Hiệu quảthực hiện tự chủ tài chính được đánh giá, đo lường thông qua hệ thống các chỉ tiêu, gồm: Xây dựng qui chế chi tiêu nội bộ; Lập dự toán và phân bổ dự toán; Điều chỉnh biên chế và mức kinh phí được giao; Thực hiện chi và kiểm soát chi; Kế toán và báo cáo quyết toán.
1.4.3.1. Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản
công
Quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản công (gọi chung là quy chế tự chủ) là căn cứ quan trọng để thực hiện chế độ tự chủ tài chính đối với các cơ quan nhà nước. Nội dungquy chế đượcxây dựng theo hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền,nội dung chính bao gồm:
24
Mụcđích xây dựng quy chế chi tiêu nội bộđể tạo quyền chủ động trong quản lý và chi tiêu tài chính cho Thủ trưởng cơquan, tạo quyền chủ động cho CBCC trong cơ quan hoàn thành tốt nhiệm vụ, sử dụng tài sản công đúng mục đích và có hiệu quả, thực hành tiết kiệm và chống lãng phí trong chi tiêu…
Thứ hai,nội dung qui chế chi tiêu được xây dựng dựa trên các nguyên tắc (1) căn cứ vào chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu hiện hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định (trong trường hợp được qui định), không được vượt quá chế độ chi hiện hành quy định; (2) phù hợp với hoạt động đặc thù của đơn vị nhưng phải được thảo luận rộng rãi, dân chủ và công khai trong nội bộ cơ quan, có ý kiến tham gia của tổ chức công đoàn đơn vị bằng văn bản nhằm bảo đảm cho cơ quan và CBCC hoàn thành nhiệm vụ được giao, bảo đảm quyền lợi hợp pháp cho người lao động; (3) mọi việc chi tiêu phải có đủ hóa đơn và chứng từ hợp pháp, (4) căn cứ tình hình thực hiện qua các năm về chi tiêu và sử dụng tài sản tại cơ quan và chương trình, kế hoạch các nhiệm vụ được giao trong năm; (5) dự toán chi ngân sách được giao thực hiện chế độ tự chủ.
Thứ ba, nội dung chi tiết các định mức, tiêu chuẩn và đối tượng ở một số lĩnh vực chủ yếu như: sử dụng văn phòng phẩm, ô tô phục vụ công tác, điện thoại, điện, nước trong cơ quan và chi trả thu nhập tăng thêm cho CBCC.
(1) Cơ quan có thể xây dựng mức khoán sử dụng văn phòng phẩm cho từng phòng, ban hoặc từng chức danh trong đơn vị. Đối với một số loại văn phòng phẩm có thời gian sử dụng nhất định thì trong Quy chế quy định rõ thời gian sử dụng, thời gian cấp mới.
(2) Căn cứ yêu cầu công tác của từng phòng, ban và thực tế sử dụng xăng xe đi công tác trong 1-2 năm qua để xây dựng mức khoán kinh phí sử dụng xăng xe cho từng phòng, ban. Đồng thời quy định các đối tượng được sử dụng xe công đi công tác và việc xử lý những trường hợp sử dụng xe công không đúng quy định.
(3) Đối với điện thoại, điện, nước thì căn cứ thực tế sử dụng trong năm qua để xây dựng mức khoán và quy định về tắt/mở đèn, quạt và máy điều hòa nhiệt độ. Trường hợp sử dụng điện thoại công vụ tại nhà riêng và điện thoại di động của cán bộ lãnh đạo được áp dụng theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.
25
(4) Việc xây dựng phương án chi trả thu nhập tăng thêm cho CBCC được căn cứ vào số tiết kiệm của năm trước và khả năng tiết kiệm được của năm kế hoạch. Phương án chi trả thu nhập tăng thêm dựa trên lương cấp bậc, chức vụ, hiệu suất công tác của từng CBCC để xây dựng hệ số trả thu nhập tăng thêm cho CBCC.
Thứ tư,Quy chế cũng cần quy định việc xử lý vi phạm và giải quyết các trường hợp đặc biệt khi sử dụng vượt mức khoán. Nếu vi phạm Quy chế chi tiêu nội bộ đối với những lĩnh vực đã có quy định của Nhà nước thì xử lý theo quy định hiện hành, còn với những lĩnh vực chưa có quy định của Nhà nước thì đơn vị chịu trách nhiệm xử lý hoặc trừ vào kinh phí tiết kiệm năm sau. Ngoài ra, quy định các trường hợp nào sử dụng vượt mức giao khoán thì được xem xét bổ sung thêm mức giao khoán, trường hợp nào phải thu hồi từ cá nhân nộp trả công quỹ hoặc giảm trừ tiết kiệm năm sau.
1.4.3.2. Lập dự toán và phân bổ dự toán
Lập dự toán là khâu đầu tiên của quy trình quản lý ngân sách nhà nước, là cơ sở để xem xét quyết định và phân bổ dự toán cho đơn vị dự toán cấp dưới. Cơ quan hành chính nhà nước căn cứ tính chất, qui mô hoạt động của đơn vị và số biên chế được giao lập dự toán thu, chi ngân sách theo Mục lục ngân sách nhà nước. Trong đó việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước phải căn cứ vào mức tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách. Việc lập dự toán chi thường xuyên để duy trì hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi đầu tư phát triển phải căn cứ vào các dự án đầu tư có đủ các điều kiện để bố trí vốn theo quy chế quản lý vốn đầu tư xây dựng và phù hợp với kế hoạch quản lý tài chính và khả năng ngân sách hàng năm.
Dự toán của cơ quan nhà nước phải được lập đúng quy địnhcủa Bộ Tài chính, thể hiện đầy đủ số thu, số chi theo Mục lục NSNN. Dựa vào mức tăng trưởng của nền kinh tế để xác định dự toán thu, tuân theo các quy định về chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để xây dựng dự toán chi thuộc phạm vi, nhiệm vụ được giaovà thuộc lĩnh vực quản lý.
Hàng năm, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau, Bộ Tài chính sẽ có các văn bản hướng dẫn các cơ quan nhà nước sử dụng ngân sách, các tổ chức được ngân sách hỗ
26
trợ căn cứ vào nhiệm vụ của năm trước và dự kiến cho năm kế hoạch để lập dự toán ngân sách năm kế hoạch cho đơn vị mình và gửi cơ quan chủ quản cấp trên hoặc cơ quan tài chính cùng cấp. Trong đó phải xác định và thể hiện rõ hai phần: dự toán chi ngân sách quản lý hành chính đề nghị giao thực hiện chế độ tự chủ và dự toán chi ngân sách giao không thực hiện chế độ tự chủ. Vai trò tham mưu của kế toán trưởng đơn vị trong việc xây dựng dự toán là rất quan trọng. Kế toán trưởng tham mưu, đề xuất và kiểm tra dự toán ngân sách đảm bảo dự toán ngân sách phản ánh đầy đủ các khả năng nguồn lực và nhu cầu kinh phí cho việc thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của cơ quan, đơn vị mình.
Quy trình phân bổ dự toán bắt đầu từ khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán cấp I thực hiện phân bổ dự toán thu, chi cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Các cơ quan Nhà nước thực hiện chế độ tự chủ biên chế và kinh phí quản lý hành chính sẽ được phân bổ và giao dự toán chi ngân sách chi tiết theo hai phần: Phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao thực hiện chế độ tự chủ và phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao không thực hiện chế độ tự chủsau khi có ý kiến thẩm tra của cơ quan tài chính cùng cấp với đơn vị dự toán cấp I.
Trường hợp đơn vị dự toán cấp I không có đơn vị trực thuộc, căn cứ vào dự toán chi ngân sách được cấp có thẩm quyền giao, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ biên chế và kinh phí quản lý hành chính tiến hành phân bổ dự toán được giao theo hai phần: Phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao thực hiện chế độ tự chủ và phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao không thực hiện chế độ tự chủ gửi cơ quan tài chính cùng cấp để thẩm tra theo quy định.
Nội dung giao dự toán gồm: dự toán thu ngân sách là số thu ngân sách phải nộp theo chế độ, dự toán chi ngân sách là số chi ngân sách đơn vị được chi bao gồm dự toán chi thường xuyên và dự toán chi xây dựng cơ bản.
1.4.3.3. Điều chỉnh biên chế và mức kinh phí được giao để thực hiện chế độ tự chủ tự chủ
Trong trường hợp sáp nhập, chia tách hoặc điều chỉnh nhiệm vụ theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyềncơ quan quản lý hành chính thực hiện chế độ tự chủ được xem xét, điều chỉnh chỉ tiêu biên chếhành chính cho phù hợp với tình hình
27
mới của đơn vị. Số biên chế có thể tăng hoặc giảm hoặc không thay đổi, khi đó với qui mô mới và nhiệm vụ mới, cơ quan tự chủ sắp xếp lại cơ cấu tổ chức bộ máy và vị trí việc làm đảm bảo duy trì hoạt động và hướng đến phát triển trong tương lai.
Kinh phí quản lý hành chính giao thực hiện tự chủ được điều chỉnh khi có điều chỉnh biên chế công chức và nhiệm vụ theo quyết định của cấp có thẩm quyền, nhà nước thay đổi chính sách tiền lương và định mức phân bổ dự toán NSNN, điều chỉnh tỷ lệ phân bổ NSNN cho lĩnh vực quản lý hành chính.Cơ quan thực hiện chế độ tự chủ gửi văn bản đề nghị bổ sung, điều chỉnh kinh phí kèm giải trình chitiết các yếu tố làm tăng, giảm kinh phí cho cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp tổng hợp gửi cơ quan tài chính cùng cấp xem xét trình cấp có thẩm quyền quyết định.
1.4.3.4. Thực hiện chi tiêu và xác định kinh phí tiết kiệm
- Thực hiện chi tiêu
Thực hiện chi tiêu là việc sử dụng ngân quỹđể trực tiếp đổi lấy hàng hóa dịch vụ, nhưng nếu phân tích thận trọng thì chi tiêu trải qua hai giai đoạn: quyết định chi tiêu (quyết định mua sắm, sửa chữa quyết định đầu tưxây dựng, tuyển dụng nhân viên, thuê mướn…) và ralệnh trả tiền; giai đoạn trả tiền (giải ngân).
Đối với chi tiêu ngân sách, những quyết định trên phải tuân theo những thủ tục (thể thức thực hiện) được quy định trong Luật NSNN và các văn bản pháp qui có liên hệ nhưLuật đấu thầu, và các văn bản hướng dẫn thi hành của Bộ Tài chính và các Bộ chức năng là một ví dụ cụ thể.
Lệnh trả tiền chỉ được phép thiết lập và ban hành căn cứ vào những quyết định chi tiêu hợp pháp và các hồ sơ, tài liệu chứng minh việc thực hiện các quyết định đóđã hoàn thành; hoàn thành thật sự, trung thực và chính xác; người được trả tiền thật sự đã hoàn thành nghĩa vụ cam kết. Và được thiết lập theo mẫu chuẩn do Bộ Tài chính quy định.
Lệnh trả tiền chỉ được thực hiện (giải ngân) saukhi thủ tục thi hành ngân sách, gọi tắt là thủ tục thanh toán đã được kiểm soát và chấp nhận bởi cơquan quản lý ngân quỹ (Kho bạcNhà nước).
- Xác định kinh phí tiết kiệm
Kết thúc năm ngân sách, sau khi hoàn thành các nhiệm vụ được giao và hoàn thành đầy đủ nghĩa vụ thanh toán cho các đơn vị, cá nhân đã cung cấp hàng hóa, dịch
28
vụ cho đơn vị trong năm (kể cả thanh toán cho nội bộ cơ quan), kinh phí tiết kiệm được xác định: Tổng kinh phí được cấp, cộng (+) tổng số phí, lệ phí được phép giữ lại theo qui định và các khoản thu khác, trừ (-) tổng số thực chi, trừ (-) nợ phải trả (nếu có), trừ (-) kinh phí được cấp cho các hoạt động đặc thù nhưng không thực hiện hoặc không được chấp nhận quyết toán.
1.4.3.5. Kế toán và báo cáo quyết toán
Tổ chức công tác kế toán, mở sổ kế toán phản ánh đầy đủ các hoạt động thu, chi tài chính phát sinh trong kỳ. Định kỳ tháng, quý, năm lập báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán gửi các cơ quan liên quan theo quy định.
1.5. BÀI HỌC KINH NGHIỆM
Việc xác định số lượng cán bộ, công chức trên cho từng cơ quan đơn vị ở các quận, huyện của Thành phố Hồ Chí Minh luôn là công việc khó đối với các cấp. Thông thường các cấp quản lý dựa vào số biên chế đã giao của năm trước để điều chỉnh hoặc thỏa thuận số biên chế giao cho năm sau, ngay cả việc giao kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan này cũng tương tự như thế. Quá trình thực hiện cơ chế tự chủ của các cơ quan nhà nước thuộc các quận, huyện khác đạt được một số kết quả tích cực đó là nhờ các cấp chính quyền địa phương đã quán triệt chủ trương, xây dựng phương án và tích cực tổ chức triểnkhai thực hiện, định mức khoán được phân bổ một cách công khai, dân chủ. Ngoài ra, đa số CBCC của các cơ quan nhà nước đều đồng tình, ủng hộ, có tinh thần trách nhiệm cao trong triển khai thực hiện và phấn khởi khi thu nhập được tăng thêm. Thông qua đó đãtạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị tiếp tục chủ động trong việc sắp xếp tổ chức bộ máy, giảm bớt tình trạng chồng chéo, cải tiến được lề lối làm việc, trách nhiệm của cấp trưởng, phó và từng CBCC được nâng lên, sự phối hợp giữa các cơ quan có tiến bộ hơn.Bên cạnh những thành tựu đạt được, các cơ quan nhà nước trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh đang cố gắng khắc phục những nhược điểm, thiếu sót như: tổ chức bộ máy cồng kềnh, biên chế chưa ổn định, còn một số đơn vị chưa thực hiện tốt việcsắp xếp tinh giản biên chế, bố trí lại cán bộ hoặc thiếu cán bộ có kinh nghiệm.
Từ những kết quả của các quận, huyện khác trên địa bàn thành phố, quận 2 rút ra bài học kinh nghiệm trong việc thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn như sau:
- Quán triệt chủ trương và các văn bản hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ đến toàn thể CBCC trong địa bàn.
- Các đơn vị rà soát và xác định chức năng, nhiệm vụ cho phù hợp từ đó xây dựng cơ cấu bộ máy hợp lý hơn nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý.
29
- Khuyến khích và tăng cường ý thức sử dụng tiết kiệm, chống lãng phí các khoản kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước.
30
Kết luận chương 1
Trong tiến trình lịch sử phát triển quản lý tài chính công, các cơ quan hành chính nhà nước với ba đặc điểm cơ bản: có tư cách pháp nhân; thực hiện nhiệm vụ chuyên môn hay cung cấp dịch vụ công riêng biệt được nhà nước giao hàng năm; và ngân sách nhà nước cấp kinh phí để thực hiện nhiệm vụ được giao. Các cơ quan này thực hiện quản lý tài chính theo “mô hình quản lý tài chính công cổ điển”, xã hội ngày càng phát triển “mô hình” đó càng bộc lộ nhiều khuyết điểm và “mô hình quản lý tài chính công hiện đại” ra đời vàthay thế. Tuy nhiên, đối với những nước đang phát triển hay đang chuyển đổi nền kinh tế như Việt Nam, thường trải qua một “mô hình chuyển đổi” từ mô hình cổ điển sang mô hình hiện đại mà thuật ngữ thường dùng là: “Tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước”. Những lý thuyết cơ bản về tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước được trình bày trong chương này là nền tảng cơ bản cho việc nghiên cứu thực trạng về tự chủ tài chính của các cơ quan quản lý