Từ nghiên cứu thực tiễn các đơn vị thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP nhận thấy hiệu quả rõ rệt, đó là từng bước hạn chế tình trạng cơ quan chủ quản cấp trên can thiệp quá sâu vào công việc của cơ quan cấp dưới; sử dụng kinh phí đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả hơn, không còn tình trạng “chạy” kinh phí còn dư cuối năm để chi tiêu cho hết, mặc dù việc chi tiêu đó chưa thực sự cần thiết; thực hiện công khai dân chủ trong việc sử dụng kinh phí quản lý hành chính đã tạo sự đồng thuận cao trong đơn vị, nâng cao ý thức trách nhiệm, thực hiện quyền giám sát trong thực thi công vụ và thực hành tiết kiệm chống lãng phí… Nhờ nguồn kinh phí tiết kiệm, một số cơ quan đã có nguồn để chi tăng thu nhập và chi phúc lợi, khen thưởng theo kết quả công việc hàng tháng cho cán bộ công chức.
Quá trình thực hiện cơ chế tự chủ cũng cho thấy một số hạn chế nhất định trong công tác quản lý, sử dụng kinh phí của các cơ quan nhà nước và trong việc đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng kinh phí, sắp xếp bố trí cán bộ của các cơ quan quản lý hành chính và phân bổ giao dự toán của UBND quận, thể hiện trên các mặt sau:
Thứ nhất, Cơ quan thực hiện chế độ tự chủ chưa thật sự chủ động trong việc sử dụng biên chế được giao.
Mặc dù số biên chế được giao ổn định trong nhiều năm nhưng các cơ quan quản lý hành chính không thật sựtự chủ trong tuyển dụng và sử dụng biên chếhiện hữu, bởi vì còn nhiều trường hợp CBCC được tuyển dụng trước đây không qua thi tuyển nên không đủ năng lực, hoặc không đúng chuyên môn theo yêu cầu công việc, dẫn đến chất lượng và hiệu quả công việc thấp. Mặt khác, cơ chế tuyển dụng CBCC qua thi tuyển nhưng không qua phần sát hạch thực tế của cơ quan nên có nhiều trường hợp không đáp ứng yêu cầu công việc hoặc đáp ứng nhưng hiệu quả không cao. Song, Thủ trưởng cơ quan không thể tinh giản vì những quy định chặt chẽ của pháp luậtdẫn đến
55
hậu quả là Thủ trưởng đơn vị không phát huy vai trò trách nhiệm đối với kết quả hoạt động của đơn vị.
Thứ hai, số lượng biên chế giao cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm chưa phù hợp và không sát thực tiễn.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định số biên chế giao cho từng đơn vị, chưa có những căn cứ khoa học mà chỉ dựa vào biên chế thực tế của ba năm liền kề và các tiêu chí về quy mô hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của đơn vị. Vấn đề này dẫn đến một số cơ quan hành chính nhà nước có quy mô hoạt động nhỏ nên số biên chế được giao thấp nhưng nhiệm vụ được giao theo chức năng của cơ quan lại nhiều. Ngược lại, có một số cơ quan hành chính có quy mô hoạt động lớn, có điều kiện thực hiện tiết kiệm lao động theo qui mô (ví dụ, một cơ quan có trên 15 nhân viên cũng cần có một kế toán viên, và một cơ quan trên 30 nhân viên cũng có thể chỉ cần một kế toán viên) nhưng số biên chế được giao theo qui mô nhiệm vụ chung nên được nhiều hơn do không loại trừ yếu tố tiết kiệm theo qui mô. Điều đó dẫn đến việc tiết kiệm biên chế và kinh phí hoạt động giữa các đơn vị chưa đúng thực chất.
Thứ ba, kinh phí tự chủ phân bổ cho các cơ quan hành chính nhà nước chỉ đơn
thuần căn cứ vào số lượng biên chế được giao và định mức khoán trên một biên chế là chưa phù hợp.
Với tiêu chí và phương pháp phân bổ hiện hành (biên chế được giao và định mức phân bổ ngân sách) sẽ có đơn vị không có đủ kinh phí cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước do kinh phídành cho quỹ tiền lương quá lớn. So sánh 2 đơn vị có cùng số biên chế nhưng đơn vị này có nhiều CBCC thâm niên lâu năm cao hơn thì sẽ có quỹ tiền lương lớn hơn, và phần dành cho quản lý hành chính nhà nước bị thu hẹp lại, do đó số kinh phí tiết kiệm được sẽ nhỏ hơn, dẫn đến thu nhập tăng thêm của CBCC đơn vị này thấp hơn đơn vị kia. Trong thời kỳ hiện đại hóa đất nước và cải cách tổng thể nền hành chính quốc gia, việc đầu tư cơ sở vật chất cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước là rất lớn. Nhiều đơn vị xây dựng trụ sở mới và hiện đại, đáp ứng nhu cầu phục vụ người dân ngày càng cao (nơi chờ giao dịch thuận tiện với máy điều hòa nhiệt độ, khu vệ sinh công cộng với thiết bị hiện đại...) nên chi phí quản lý hành chính của những đơn vị này rất lớn so với những đơn vị có cùng số biên chế nhưng trụ sở chật hẹp và trang thiết bị hiện đại lạc hậu. Như vậy, việc phân bổ kinh phí tự chủ đã
56
không căn cứ vào tiêu chí về cơ sở vật chất của đơn vị như trụ sở, trang thiết bị, tính chất đặc thù khác nhau, dẫn đến kinh phí quản lý hành chính giao tự chủ theo định mức chi thường xuyên còn eo hẹp, chỉ đáp ứng được yêu cầu tối thiểu cho hoạt động bình thường của những cơ quan hành chính đang tiến hành cải cách hành chính nên không tiết kiệm được kinh phí quản lý hành chính hoặc tiết kiệm được rất ít. Do đó, trong thực tế chưa cải thiện được thu nhập của cán bộ công chức nên không có tác dụng động viên, khuyến khích người lao động nhiệt tình, hăng say trong công việc.
Mặt khác, việc lập dự toán của các đơn vị do bộ phận tài vụ của các cơ quan nhà nước đảm nhiệm nên nó mang tính chủ quan của người lập, chủ yếu là người giữ vai trò kế toán trưởng. Vì vậy, dự toán thường không sát thực tế với yêu cầu của các đơn vị.
Thứ tư, Quyền tự chủ tài chínhcủa Thủ trưởng các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ chưa thực sự được đề cao và gắn liền với trách nhiệm.
Thực hiện quyền tự chủ đồng thời gắn với trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị và cán bộ công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao – là một mục tiêu cơ bản của việc thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm (theo Điều 2 Nghị định số 130/2005/NĐ-CP) nhưng trên thực tế, Thủ trưởng các cơ quan quản lý hành chính nhà nước không được phê duyệt, quyết định nhiều nội dung chi và định mức chi có tính chất đặc thù của đơn vị, không được quyết định khoán nhiều nội dung chi hoạt động thường xuyên, kể cả nguồn kinh phí tiết kiệm cũng bị khống chế. Do vậy, đơn vị sẽ bị động trong quá trình tổ chức thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của đơn vị và không khuyến khích được CBCCtiết kiệm. Cụ thể là:
- Kinh phí được giao tự chủcác cơ quan quản lý hành chính nhà nước áp dụng các chế độ về chi tiêu tài chính hiện hành, nhưng không được vượt quá mức chi tối đa do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Song, cơ quan có thẩm quyền lại qui định qúa nhiều định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi khá chi tiết. Do đó, khi xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện tự chủ hầu như phải căn cứ các quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, hầu như không còn được quy định tiêu chuẩn, định mức chi riêng của cơ quan, đơn vị. Trong trường hợp các cơ quan quản lý hành chính
57
nhà nước xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ một số nội dung chi mang tính đặc thù vượt quá các quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thì Phòng Tài chính kế hoạch quận có trách nhiệm yêu cầu đơn vị điều chỉnh lại Quy chế chi tiêu nội bộ cho phù hợp với quy định hiện hành của Nhà nước.
- Định mức khoán một số nội dung chithường lạc hậu so với thời giá, nói cách khác là không thay đổi theo tình hình trượt giá, được ban hành quá lâu như khoán tiền điện thoại đang thực hiện theo hướng dẫn tại Thông tư số 29/2003/TT-BTC, khoán công tác phí theo Thông tư số 97/2010/TT-BTC, v.v... nên khi giá cả thị trường tăng không đủ để đáp ứng nhu cầu của người được khoán. Trong khi đó Thủ trưởng các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện tự chủ không được quyết định chi khoán cao hơn quy định hiện hành của Nhà nước, do vậy, đơn vị không thực hiện khoán mà thanh toán thực tế khi phát sinh nên không tiết giảm được khối lượng công việc, hay giảm thủ tục hành chính không cần thiết do phải đảm bảo có đầy đủ chứng từ, hóa đơn hợp pháp, hợp lệ theo quy định.
- Sử dụng kinh phí tiết kiệm cho các nội dung sau: bổ sung thu nhập cho CBCC theo hệ số tăng thêm quỹ tiền lương tối đa không quá 1,0 lần so với mức tiền lương cấp bậc, chức vụ do nhà nước quy định; chi khen thưởng định kỳ hoặc đột xuất cho tập thể và cá nhân có thành tích trong thực thi nhiệm vụ; chi phúc lợi tập thể, trợ cấp khó khăn; trích lập quỹ dự phòng ổn định thu nhập cho CBCC.
Như vậy, cơ chế quy định sử dụng kinh phí tiết kiệm không kích thích được tinh thần làm việc của CBCCbởi vì chi bổ sung thu nhập cho CBCC bị giới hạn không vượt 1,0 lần so với mức tiền lương cấp bậc, chức vụ do nhà nước quy định. Kinh phí tự chủ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước được phân bổ còn thấp so với nhu cầu thực tế, chỉ đủ để trang trải cho những hoạt động chuyên môn thường xuyên của đơn vị, phần kinh phí tiết kiệm nếu có thì chủ yếu từ tiết kiệm chi hoạt động thường xuyên cũng không đáng kể. Vì vậy, phần bổsung thu nhập cho CBCC còn quá thấp và không ổn định.
Thứ năm, hầu hết các đơn vị hành chính nhà nước còn thiếu hệ thống đánh giá
58
Hiện nay UBND quận đã ban hành một số tiêu chí cơ bản để làm căn cứ đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí và biên chế được giao. Trong đó, việc đánh giá nội dung khối lượng, chất lượng công việc được giao, thời gian giải quyết công việc là những tiêu chí cơ bản nhất để đánh giá cụ thể từng CBCC nhưng chưa được xác định chi tiết, rõ ràng. Bên cạnh đó, tình hình chấp hành chính sách, chế độ, định mức chi tiêu về tài chính chỉ là những tiêu chí đánh giá chung về hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị đó.
Song thực tế, việc đánh giá kết quả hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước vẫn chủ yếu là tự đánh giá và báo cáo UBND quận, mang tính chủ quan mà không mang tính định lượng và không có sự thẩm định của UBND quận. Do đó, việc đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước không đi cùng với công tác thẩm định quyết toán ngân sách hàng năm, việc xét duyệt kinh phí tiết kiệm dựa trên số liệu báo cáo của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước về tổng số chi NSNN thực tế nhỏ hơn tổng dự toán NSNN được giao thực hiện tự chủ.
Thứ sáu, kinh phí tự chủ giao cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước chưa có tính hệ thống và không ổn định.
Mặc dù biên chế được giao ổn định tương đối trong 2-3 năm nhưng kinh phí tự chủ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước được giao luôn lớn hơn kinh phí tính theo định mức biên chế được giao và tăng qua các nămdo phải thực hiện nhiều nhiệm vụ đột xuất hoặc những biến động khách quan mà ngân sách phải cấp bổ sung. Điều này làm cho đơn vị phải tính toán và xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ hàng năm, không ổn định. Mặt khác, do chưa có tiêu chí cụ thể có hệ thống để tính toán phân bổ kinh phí tự chủ (ngoài định mức khoán theo số biên chế được giao) nên kinh phí tự chủ phân bổ cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cũng không đồng đều, có đơn vị nhu cầu lớn nhưng kinh phí được giao lại thấp và ngược lại. Từ đó ảnh hưởng đến kinh phí tiết kiệm của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Thứ bảy, hiệu quả thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm vể sử dụng biên chế và
59
Thực tế cho thấynhiều đơn vị có quan điểm là việc tự chủ nhằm mục đích duy nhất là tăng thu nhập cho CBCC, không đặt yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý tài chính lên hàng đầu. Do vậy, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ chỉ mang tính hình thức, tập trung vào những khoản chi thanh toán cá nhân, còn đối với kinh phí cho hoạt động thường xuyên của đơn vị chưa được chú trọng. Nhiều cơ quan quản lý hành chính nhà nước chưa thực hiện giao khoán văn phòng phẩm, điện thoại, chi nghiệp vụ chuyên môn cho từng cá nhân hay bộ phận sử dụng. Tuy nhiên một số đơn vị có xây dựng mức khoán chi hoạt động thường xuyên trong quy chế chi tiêu nội bộ nhưng vẫn thanh toán theo thực tế sử dụng mà không có định mức khống chế trong sử dụng chung điện, nước, điện thoại, văn phòng phẩm...của CBCC. Một số CBCC chưa nhận thức đầy đủ về mục đích, ý nghĩa và nội dung của cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính nên tinh thần trách nhiệm chưa cao, ý thức tổ chức kỷ luật còn hạn chế, không chuyển biến theo kịp chủ trương cải cách hành chính của Nhà nước, trong đó có cải cách tài chính công.
60
Kết luận chương 2
Từ cơ sở mô hình quản lý tài chính công cổ điển và hiện đại để đưa ra những tổng quan về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong chương 1, tại chương 2 đã trình bày về quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn quận 2, sau đó nêu thực trạng về tự chủ sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn quận 2 trong giai đoạn 2011-2014. Từ đó phân tích những kết quả đạt được, tồn tại và nguyên nhân trong quá trình thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Sang chương 3 sẽ đề cập đến những giải pháp khắc phục tồn tại nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn quận 2.
61
CHƯƠNG 3
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ
TÀI CHÍNH CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN 2