CHƯƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA
2.3. Kinh nghiệm nước ngoài về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công
2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Tình hình nợ công của Trung Quốc: Trước khi thực hiện chính sách cải cách và mở cửa, Chính phủ Trung Quốc đã thông qua chính sách tài khóa đặc trưng "không có nợ nước ngoài và nợ trong nước" (zero foreign and domestic debt). Đến năm 1981, chính quyền trung ương của Trung Quốc bắt đầu đề xuất các khái niệm về nợ chính phủ với việc phát hành kho bạc trái phiếu. Đồng thời, chính phủ Trung Quốc cũng bắt
đầu thực hiện vay từ các tổ chức tài chính quốc tế như Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tài chính tiền tệ Quốc tế… Các quỹ có nguồn gốc từ các khoản nợ công đóng một vai trò quan trọng và tích cực trong việc bổ sung thiếu hụt tài chính, tăng cường xây dựng cơ sở hạ tầng, đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính quốc tế, chống thiên tai, cải thiện sinh kế và môi trường sinh thái của người dân, phát triển kinh tế và xã hội.
Các khoản nợ của chính phủ trung ương chủ yếu bao gồm các khoản nợ quốc gia và vay nợ từ các tổ chức tài chính quốc tế, được Bộ Tài chính quản lý và kiểm soát chặt chẽ. Tính đến cuối năm 2010, tổng số nợ của chính quyền trung ương vào khoảng 67,63 tỷ USD. Tuy nhiên, nợ chính quyền địa phương là khá phức tạp. Để đảm bảo cho sự phát triển kinh tế và xã hội nhanh chóng, cải thiện môi trường đầu tư, điều kiện làm việc và điều kiện sống của người dân, chính quyền địa phương đã vay nợ và đầu tư rất lớn vào xây dựng cơ sở hạ tầng (ví dụ như đường cao tốc, đường sắt và tàu điện ngầm). Để đáp ứng nhu cầu về vốn, nhiều chính quyền địa phương đã phá vỡ một số rào cản pháp lý, vay nợ dưới nhiều hình thức khác nhau và khiến nợ Chính quyền địa phương gia tăng gây ra rủi ro và khó kiểm soát. Nợ công cộng với rủi ro kiểm soát tăng cao đã tạo áp lực không nhỏ cho KTNN Trung Quốc.
Lịch sử hình thành của CNAO: Là một nước có thể chế và cơ cấu tổ chức bộ máy của các cơ quan quản lý nhà nước tương đối giống Việt Nam, Tuy nhiên, Trung Quốc đã thành lập cơ quan KTNN từ khá sớm. Cơ quan kiểm toán hoàng gia Trung Quốc (CNAO) được thành lập ở Triều đại nhà Tống vào năm 992 sau công nguyên, sau một số biến cố lịch sử, mãi đến khi Trung Quốc áp dụng cải cách và thông qua chính sách mở cửa vào cuối những năm 1970, một cơ quan kiểm toán độc lập mới được chính thức thành lập nhằm thúc đẩy việc giám sát kinh tế. Tuy nhiên, đến năm 1982, Quốc hội chính thức thông qua nghị quyết thi hành hệ thống kiểm toán và giám sát độc lập tại Trung Quốc, được quy định trong Hiến pháp sửa đổi. Với quy định về kiểm toán rõ ràng trong Hiến pháp 1982, CNAO đã bước sang một giai đoạn mới trong lịch sử phát triển. Theo đó, với việc sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc vụ viện, CNAO thực hiện chức năng ở tất cả các cấp chính quyền và được liên kết với ngành hành pháp của Nhà nước, là một cơ quan thuộc Quốc vụ viện, và thực hiện vai trò tổ chức kiểm toán các khoản nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và công khai thông tin về nợ công.
Theo quy định của Luật Kiểm toán nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và Quy chế thực hiện Luật Kiểm toán nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, nhiệm vụ và trách nhiệm cơ bản của các cơ quan kiểm toán tại Trung Quốc là như sau:
+ Kiểm toán việc thực hiện ngân sách, quyết toán và các khoản thu, chi khác của Chính phủ và chính quyền địa phương và các cơ quan tổ chức khác sử dụng ngân sách Chính phủ;
+ Kiểm toán việc thu, chi tài chính của Ngân hàng trung ương;
+ Kiểm toán việc sử dụng tài sản, và công nợ của các cơ quan tiền tệ Nhà nước, các cơ quan tiền tệ có vốn Nhà nước chi phối hoặc chiếm ưu thế và các doanh nghiệp nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối tuyệt đối hoặc đóng vai trò lãnh đạo;
+ Kiểm toán việc thực hiện ngân sách và quyết toán các dự án xây dựng được chính phủ đầu tư phần lớn hoặc đầu tư toàn bộ;
+ Kiểm toán việc thu, chi tài chính liên quan đến các quỹ an ninh xã hội, tiền quyên góp của công chúng, các nguồn quỹ và vốn liên quan khác do các cơ quan chính phủ và các đơn vị khác do chính phủ ủy quyền quản lý;
+ Kiểm toán việc thu, chi tài chính liên quan đến những dự án do các tổ chức quốc tế hoặc chính phủ của các quốc gia khác viện trợ hoặc cho vay;
Vai trò của CNAO trong quản lý nợ công: CNAO là một cơ quan thuộc Quốc vụ viện, thực hiện nhiệm vụ “Kiểm toán việc thu, chi tài chính liên quan đến những dự án do các tổ chức quốc tế hoặc chính phủ của các quốc gia khác viện trợ hoặc cho vay” Như vậy, hàng năm, CNAO sẽ thực hiện giám sát việc quản lý nợ công thông qua kiểm toán việc thực hiện quản lý nợ công của Chính quyền Trung ương cũng như các khoản thu, chi khác, và trình báo cáo kiểm toán lên Thủ tướng Quốc vụ viện. Các CNAO địa phương ở các cấp khác nhau sẽ thực hiện giám sát thông qua kiểm toán việc thực hiện quản lý nợ công ở các cấp tương ứng. Về các vấn đề cụ thể liên quan đến quản lý nợ công, CNAO có quyền thực hiện điều tra đặc biệt thông qua việc kiểm toán nợ công và báo cáo các kết quả lên các chính quyền nhân dân cấp tương ứng và các CNAO ở cấp cao hơn kế tiếp. Đồng thời CNAO sẽ cung cấp hướng dẫn và giám sát chuyên môn thông qua kiểm toán nội bộ. Như vậy, CNAO đã thực hiện cả 3 vai trò của mình trong quản lý nợ công, bao gồm: tổ chức kiểm toán nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công. Trong giai đoạn vừa qua, CNAO đã đạt được một số thành tựu trong việc thực hiện vai trò của mình trong quản lý nợ công, cụ thể là:
- Với vai trò tổ chức kiểm toán nợ công, CNAO mới thực hiện năm 2013 với việc tổ chức một cuộc kiểm toán toàn diện về nợ công, điều tra nợ công của các chính quyền địa phương trên khắp cả nước với sự tham gia của 54.000 nhân viên kiểm toán.
Từ đó đến nay, CNAO chỉ tổ chức một số cuộc kiểm toán các chuyên đề có liên quan đến nợ công và lồng ghép vào các cuộc kiểm toán ngân sách nhà nước mà không tổ chức thêm được cuộc kiểm toán toàn diện về nợ công nào như vậy. Cuộc kiểm toán nợ công toàn diện cũng như các cuộc kiểm toán chuyên đề về nợ công về sau đã góp phần đưa ra những biện pháp tốt để thực hiện một sự giám sát toàn diện khi nợ công:
+ Thứ nhất, kiểm toán quản lý, sử dụng nợ công được coi như là một trong những nội dung ưu tiên khi thực hiện kiểm toán ngân sách chính quyền trung ương.
+ Thứ hai, CNAO đã đề ra những cảnh báo sớm nhất cho Quốc hội và Chính phủ về nguy cơ nợ chính quyền địa phương.
+ Thứ ba, phạm vi kiểm toán nợ công của CNAO rất rộng và nội dung kiểm toán rất đa dạng khi tiến hành kiểm toán toàn diện trên các lĩnh vực như các doanh nghiệp, tổ chức tài chính, dự án đầu tư, bảo vệ môi trường, giáo dục và chăm sóc y tế…
- Với vai trò đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công, cuộc kiểm toán toàn diện về nợ công năm 2013 đã đưa ra cho Chính phủ Trung Quốc những đánh giá về thực trạng nợ công của Trung Quốc đồng thời đưa ra những kiến nghị hữu ích trong công tác quản lý nợ công bao gồm:
+ Thúc đẩy cải cách thể chế quản lý nợ công, cụ thể là việc chính quyền của 32 tỉnh, thành và khu tự trị ở Trung Quốc sẽ được phép phát hành trái phiếu để huy động vốn trong một hạn mức nhất định do Chính phủ Trung Quốc quy định và phải được Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua, các chính quyền cấp quận hoặc thị xã có thể ủy quyền cho chính quyền cấp tỉnh vay vốn nếu cần thiết thay vì việc cấm các chính quyền địa phương phát hành trái phiếu như quy định trong Luật Ngân sách 1995.
+ Sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về quản lý ngân sách, quản lý nợ công, cụ thể là việc quy định số tiền huy động được thông qua việc phát hành trái phiếu chỉ được sử dụng để tài trợ cho các dịch vụ công hoặc thanh toán các khoản nợ hiện tại, chứ không được sử dụng để tài trợ cho các hoạt động của chính quyền địa phương; các khoản nợ phát sinh từ phát hành trái phiếu cần phải được đưa vào ngân sách của chính quyền địa phương và phải được giám sát bởi Hội đồng Nhân dân tỉnh; sửa đổi các điều khoản cho phép người dân tiếp cận với các thông tin về ngân sách của chính quyền các cấp…
Những đánh giá, kiến nghị của CNAO đã mang lại những điểm tiến bộ trong các đợt cải cách về sau cho công tác quản lý nợ công của Trung Quốc như việc chính quyền trung ương lần đầu tiên khẳng định họ sẽ không cứu trợ cho các khoản nợ của các chính quyền địa phương; chính quyền trung ương vạch rõ lộ trình để giải quyết vấn đề nợ công của các chính quyền địa phương; làm rõ trách nhiệm của các quan chức chính quyền địa phương đối với các khoản nợ…
- Với vai trò công khai thông tin về quản lý nợ công, CNAO đã công khai cho Chính phủ và những người quan tâm tính đến 6/2013 tổng nợ công của chính quyền Trung ương và các chính quyền địa phương ở Trung Quốc đã lên tới 30.300 tỷ nhân dân tệ (NDT), trong đó nợ của các chính quyền địa phương là 17.900 tỷ NDT. Trong số gần 17.900 tỷ NDT nợ của các chính quyền địa phương, nợ trực tiếp của các chính quyền địa phương là 10.880 tỷ NDT, nợ được bảo lãnh bởi chính quyền địa phương các cấp là 2.660 tỷ NDT, và nợ mà các chính quyền địa phương có thể có nghĩa vụ phải trả là 4.340 tỷ NDT. Cùng với nợ của các chính quyền địa phương, nợ của chính quyền trung ương cũng tăng. Đến cuối tháng 6/2013, nợ trực tiếp của chính quyền trung ương là 9.800 tỷ NDT, tăng 370 tỷ NDT so với cuối năm 2012.
CNAO đã công khai các thông tin về quản lý nợ công và cho thấy tỷ lệ nợ trực tiếp trên thu ngân sách của các chính quyền địa phương lên tới 158%, gánh nặng lãi suất từ khoản vay hiện tại của các chính quyền địa phương và trung ương ở Trung Quốc rất lớn. Ngoài ra, kết quả kiểm toán cũng đã đưa ra các nhận xét đánh giá rằng biện pháp của chính quyền trung ương nhằm kiểm soát nợ của các chính quyền địa phương trong vòng 3 năm qua vẫn chưa phát huy hiệu quả.
Việc Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công của CNAO đã giúp cho quốc hội và những người quan tâm thấy rõ bức tranh nợ công của Trung Quốc, đồng thời giúp Chính phủ nhanh chóng đưa ra những điều chỉnh hợp lý cho công tác quản lý nợ công sau đó. Đáng tiếc, kể từ sau cuộc kiểm toán quy mô lớn đó đến giờ, Trung Quốc không công bố các số liệu chính thức nào về thực trạng nợ công của các chính quyền địa phương.