CHƯƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA
3.1. Quản lý nợ công ở Việt Nam
3.1.2. Quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2009 đến nay
3.1.2.1.Về khung pháp lý
Trước khi có Luật quản lý nợ công 2009 thì đối với vay nợ trong nước của Chính phủ và một số chủ thể khu vực công, văn bản cao nhất điều chỉnh vay nợ trong nước của Chính phủ là Pháp lệnh số 12/1999/PL-UBTVQH10 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về phát hành công trái xây dựng Tổ quốc; Nghị định 141/2003/NĐ-CP năm 2003 về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương, điều chỉnh một số phân đoạn trong quy trình quản lý nợ trong nước thông qua trái phiếu, tập trung chủ yếu cho quy trình phát hành và sử dụng nguồn vốn được huy động.
Đối với vay nợ nước ngoài, văn bản pháp lý cao nhất là Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 1/11/2005 ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài, và các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành các quy chế hướng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục đối với từng nghiệp vụ quản lý nợ nước ngoài, như quy chế về cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ, quy chế về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, quy chế về thu thập, công bố thông tin nợ, quy chế về hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ nước ngoài...
Sau khi Luật Quản lý nợ công 2009 ra đời, Chính phủ đã ban hành 2 Nghị định hướng dẫn Luật, là Nghị định 78/2010/NĐ-CP ngày 14/07/2010 về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ và Nghị định số 79/2010/NĐ-CP ngày 14/07/2010 về nghiệp vụ quản lý nợ công. Sau đó, Chính phủ ban hành tiếp 04 Nghị định: NĐ 01/2011/NĐ-CP ngày 05/01/2011 về phát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, trái phiếu được chính phủ bảo lãnh; NĐ 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ; NĐ 38/2013/NĐ-CP ngày 23/04/2013 về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; NĐ 219/2013/NĐ-CP về quản lý vay, trả nợ nước ngoài của doanh nghiệp không được Chính phủ bảo lãnh.
Đồng thời, Bộ Tài chính cũng ban hành các thông tư hướng dẫn như: TT 53/2011/TT-BTC ngày 27/04/2011 hướng dẫn biểu mẫu báo cáo và công khai thông tin về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia; TT 56/2011/TT-BTC ngày 29/04/2011 hướng dẫn phương pháp tính toán các chỉ tiêu giám sát và tổ chức hoạt động giám sát
nợ công và nợ nước ngoài quốc gia; TT 150/2011/TT-BTC ngày 09/11/2011 hướng dẫn hoán đổi trái phiếu Chính phủ; TT 17/2012/TT-BTC ngày 08/02/2012 hướng dẫn phát hành trái phiếu Chính phủ tại thị trường trong nước; TT 34/2012/TT-BTC ngày 01/03/2012 hướng dẫn phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh; TT 81/2012/TT- BTC ngày 22/05/2012 hướng dẫn phát hành trái phiếu Chính quyền địa phương tại thị trường trong nước; TTLT 106/2012/TTLT-BTC-NHNN ngày 28/06/2012 của BTC và Ngân hàng nhà nước hướng dẫn phát hành tín phiếu kho bạc qua NHNN;
Như vậy, số lượng các văn bản hướng dẫn Luật nợ công là khá lớn và hệ thống các văn bản về quản lý nợ công đã tương đối hoàn chỉnh. Điều này đã tăng cường nguyên tắc quản lý nợ tập trung, thống nhất; tập trung các trách nhiệm chính trong công tác quản lý nợ về Bộ Tài chính; xác định rõ các nguyên tắc quản lý nợ; tăng cường tính chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương thông qua các quy định về quản lý vay, trả nợ của chính quyền địa phương cấp tỉnh, quy định về quan hệ vay, trả nợ giữa các cấp ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh; tăng cường linh hoạt trong nghiệp vụ quản lý nợ, cho phép thực hiện các nghiệp vụ đa dạng về cơ cấu lại nợ; góp phần đơn giản hóa thủ tục ký kết, phê duyệt và thực hiện các khoản vay nợ.
Tuy nhiên, khung pháp lý về quản lý nợ công vẫn còn tồn tại một số bất cập, cụ thể là:
- Chưa quy định rõ ràng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN trong trong quản lý nợ công thông qua Hiến pháp, Luật quản lý nợ công, luật NSNN, Luật KTNN và các văn bản hướng dẫn quản lý nợ công gây khó khăn cho việc thực hiện kiểm toán quản lý nợ công nhằm xác nhận, minh bạch thông tin về nợ công cũng như nâng cao hiệu quả quản lý nợ công.
- Các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ vẫn còn có sự khó hiểu, chưa phù hợp theo các chuẩn mực quốc tế, do đó gây khó khăn cho việc phân loại, tổng hợp nợ.
- Mức độ hoàn thiện về khuôn khổ pháp lý của hai lĩnh vực quản lý nợ trong nước và nợ ngoài nước này cũng có những khoảng cách khá xa dẫn đến việc quản lý rủi ro đối với danh mục nợ còn gặp khó khăn.
3.1.2.2.Về tổ chức quản lý nợ
Việc quản lý nợ công của Chính phủ đã tiếp cận gần với các thực tiễn tốt của quốc tế như xác định rõ mục tiêu, nguyên tắc quản lý, ngoài việc hướng đến đạt được các mục tiêu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử dụng, đã chú trọng đến quản lý rủi
ro, giám sát nợ đảm bảo an toàn; tỉ lệ nợ nước ngoài của quốc gia nói chung và của khu vực công nói riêng so với GDP trong giới hạn an toàn, nợ nước ngoài có xu hướng ổn định và giảm dần trong trung hạn; phân loại nợ nhìn chung phù hợp với thực tiễn tốt của quốc tế; áp dụng các nguyên tắc thị trường và không phân biệt đối xử trong hoạt động quản lý như quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh chính phủ…
- Đối với quản lý nợ trong nước, công tác phát hành trái phiếu đã được tổ chức tương đối tốt, huy động đảm bảo đủ khối lượng được Quốc hội giao hàng năm, giúp giảm bớt áp lực vay vốn từ bên ngoài, góp phần ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát, tạo hàng hoá quan trọng cho sự phát triển thị trường chứng khoán.
- Việc trả nợ Chính phủ trong và ngoài nước luôn đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn. Quản lý nợ nước ngoài đã thể hiện tính chủ động, thông qua việc Việt Nam tích cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài (thuộc Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ London). Các hoạt động đàm phán xử lý nợ đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam, đưa nước ta ra khỏi nhóm nước nghèo và mắc nợ trầm trọng (nhóm nước HPIC), đóng góp không nhỏ trong việc nâng cao uy tín về mặt tín dụng của Việt Nam trên trường quốc tế. Nhờ đó, chúng ta có thể huy động nguồn hỗ trợ tài chính khá lớn từ cộng đồng quốc tế, chủ yếu theo điều kiện ODA, với số cam kết ODA năm sau tăng cao hơn năm trước.
- Với cương vị là đầu mối cung cấp thông tin, Bộ Tài chính đã tiến hành phân tích rủi ro danh mục nợ; đánh giá danh mục cho vay lại, danh mục bảo lãnh chính phủ đồng thời tổ chức thu thập thông tin để hoàn thiện cơ sở dữ liệu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ và nợ công, thiết kế phần mềm DMFAS để quản lý nợ trong nước và kết nối với hệ thống quản lý nợ nước ngoài; cho phát hành bản tin hàng quý về nợ công. Nhìn chung, công tác báo cáo, thông tin về nợ công của Bộ Tài chính thực hiện khá tốt so với niên độ 2010. Trong đó, Báo cáo các chỉ tiêu giám sát thể hiện khá đầy đủ và phân tích đánh giá các thông tin về nợ công nói chung và các chỉ tiêu giám sát nợ theo quy định của Luật; Báo cáo tình hình nợ công gửi Quốc hội; Báo cáo tổng hợp tình hình cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ; phát hành Bản tin nợ công số 1, 2..
Mặc dù đã đạt được một số thành tựu đáng kể, song trong thời kỳ này, công tác quản lý nợ đã bộc lộ một số tồn tại sau:
- Việc tổ chức, phân công, phân nhiệm trong công tác quản lý nợ công của còn chồng chéo, không tập trung: Theo Luật Quản lý nợ công thì Bộ Tài chính giúp Chính
phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công ( bao gồm tất cả các khâu từ xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, quản lý, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công) nhưng trên thực tế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại được Chính phủ giao cho việc huy động vốn ODA và vốn USD. Tuy nhiên, khâu huy động lại không gắn kết với nguồn trả nợ, không gắn với mục đích sử dụng… Mặt khác, Bộ Tài chính là đơn vị chủ trì xây dựng hạn mức vay nước ngoài, bao gồm cả hạn mức tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhưng điều hành cụ thể lại do Ngân hàng Nhà nước. Như vậy, rõ ràng từ kênh huy động, trả nợ, sử dụng vẫn còn chưa thống nhất với nhau.
Sự phân tán, chồng chéo trong chức năng, nhiệm vụ chính là do thiếu một đơn vị chuyên trách thực sự làm nhiệm vụ quản lý và điều phối. Quản lý nợ không tập trung dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để KTNN có thể nhận dạng, đánh giá tổng thể. Không có cơ quan đầu mối chuyên trách của Chính phủ về quản lý nợ dẫn đến thiếu sự phối hợp ở cấp vĩ mô giữa các chính sách tài khóa, tiền tệ và quản lý nợ.
- Việc quản trị số liệu, thông tin, báo cáo về về nợ vẫn thiếu chính xác và chưa kịp thời, số liệu tổng hợp còn sai sót: Đến 31/12/2013, số dư nợ nước ngoài của Chính phủ là 763.198 tỷ đồng, vay bù đắp bội chi là 69.373 tỷ đồng trong khi tại Báo cáo quyết toán NSNN năm 2013 vay bù đắp bội chi lại là 56.422 tỷ đồng (nhiều hơn 12,951 tỷ đồng); trả nợ vay bù đắp bội chi là 17.938 tỷ đồng trong khi Báo cáo Quyết toán NSNN 2013 con số này lại là 18.391 tỷ đồng (ít hơn 453 tỷ đồng); Số liệu trả nợ nước ngoài theo dõi tại hệ thống DMFAS (hệ thống thông tin theo dõi quản lý nợ) của Bộ Tài chính nhiều hơn số liệu trả nợ thực tế đối chiếu tại Kho bạc Nhà nước và số liệu trả nợ trực tiếp từ các cơ quan cho vay lại là 111 triệu USD [10]; Cục quản lý nợ không theo dõi số liệu vay đảo nợ...
- Chưa có một cơ quan độc lập, khách quan đóng vai trò giám sát việc quản lý, sử dụng nợ công cũng như đánh giá quản lý nợ công: Công tác theo dõi, quản lý các dự án nợ của Bộ Tài chính mới chỉ dừng lại ở việc đối chiếu kiểm tra số liệu giữa Bộ Tài chính và cơ quan cho vay lại. Việc kiểm tra việc sử dụng vốn cho vay lại giao cho cơ quan cho vay lại, Bộ Tài chính chưa thực hiện được việc quản lý hiệu quả các dự án cho vay lại từ cơ quan cho vay lại (như việc kiểm tra mục đích sử dụng vốn vay …). Một trong những yêu cầu khác của tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công là các hoạt động quản lý nợ cần phải được cơ quan KTNN kiểm toán hàng năm, thì vẫn chưa được thực hiện ở Việt Nam.
3.2. Vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công
Ở nước ta, KTNN là cơ quan mới được thành lập trong thời kỳ đổi mới và là một cơ quan hoàn toàn mới trong cơ cấu tổ chức của Nhà nước Việt Nam mà trước đó chưa có tiền thân về tổ chức. Do vậy, quá trình phát triển của KTNN cũng chính là qúa trình xác lập và phát triển về vị trí pháp lý của KTNN.
Trong giai đoạn đầu mới thành lập, theo quy định tại Điều 1 của Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan KTNN và Điều 1 của Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN, KTNN được thành lập để: “giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp” (Chính phủ, 1994, tr.1). Quy định này chưa xác định rõ vị trí pháp lý của cơ quan KTNN trong tổ chức bộ máy của Nhà nước ta. Tuy nhiên, có thể hiểu một cách gián tiếp KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ thông qua quy định cơ cấu tổ chức của KTNN bao gồm các đơn vị có vị trí tương đương cấp vụ tại Điều 6 của Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Phải đến khi Quốc hội thông qua đạo Luật NSNN đầu tiên của nước ta, Luật NSNN năm 1996, vị trí pháp lý của cơ quan KTNN mới được ghi nhận rõ là cơ quan thuộc Chính phủ. Theo quy định của Luật NSNN năm 1996 "KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ " (Luật NSNN, 1996, tr.21).
Như vậy, theo các quy định của Nhà nước ở giai đoạn này, vị trí pháp lý của cơ quan KTNN Việt Nam là cơ quan thuộc Chính phủ; hoạt động KTNN chịu sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, chức năng nhiệm vụ quản lý nợ công vẫn còn phân tán, chưa có tổ chức hệ thống quản lý nợ công nên vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công là chưa có.
Luật KTNN được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005, Chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 24/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đây là một đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, là công cụ pháp lý để tăng cường kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nước, đồng thời là cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay quy định một cách đầy đủ, toàn diện, có hệ thống về tổ chức và hoạt động của KTNN. Theo quy định tại Điều 13 của Luật, vị trí pháp lý của KTNN được xác định: “KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” (Luật KTNN, 2005, tr.5). Quy định như trên đã khắc phục được tình trạng vị trí pháp
lý của KTNN còn thấp chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao của KTNN và chưa phù hợp thực tiễn tốt của quốc tế. Điều đó chứng tỏ sự hình thành và phát triển cơ quan KTNN để thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước và tài sản công là phù hợp với quy luật khách quan, phù hợp với tiến trình hội nhập và phát triển kinh tế đất nước với khu vực và thế giới. Ở giai đoạn này, KTNN là một cơ quan Nhà nước độc lập, không thuộc Chính phủ, cũng không thuộc Quốc hội thực hiện hoạt động chuyên môn kiểm toán.
Tuy nhiên, cũng như thời kỳ trước, đến giai đoạn này, chức năng nhiệm vụ quản lý nợ công vẫn còn phân tán, chưa có tổ chức hệ thống quản lý nợ công nên vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công là chưa có.
Luật quản lý nợ công, được QH khoá XII, kỳ họp thứ V thông qua vào tháng 06 năm 2009, qui định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan Nhà nước trong việc (1) thực hiện giám sát nợ công; (2) xây dựng hệ thống các chỉ tiêu để giám sát nợ công; (3) xây dựng hệ thống thông tin về nợ công nhằm công khai, minh bạch về tình hình nợ công của quốc gia. Với các nội dung quan trọng này, Luật quản lý nợ công được đánh giá là văn bản pháp lý có ý nghĩa quan trọng nhất đối với hoạt động giám sát nợ