tổ chức hệ thống quản lý nợ công
Hệ thống quản lý nợ, cụ thể là cơ cấu thể chế bao gồm các đơn vị có chức năng liên quan tới quản lý nợ khác nhau giữa các nước. Do thể chế khác nhau, phân chia trách nhiệm về mặt lập pháp giữa các cấp bậc quản lý khác nhau, , tầm quan trọng của nợ nước ngoài trong quản lý kinh tế... nên thường có hai mô hình điển hình, đó là: Hệ thống phi tập trung và Hệ thống tập trung.
Hệ thống tập trung
Khi tất cả các chức năng quản lý nợ được thực hiện bởi một đầu mối, Cơ quan quản lý nợ công thống nhất (DMO-Debt Management Office). Tùy theo thể chế chính trị từng nước mà cơ quan này sẽ trực thuộc Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước hoặc nằm độc lập trực thuộc Chính phủ. Theo mô hình này thì việc quản lý nợ công thường tập trung vào một đầu mối, hệ thống như vậy gọi là tập trung.
+ DMO thuộc Bộ Tài chính: Do đặc thù là cơ quan phụ trách lĩnh vực chi tiêu của Chính phủ, khi có nhu cầu vay nợ bù đắp bội chi ngân sách hay điều tiết phát triển kinh tế, Bộ Tài chính là đơn vị ước lượng và đề xuất các khoản vay. Đồng thời, đây cũng chính là đơn vị sắp xếp, bố trí các nguồn vốn thực hiện trả nợ. Do vậy, bố trí DMO thuộc Bộ Tài chính là rất hợp lý. Tại đây, hoạt động quản lý nợ sẽ được thông suốt. Tuy nhiên, theo mô hình này, các hoạt động của DMO sẽ thường hạn chế trong phạm vi áp đặt bởi ngân sách Chính phủ và chính sách nhân sự của Chính phủ. Bên cạnh đó, với hình thức tổ chức này, DMO sẽ thường chỉ chú trọng theo dõi và giám sát đối với các khoản nợ của Chính phủ và các khoản nợ Chính phủ bảo lãnh. Việc này dẫn đến hạn chế là các khoản nợ công sẽ được thống kê không đầy đủ, việc không tính
đúng, tính đủ nợ công có khả năng dẫn đến khó khăn trong công tác quản lý kinh tế vĩ mô và gây rủi ro cho nền tài chính.
+ DMO thuộc Ngân hàng Nhà nước: Đối với một số quốc gia mà khu vực tư nhân không được Chính phủ bảo lãnh nợ thì trách nhiệm này sẽ thường thuộc về Ngân hàng Nhà nước. Các quốc gia đó sẽ lựa chọn mô hình DMO thuộc Ngân hàng Nhà nước. Ngoài ra, vì Ngân hàng Nhà nước là đơn vị điều phối và giám sát chính sách tiền tệ của quốc gia nên đây cũng là vị trí tốt để DMO có được bức tranh toàn cảnh về thực trạng nợ quốc gia. Tuy nhiên Ngân hàng Trung ương thường là một thể chế độc lập hoạt động có lợi nhuận, có ngân sách hoạt động riêng, hoạt động theo cơ chế thị trường. Do vậy, trong một số trường hợp, mục tiêu quản lý và hoạt động của các DMO chưa chắc đã phù hợp với các chính sách phát triển của Chính phủ.
+ DMO hoạt động độc lập: Đây cũng là một lựa chọn khi thiết lập các mô hình tổ chức DMO và được chính phủ Ireland và Bồ Đào Nha thực hiện tốt. Với mô hình này, các DMO sẽ hoạt động độc lập, dưới sự điều hành của Chính phủ. Mô hình này đòi hỏi cơ cấu tổ chức Chính phủ hoạt động có hiệu quả và thông tin được thường xuyên trao đổi trong bộ máy. Do đó nó cần một nguồn lực nhân sự dồi dào do cần phải thu thập dữ liệu và phối hợp giữa các tổ chức khác nhau có liên quan đến quản lý nợ.
Hệ thống phi tập trung
Theo mô hình này, các chức năng quản lý nợ khác nhau không được phân giao cho cùng một cơ quan quản lý. Hay nói cách khác, có rất nhiều vai trong hệ thống. Có rất nhiều đơn vị hay bộ phận quản lý, chủ yếu là trong Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý nợ, đôi khi là chồng chéo hay thực hiện cùng một chức năng ở các đơn vị khác nhau. Hệ thống như vậy là phi tập trung, như mô hình của Việt Nam hiện nay (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc Nhà nước...).
Nguồn: Hướng dẫn quản lý nợ công IMF [46]
Sơđồ 2.1: Tổ chức quản lý nợ công theo mô hình phi tập trung
Cơ cấu tổ chức của một cơ quan quản lý nợ, dù bất kể mô hình tổ chức quản lý nào được lựa chọn, thì nhìn chung các cơ quan hoặc đơn vị quản lý nợ công đều hướng tới việc tách bạch về nghiệp vụ giữa hai bộ phận chủ yếu là “Văn phòng trước-tiền tuyến/Front Office” và “Văn phòng sau-hậu tuyến/Back Office”.
Văn phòng tiền tuyến” chịu trách nhiệm thực hiện các giao dịch trên thị trường vốn/tài chính, bao gồm việc thực hiện các nghiệp vụ vay nợ theo các hình thức khác nhau ở trong nước và quốc tế như: đàm phán, ký kết các hợp đồng, hiệp định vay nợ; quản lý các cuộc đấu thầu trái phiếu/chứng khoán Chính phủ; thực hiện các nghiệp vụ giải ngân vốn vay, thực hiện các nghiệp vụ cấp bảo lãnh và CVL.
“Văn phòng hậu tuyến” thực hiện thanh toán các giao dịch về nợ hoặc trả nợ và duy trì hệ thống theo dõi và ghi chép nợ.
Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, một “Văn phòng giữa/Văn trong trung tuyến” hay còn gọi là “Văn phòng quản lý rủi ro” được thành lập riêng biệt để thực hiện việc phân tích rủi ro, phân tích danh mục nợ, theo dõi, báo cáo và đánh giá thực trạng quản lý nợ so với các chuẩn chiến lược, xây dựng các hạn mức nợ và giám sát sự tuân thủ các hạn mức nợ và các quy định của pháp luật, đánh giá bền vững nợ…Ngoài ba bộ phận chức năng chủ yếu nói trên, các cơ quan quản lý nợ độc lập còn có tổ chức bộ phận hỗ trợ chung như: Hội đồng tư vấn pháp lý, Kiểm toán nội bộ,…
Việc phân công các nội dung quản lý nợ công đối với mô hình phi tập trung được thực hiện như sau:
Bảng 2.2: Nội dung quản lý nợ công phân theo vai trò của các cơ quan tham gia
TT Nội dung Các cgia quơ quan tham
ản lý 1. Xây dựng các chính sách quản lý nợ
1.1. Xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn năm năm; chương trình quản lý nợ trung hạn;
Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước
1.2. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia;
Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước
2. Xây dựng kế hoạch
2.1. Xây dựng kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước
2.2. Xây dựng đề án phát hành trái phiếu quốc tế Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước
2.3. Xây dựng đề án vay để bù đắp thiếu hụt tạm thời của ngân sách trung ương từ các nguồn tài chính hợp pháp trong nước.
Bộ Tài chính