3.3 .Chức năng của KTNN trong quản lý nợ công thời gian qua
3.4.2. Sai phạm phát hiện trong quản lý nợ công
* Cuộc kiểm toán về quản lý nợ công trong cuộc kiểm toán “Tổng quyết toán
NSNN năm 2013”
- Những phát hiện trong việc việc tổ chức quản lý nợ công: công tác tổ chức và quản lý nợ công phân tán, chưa được tập trung thống nhất theo quy định của Luật Quản lý nợ công (Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì tổ chức việc huy động, phân bổ sử dụng vốn vay; Bộ Tài chính chủ trì tổ chức thực hiện việc rút vốn, thanh toán, thu hồi nợ và bố trí trả nợ; các địa phương, doanh nghiệp tổ chức thực hiện chương trình, dự án sử dụng vốn vay. Tại Bộ Tài chính, việc quản lý nợ công phân tán tại nhiều đơn vị (Vụ Tài chính Ngân hàng (Vụ TCNH) quản lý bảo lãnh phát hành trái phiếu trong nước; Vụ Ngân sách nhà nước (Vụ NSNN) thực hiện và quản lý các khoản vay khác của NSNN, tổng hợp các khoản nợ của chính quyền địa phương; Kho bạc Nhà nước (KBNN) thực hiện và quản lý phát hành trái phiếu Chính phủ, vay tồn ngân kho bạc; Cục Quản lý nợ quản lý nợ nước ngoài của Chính phủ, bảo lãnh vay vốn nước ngoài và trong nước, tổng hợp nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia) (Luật Quản lý nợ công, 2010), thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa khâu huy động vốn (đề xuất danh mục, lựa chọn dự án, xác định cơ chế sử dụng vốn vay, công tác vận động, đàm phán, ký kết điều ước quốc tế) với tổ chức thực hiện và trả nợ vay, dẫn đến bị động trong việc cân đối nguồn trả nợ cũng như khuyến khích sử dụng vốn vay hiệu quả, tiết kiệm; việc tổng hợp số liệu nợ công theo một đầu mối thống nhất vẫn còn khó khăn, dẫn đến còn sai sót.
- Những phát hiện trong việc quản lý các khoản vay của Chính phủ:
+ Đến 31/12/2013, số dư nợ nước ngoài của Chính phủ tương đương 36.280 triệu USD (763.198 tỷ đồng), tăng 4,9% so với năm 2012; số rút vốn năm 2013 là 109.581 tỷ đồng, trong đó vay bù đắp bội chi là 69.373 tỷ đồng (nhiều hơn số vay bù đắp bội chi tại Báo cáo quyết toán NSNN năm 2013 (56.422 tỷ đồng) là 12.951 tỷ đồng); số trả nợ 38.752 tỷ đồng, trong đó trả nợ vay bù đắp bội chi là 17.938 tỷ đồng (ít hơn số liệu trả nợ nước ngoài tại Báo cáo quyết toán NSNN (18.391 tỷ đồng) là 453 tỷ đồng).
+ Số liệu rút vốn, trả nợ nước ngoài không được Cục Quản lý nợ cập nhật kịp thời tại hệ thống quản lý thông tin nợ công DMFAS (Số liệu trả nợ nước ngoài theo dõi tại hệ thống DMFAS nhiều hơn số liệu trả nợ thực tế (số liệu trả nợ đối chiếu với KBNN và số liệu trả nợ trực tiếp từ các cơ quan cho vay lại) 111 triệu USD…), theo dõi còn sai sót; chưa đối chiếu với các chủ nợ.
+ Đến 31/12/2013, số dư nợ vay trong nước của Chính phủ là 752.769 tỷ đồng, tăng 36,36% so với năm 2012; số rút vốn năm 2013 là 294.292 tỷ đồng, (nhiều hơn số
vay bù đắp bội chi tại Báo cáo quyết toán NSNN năm 2013 (168.184 tỷ đồng) là 126.108 tỷ đồng; số trả nợ 147.061 tỷ đồng (ít hơn số liệu trả nợ tại Báo cáo quyết toán NSNN (85.309 tỷ đồng) là 61.752 tỷđồng) (Số liệu rút vốn và trả nợ tại Báo cáo quyết toán NSNN không bao gồm số vay đảo nợ, tuy nhiên, BTC không theo dõi số liệu vay đảo nợ năm 2013).
- Những phát hiện trong việc cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ:
+ Kết quả kiểm toán cho thấy, đến 31/12/2013, số dư nợ nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh tương đương 8.960 triệu USD (188.486 tỷ đồng), tăng 23,89% so với năm 2012 (năm 2012 là 7.232 triệu USD) với 81 dự án được cấp bảo lãnh. Một số dự án gặp khó khăn trong việc trả nợ, Quỹ tích lũy phải ứng trả nợ thay lớn và có nguy cơ biến thành nghĩa vụ trực tiếp của NSNN (Đến 31/12/2013, còn phải thu về Quỹ tích lũy số tiền ứng trả nợ thay cho các dự án tương đương 188 triệu USD (3.956 tỷđồng), bằng 2,1% tổng dư nợ được bảo lãnh, trong đó năm 2013 ứng trả nợ thay cho 06 dự
án tương đương 47 triệu USD (992 tỷđồng), giảm 243,8 tỷđồng so với năm 2012). + Đến 31/12/2013, số dư nợ được Chính phủ bảo lãnh vay trong nước là 207.576,3 tỷ đồng, tăng 7,8% so với năm 2012 (năm 2012 là 192.471,04 tỷ đồng), gồm: Bảo lãnh phát hành trái phiếu VDB là 139.160,8 tỷ đồng; phát hành trái phiếu Ngân hàng Chính sách xã hội là 29.407 tỷ đồng; bảo lãnh vay vốn cho 15 dự án của các doanh nghiệp 34.919,5 tỷ đồng và bảo lãnh cho DATC để cơ cấu lại nợ Vinashin 4.089 tỷ đồng.
+ Trái phiếu được bảo lãnh Chính phủ phát hành có kỳ hạn ngắn (chủ yếu 2 năm, 03 năm và 05 năm) trong khi các dự án cho vay có thể kéo dài từ trên 05 năm đến 12 năm, dẫn đến rủi ro mất cân bằng kỳ hạn giữa huy động và cho vay, làm tăng hạn mức bảo lãnh phát hành trái phiếu để đảo nợ hoặc rủi ro nghĩa vụ nợ dự phòng do NSNN gánh chịu.
+ Ngân hàng Chính sách xã hội phát hành bằng 40,8% hạn mức bảo lãnh năm 2013, chưa đáp ứng nguồn vốn cho mục tiêu tăng trưởng và trả nợ Kho bạc Nhà nước dẫn đến khó khăn trong việc trả nợ Kho bạc Nhà nước, cho vay tín dụng của Ngân hàng chính sách xã hội.
+ Trong năm 2013, thực hiện chủ trương tái cơ cấu tổng thể Vinashin của Bộ Chính trị, Chính phủ đã bảo lãnh cho DATC để tái cơ cấu nợ của Vinashin (nợ tự vay tự
trả của doanh nghiệp) số tiền 16.647,34 tỷ đồng (trong đó bảo lãnh vay trong nước 3.462 tỷ đồng, bảo lãnh vay nước ngoài 626,799 triệu USD tương đương 13.185,34 tỷ đồng); đối với khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh của VEC để thực hiện các dự án đường cao tốc gặp khó khăn về trả nợ, Chính phủ đã tái cơ cấu chuyển sang đầu tư vốn nhà nước, giảm bảo lãnh Chính phủ 4.299,7 tỷ đồng.
- Những phát hiện trong việc quản lý các khoản vay nước ngoài về cho vay lại: + Theo số liệu của Bộ Tài chính, đến 31/12/2013, số nợ phải trả nước ngoài dùng để cho vay lại tương đương 14.955,24 triệu USD, tăng 752,12 triệu USD (tương đương 5,3%) so với năm 2012 (14.203,12 tỷ USD); dư nợ cho vay lại đối với các khách hàng/dự án vay lại là 12.140,84 triệu USD; dư nợ của các dự án có nợ quá hạn là 1.261,66 triệu USD (62 dự án với số dư nợ 238,68 triệu USD và Vinashin 1.022,98 triệu USD), chiếm 10,39% tổng dư nợ cho vay lại, trong đó các khoản nợ quá hạn chưa thanh toán là 310,91 triệu USD (02/62 dự án và Vinashin không có khả năng trả nợ 220,73 triệu USD (02 dự án đã được xử lý theo thủ tục phá sản với tổng số dư nợ
tương đương 6,19 triệu USD, Vinashin 214,54 triệu USD); 35/62 dự án phải cơ cấu lại nợ, khoanh nợ hoặc chờ bán tài sản để thu nợ với tổng số dư nợ tương đương 75,68 triệu USD; 25/62 dự án gặp khó khăn, bị chậm tiến độ … xin giãn nợ hoặc đang chờ
xử lý với tổng số dư nợ là 14,50 triệu USD).
+ Đến 31/12/2013, Quỹ tích lũy còn phải thu tiền ứng trả nợ thay các dự án 252,7 triệu USD (Vinashin 211,4 triệu USD), trong đó năm 2013 ứng 70 triệu USD (Vinashin).
- Những phát hiện trong việc quản lý, sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài: Số dư Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài theo báo cáo của Cục quản lý nợ đến 31/12/2013 là 49.885 tỷ đồng. Cục Quản lý nợ lập kế hoạch chi hoàn trả NSNN từ Quỹ không sát thực tế (Kế hoạch 13.091,89 tỷđồng, thực tế chi trả 8.509,46 tỷ đồng, chênh lệch 4.582,43 tỷđồng), chậm thực hiện giao dịch các khoản thu về Quỹ tại KBNN (Bộ Tài chính duy trì song song tài khoản giao dịch tại Ngân hàng Ngoại thương và tài khoản tại KBNN trong vòng 06 tháng kể từ ngày thông báo thay đổi tài khoản giao dịch (3/9/2013); đóng tài khoản giao dịch tại Ngân hàng Ngoại thương chậm 01 tháng so với thời hạn được lãnh đạo Bộ Tài chính phê duyệt); việc chuyển trả NSNN các khoản trả nợ nước ngoài vay về cho vay lại không kịp thời (Năm 2013 thanh toán thiếu số tiền NSNN đã ứng trả nợ vay nước ngoài về cho vay lại số tiền 369,46 tỷ); chưa theo dõi
kỳ và cuối kỳ các tài khoản trên Bảng cân đối tài khoản không cân đối với tổng dư có (tổng dư nợ lớn hơn tổng dư có 29.934 tỷ đồng)), không theo dõi ngoại bảng, không đánh giá lại số dư các khoản ngoại tệ tại thời điểm cuối kỳ kế toán; báo cáo thu chi Quỹ còn thiếu khoản thu chênh lệch từ hợp đồng cơ cấu nợ (Số thu trong năm 2013 là 842,3 tỷ đồng; số lũy kếđến 31/12/2013 là 1.305,77 tỷđồng), thiếu khoản chi quản lý Quỹ 21,7 tỷ đồng. Báo cáo Quyết toán NSNN [12]
* Cuộc kiểm toán “việc quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2006-2012”:
+ Công tác đăng ký nhu cầu vốn TPCP hàng năm cho dự án của một số bộ, địa phương còn ngoài danh mục, không đúng đối tượng, chưa đảm bảo thủ tục đầu tư và chưa đủ điều kiện bố trí kế hoạch vốn theo quy định (Bộ Giao thông Vận tải: Năm 2007 có 88 dự án chưa đảm bảo thủ tục đầu tư theo quy định và điều kiện bố trí kế
hoạch vốn với số vốn 1.827,6 tỷ đồng, năm 2008 có 23 dự án với số vốn 1.739,2 tỷ đồng, năm 2009 có 28 dự án với số vốn 543,6 tỷđồng; Bộ NN & PTNN năm 2008 có 11 dự án, số vốn 92 tỷ đồng; tỉnh Yên Bái năm 2008 có 16 dự án trong tổng số 18 dự
án đăng ký với số vốn 136,5 tỷ đồng/177 tỷ đồng; tỉnh Thanh Hoá năm 2009 có 9/11 dự án. Tỉnh Cao Bằng năm 2009 đăng ký lần đầu vượt 19tỷđồng, Hà Giang năm 2009 vượt 19tỷđồng.... Tỉnh Hoà Bình đăng ký lần đầu năm 2008 có tới 45/54 dự án đăng ký không có trong danh mục, Lai Châu năm 2008 có 27/38 dự án; tỉnh Quảng Ngãi
đăng ký 63 dự án thì có 21 dự án không được Trung ương thông báo...); Một số dự án giao thông chưa có văn bản của Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư bằng nguồn vốn TPCP nhưng địa phương đã đăng ký và được Bộ KH&ĐT trình Thủ tướng Chính phủ đưa vào danh mục thông báo kế hoạch vốn
+ Công tác phân bổ, giao kế hoạch vốn còn nhiều hạn chế, thiếu sót như việc các Bộ chưa làm tốt công tác tham mưu giúp Chính phủ: Bộ Giáo dục và Đào tạo chủ trì tham mưu trình Thủ tướng Chính phủ giao kế hoạch vốn năm 2008 cho chương trình kiên cố hóa trường lớp học 3.775,6 tỷ đồng chưa đúng quy định; Bộ Y tế chủ trì tham mưu trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt 12 dự án bệnh viện đa khoa tỉnh không thuộc các tỉnh miền núi, khó khăn chưa chưa đúng quy định; Bộ KH&ĐT giao kế hoạch vốn chưa chú trọng ưu tiên cho các dự án theo danh mục tại Quyết định số 171/2006/QĐ-TTg và giao kế hoạch vốn còn chậm, chưa sát, không điều chỉnh kịp thời dẫn đến nhiều địa phương không giải ngân được phải hủy bỏ kế hoạch vốn (Tỉnh Lai Châu số vốn bị hủy bỏ 177,9 tỷđồng, Kiên Giang số vốn bị hủy bỏ: 70,8 tỷđồng);
+ Một số địa phương được kiểm toán còn phân bổ vốn cho dự án nằm ngoài danh mục, không đúng đối tượng được phép sử dụng vốn TPCP với tổng vốn đã thanh toán 34,7 tỷ đồng (Tỉnh Hậu Giang phân bổ cho 11 dự án giao thông nằm ngoài danh mục 3,1 tỷ đồng; Nghệ An 01 dự án giao thông 1 tỷđồng; Kiên Giang 01 dự án giao thông 83trđ; Sơn La 01 dự án giáo dục 1 tỷ đồng; Đắk Nông 03 dự án đường giao thông đến trung tâm xã với số vốn đã bố trí và thực hiện thanh toán 29,5 tỷ đồng) và một số địa phương thuộc đề án nâng cấp bệnh viện huyện, đa khoa khu vực giai đoạn 2005 - 2008 và đề án đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp bệnh viện đa khoa huyện, bệnh viện đa khoa khu vực liên huyện giai đoạn 2008 - 2010 phân bổ vốn không đúng đối tượng 6,1 tỷ đồng (Bệnh viện chuyên khoa lao tỉnh Hậu Giang 13 tỷđồng; tỉnh Hà Tĩnh xây dựng Làng trẻ em SOS 1,5 tỷđồng); Phân bổ vượt mức kế hoạch vốn Trung ương giao, vượt tổng mức đầu tư. Bố trí vốn cho một số dự án chưa thực sự cấp bách, không thuộc đối tượng sử dụng vốn TPCP; phân bổ thiếu danh mục dự án so với danh mục được Bộ KH&ĐT giao (Tỉnh Lào Cai 1 dự án, Tuyên Quang 2 dự án, Sơn La 6 dự án); thời gian phân bổ kế hoạch vốn sau khi đã có thông báo của Bộ KH&ĐT còn kéo dài làm ảnh công tác thực hiện kế hoạch vốn (tỉnh Sơn La kéo dài gần 3 tháng); phân bổ cho các dự án khởi công mới chưa đủ điều kiện bố trí kế hoạch vốn (có quyết
định phê duyệt dự án sau ngày 31/10 năm trước năm kế hoạch) xảy ra ở hầu hết các tỉnh (Lào Cai 05 dự án với số vốn 30 tỷ đồng); phân bổ vốn chưa sát với tiến độ thực hiện dự án dẫn đến một số dự án không giải ngân được theo kế hoạch vốn, phải điều chỉnh kế hoạch vốn cho các dự án khác hoặc vốn bị dư thừa trong khi các dự án khác phải chờ vốn và nợ khối lượng hoàn thành lớn (Tỉnh Lào Cai dư 448 trđ, nợ khối lượng hoàn thành 265,8 tỷ đồng; Lai Châu dư 86.860 trđ, nợ khối lượng hoàn thành 237,5 tỷđồng; Phú Thọ dư 6.529 trđ, nợ khối lượng hoàn thành 105,3 tỷđồng). Riêng tỉnh Quảng Ngãi phân bổ, giao kế hoạch vốn cho một số dự án không đúng cơ cấu nguồn vốn TPCP đã được phê duyệt trong Quyết định đầu tư và phân bổ vượt tổng mức đầu tư 52.763trđ (số vốn đã giải ngân 17.153trđ); giao kế hoạch vốn chưa căn cứ
vào tiến độ, khả năng thực hiện, giao cho dự án không có nhu cầu sử dụng, một số dự án chưa triển khai được... dẫn đến số vốn đã bố trí nhưng chưa được sử dụng 447,8 tỷ đồng, trong đó: số vốn được phép kéo dài năm 2009 sang năm 2010 là 255,5 tỷ đồng, số vốn còn lại không được phép sử dụng phải hủy bỏ 192,3 tỷ đồng).
+ Trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong quản lý và sử dụng nguồn vốn TPCP chưa được đề cao, còn chông trờ, ỷ lại vào nguồn vốn TPCP. Tranh thủ nguồn vốn TPCP trong khi chưa làm tốt công tác chuẩn bị đầu tư, xác định nhu cầu vốn không sát, phải điều chỉnh tăng nhiều lần, không bố trí vốn đối ứng theo quy định.
Đến 2009 đã giải ngân vượt tổng mức vốn TPCP của cả giai đoạn 2003 - 2010 nhưng chỉ có trên 50% dự án đã hoàn thành, nhiều công trình, dự án để hoàn thành cần có số vốn tăng 2 đến 3 lần mức vốn đăng ký, xác định trong tổng mức vốn giai đoạn 2003- 2010 quy định tại Quyết định 171/2006/QĐ-TTg. Do vậy đã làm tăng nợ công của Chính phủ.
+ Công tác lập, thẩm định phê duyệt dự án ở một số địa phương còn hạn chế, sai sót dẫn đến sử dụng vốn TPCP sai mục đích, sai nội dung; một số địa phương còn cho phép đầu tư, mua sắm không đúng với danh mục, vượt quy mô, tiêu chuẩn và định mức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành 33,1 tỷ đồng (Tỉnh Lai Châu lập, thẩm định và phê duyệt dự án còn có hạng mục sân chơi thể thao gồm 01 sân tennis và 02 sân cầu lông 629,34trđ, không đúng nội dung đầu tư của dự án xây dựng Bệnh viện đa khoa tỉnh Lai Châu; Kiên Giang dự án đường xã Bàn Tân Định, đường xã Vân Khánh đầu tư vượt quy mô 1.844trđ, đầu tư các thiết bị y tế vượt tiêu chuẩn theo quy mô bệnh viện 26.512trđ; Sơn La đầu tư thiết bị trường học của các huyện Thuận Châu, Bắc Yên không đúng quy định 3.757,2trđ; Hòa Bình mua sắm các thiết bị
y tế vượt quy định về số lượng và không có trong danh mục 381,95trđ). Một số tỉnh lập