PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN VIỆT NAM GIAI ĐOẠN
Chương 2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH
2.4.2. Đánh giá thực trạng chính sách giám sát TTCK
1. Tổ chức bộ máy giám sát TTCK của cơ quan quản lý TTCK đã được hình thành
Theo Quyết định số 31/1999/QĐ-UBCK ngày 12/10/1999 của Chủ tịch UBCKNN về quy chế giám sát, thanh tra hoạt động chứng khoán và TTCK thì hoạt động giám sát TTCK do các vụ chức năng thuộc UBCKNN, Thanh tra UBCKNN, TTGDCK tổ chức thực hiện. Kết quả giám sát đƣợc báo cáo cho Thanh tra UBCKNN. Thanh tra UBCKNN thực hiện thanh tra các tổ chức, cá nhân thuộc đối tƣợng thanh tra hoặc tính
198
chất, mức độ các dấu hiệu thiếu sót, vi phạm cần đƣợc thanh tra. Chủ tịch UBCKNN, Chánh Thanh tra UBCKNN có quyền ra quyết định thanh tra đối với các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động phát hành, kinh doanh và giao dịch chứng khoán.
Theo Luật Chứng khoán, Quyết định số 96/2005 QĐ0BTC ngày 12/12/2005 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra UBCKNN, Nghị định số 36/2007/NĐ-CP ngày 8/3/2007 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán, Thanh tra UBCKNN là cơ quan thuộc hệ thống tổ chức Thanh tra Tài chính, là cơ quan thuộc UBCKNN thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính trong phạm vi quản lý nhà nước của UBCKNN theo sự phân công của Bộ trưởng Bộ Tài chính.
Tuy nhiên, Quyết định số 63/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ về quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN, về mặt tổ chức thì thanh tra và giám sát tách biệt nhau trong hai vụ chức năng là Thanh tra và Ban Giám sát thị trường.
Qua đó, UBCKNN đã tách biệt công tác theo dõi, giám sát với thanh tra và cƣỡng chế thực thi nhằm nâng cao tính hiệu quả của công tác giám sát thị trường. Đây là mô hình phổ biến trên thế giới về thực hiện hoạt động giám sát TTCK.
Hoạt động giám sát TTCK thực hiện theo Luật Chứng khoán và Quyết định số 63/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ về quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN.
Ban giám sát TTCK đã thành lập và hoạt động với sự phân định nhiệm vụ nhƣ sau:
- Ban Quản lý phát hành giám sát việc tuân thủ nhiệm vụ giám sát quy định pháp luật đƣợc cấp giấy phép thành lập và hoạt động của các CTCK, các tổ chức cung cấp dịch vụ lưu ký chứng khoán.
- Ban Quản lý các CTQLQ và quỹ đầu tƣ chứng khoán giám sát việc tuân thủ các quy định pháp luật để đƣợc cấp phép thành lập và hoạt động của các CTQLQ, các quỹ và các tổ chức cung cấp dịch vụ phụ trợ.
- Ban Quản lý phát hành tuân thủ các quy định pháp luật về chào bán, công bố thông tin và quản trị công ty của các công ty đại chúng.
- Ban giám sát TTCK thực hiện giám sát việc tuân thủ các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của SGDCK, TTGDCK HN và TTLKCK, giám sát hoạt động của thị trường GDCK, bao gồm mọi đối tượng tham gia vào quá trình GDCK trên thị trường. Từ đó mà phát hiện
199
các giao dịch bất thường liên quan đến vi phạm như thao túng giá, giao dịch nội gián, lừa đảo…
- SGDCK, TTGDCK phát hiện các giao dịch bất thường, báo cáo UBCKNN theo dõi và xử lý.
2. Các tiêu chí giám sát được ban hành phù hợp
Ủy ban Chứng khoán Nhà nước là cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng giám sát toàn TTCK. Hoạt động thanh tra, giám sát của UBCKNN bao gồm các mảng chính sau:
- Giám sát tuân thủ các tổ chức trung gian thị trường;
- Giám sát tuân thủ các tổ chức phát hành, tổ chức niêm yết;
- Giám sát tuân thủ các SGDCK, TTLKCK
- Giám sát giao dịch trên TTCK nhằm phát hiện các hành vi lạm dụng thị trường;
Giám sát tuân thủ các tổ chức trung gian thị trường
Hoạt động giám sát các tổ chức trung gian thị trường chủ yếu dựa trên chế độ báo cáo (giám sát từ xa) và các đợt kiểm tra định kỳ. Về cơ bản, các tổ chức trung gian thị trường tuân thủ chế độ báo cáo khá tốt. Đối với hoạt động giám sát các tổ chức trung gian, một nội dung quan trọng đó là việc cảnh báo nhằm hạn chế nguy cơ đổ vỡ của các tổ chức này. Dựa trên các báo cáo định kỳ và các đợt kiểm tra tại chỗ, UBCKNN rà soát các quy trình kiểm soát nội bộ, quản trị rủi ro tại các tổ chức trung gian, nghiên cứu các chỉ tiêu về an toàn tài chính để đƣa ra những cảnh báo, giúp các tổ chức này điều chỉnh hoạt động, hạn chế rủi ro đổ vỡ.
TTCK trước năm 2006 mới chỉ có 20 định chế trung gian, quy mô giao dịch còn nhỏ và chƣa nhiều phát sinh. Tuy nhiên, số lƣợng các định chế trung gian tăng mạnh trong năm 2006, 2007 cùng với các hoạt động đầu tƣ tiềm ẩn rủi ro lớn đã làm công tác giám sát các tổ chức trung gian nặng nề hơn. Trong năm 2007, 2008, UBCKNN đã thực hiện việc 50 đợt kiểm tra hoạt động tại chỗ của các tổ chức trung gian TTCK. Cùng với hoạt động giám sát từ xa, các bộ phận chức năng đã phát hiện và chuyển Thanh tra xử lý 18 Công ty vi phạm các quy định trong lĩnh vực chứng khoán.
Tuy nhiên, sau giai đoạn TTCK tăng trưởng nóng và sụt giảm mạnh năm 2006-2008, hệ thống cảnh báo sớm nguy cơ đổ vỡ các định chế trung gian hiện tại đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế, cụ thể các chỉ tiêu giám sát vừa thiếu, lại vừa yếu (không đủ nhạy), vì vậy, UBCKNN đã xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát mới, dựa trên những thông lệ quốc tế tốt nhất và dự kiến sẽ đƣợc chính thức áp dụng từ năm 2010. Đồng thời với việc hoàn
200
thiện hệ các chỉ tiêu giám sát các tổ chức trung gian chứng khoán, UBCKNN đã gấp rút xây dựng quy định nhằm hướng dẫn các tổ chức trung gian chứng khoán cách thức xây dựng và triển khai thực hiện quy trình kiểm soát nội bộ và quản trị rủi ro.
Một trong những nội dung quan trọng khác cũng đã đƣợc cơ quan quản lý nhà nước tính tới, đó là hệ thống các văn bản pháp luật hướng dẫn việc giải thể, phá sản và tái cơ cấu (hợp nhất, sáp nhập) các định chế trung gian. Việc xây dựng những văn bản pháp luật này là một trong cấu phần quan trọng của chương trình phòng ngừa rủi ro cho cả hệ thống tài chính, nhằm hạn chế tối đa những hậu quả có thể xảy ra trong trường hợp phát sinh sự đổ vỡ và hiệu ứng đổ vỡ mang tính dây chuyền.
Giám sát tuân thủ các SGDCK, TTLKCK
SGDCK và TTLKCK đƣợc tách ra khỏi UBCKNN và trở thành những pháp nhân độc lập với vai trò là những nhà tổ chức thị trường trong năm 2008. Quy định pháp lý hiện hành vẫn chƣa có khái niệm về Tổ chức tự quản, cũng nhƣ các nội dung liên quan tới quyền hạn, chức năng lập quy, giám sát, cƣỡng chế thực thi của tổ chức này trong quan hệ với các thành viên của mình. Vì vậy, đây là một công tác hoàn toàn mới đối với UBCKNN trong việc giám sát hoạt động của các SGDCK, TTLKCK.
Giám sát tuân thủ trong hoạt động công bố thông tin của các tổ chức phát hành:
Hoạt động này hiện nay đã và đang đƣợc triển khai, tuy nhiên chủ yếu tập trung vào các tổ chức niêm yết. Hoạt động công bố thông tin của các tổ chức này đã từng bước được cải thiện, tuy nhiên vẫn còn nhiều hạn chế. Chẳng hạn nhƣ, tính đến ngày 31/3/2009, số công ty đã nộp báo cáo thường niên năm 2008 trên sàn Hà Nội (HASTC) mới chỉ có 33/177, trên HOSE là 32/177; số báo cáo tài chính năm 2008 là 105/177 và 91/177. Nội dung và cách thức công bố thông tin cũng cho thấy không ít bất cập. Các quy định về việc lập website và công bố thông tin của doanh nghiệp qua kênh này không đƣợc tuân thủ một cách triệt để.
Đến nay một số CTNY trên HASTC vẫn chƣa xây dựng website, một số khác có website nhƣng phần lớn các website đó còn sơ sài và chƣa cập nhật đầy đủ thông tin. Còn tại SGDCK TP.HCM đã có 176/177 thành viên niêm yết đã có website, nhưng có tới 38 trường hợp chưa cập nhật đầy đủ thông tin đã công bố, hoặc chƣa hoạt động. Về nội dung các báo cáo tài chính, thì các Báo cáo tài chính trước và sau kiểm toán có nhiều khác biệt;
báo cáo tài chính quý còn thiếu phần thuyết minh; nhiều thuyết minh không đầy đủ, chi tiết để nhà đầu tƣ có thể hiểu rõ tình hình hoạt động sản xuất kinh doanh của công ty; các khoản đầu tƣ tài chính không đƣợc công
201
bố đầy đủ ra thị trường và chưa được trích lập dự phòng thường xuyên, chủ yếu dồn vào quý cuối năm.
Để khắc phục tình trạng trên, các quy định về công bố thông tin trên TTCK đang được sửa đổi, hoàn thiện theo hướng chặt chẽ hơn. Chẳng hạn, báo cáo tài chính bán niên (6 tháng) của CTNY phải có soát xét tài chính của kiểm toán đƣợc chấp thuận; báo cáo tài chính bán niên, năm phải công bố cả ý kiến của tổ chức kiểm toán; định kỳ 6 tháng kể từ ngày kết thúc huy động vốn, công ty phải báo cáo UBCKNN, hai Sở và công bố thông tin trên website về tiến độ sử dụng vốn, ngay cả trường hợp thay đổi mục đích sử dụng phải công bố lý do và kèm theo nghị quyết của đại hội cổ đông... Ngoài ra, các CTNY phải có trang website riêng, trong đó phải có mục ―Quan hệ cổ đông‖ (thực tế nhiều trang website chƣa xây dựng mục này) với thông tin cập nhật kịp thời. Đi cùng với yêu cầu đó là chế tài xử lý chặt chẽ hơn.
Nhìn chung, công tác giám sát hoạt động công bố thông tin của các tổ chức phát hành hiện nay còn tương đối yếu và chưa có một hướng xử lý rõ ràng, chƣa đƣợc quan tâm đầu tƣ thích đáng. Theo nguyên tắc, thị trường cần có một hệ thống công nghệ thông tin tập trung xử lý nhằm tự động thu thập, tổng hợp, phân tích và công bố thông tin do các tổ chức phát hành cung cấp. Hệ thống này có thể do một tổ chức phụ trợ thực hiện, hoặc do UBCKNN trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, hiện nay, hoạt động hệ thống công bố thông tin chính thống chủ yếu tập trung tại các SGDCK.
Giám sát giao dịch trên TTCK
UBCKNN đã thành lập một bộ phận riêng, thực hiện chức năng giám sát các giao dịch trên TTCK nhằm phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi lạm dụng thị trường. Đây là nền tảng căn bản của mô hình giám sát hai cấp phổ biến trên thế giới hiện nay. Tuy nhiên, do hạn chế của hạ tầng công nghệ thông tin, công tác giám sát thị trường cho tới thời điểm này hầu nhƣ vẫn tập trung chủ yếu tại các SGDCK. Tại cấp giám sát thứ nhất, các SGDCK thực hiện việc giám sát thông qua hệ thống giám sát (chi tiết tại phần 6 của Đề án), nhận diện các dấu hiệu giao dịch bất thường và xử lý những hành vi vi phạm thuộc thẩm quyền. Trường hợp, vượt quá thẩm quyền, các SGDCK báo cáo lên để UBCKNN xử lý.
3. Hiệu quả giám sát được nâng cao
Nghị định số 36/2007/NĐ-CP ngày 8/3/2007 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán là văn bản quy định cụ thể về các mức độ xử phạt hành chính trong hoạt động chứng khoán nhƣ hoạt động chào bán chứng khoán ra công chúng, công ty đại chúng, niêm yết chứng khoán, tổ chức thị trường GDCK, kinh doanh chứng khoán và chứng chỉ hành nghề chứng khoán, GDCK, đăng ký, lưu ký, bù trừ và
202
thanh toán chứng khoán, về báo cáo... Đây là căn cứ để đem lại hiệu quả thanh tra giám sát đối với các đối tƣợng thanh tra.
Thành công:
- Thanh tra, giám sát TTCK đạt đƣợc những kết quả đáng kể: chủ động lập kế hoạch công tác, sơ kết, tổng kết kịp thời, từ đó góp phần đảm bảo cho hoạt động của TTCK ổn định và phát triển, bảo vệ lợi tích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia thị trường.
Kết quả thanh tra thường được công bố công khai, ví dụ thanh tra xử phạt hành chính đối với VCSB về vi phạm quy trình đặt lệnh, Văn phòng giao dịch của công ty ATI Petroleum về ký kết và thực hiện hợp đồng đại lý phân phối cổ phiếu nội bộ…
- Giám sát các tổ chức niêm yết:
Nội dung và mục tiêu giám sát tập trung chủ yếu vào việc tuân thủ quy định của pháp luật trong việc duy trì các điều kiện niêm yết, chấp hành chế độ báo cáo và cung cấp thông tin của các tổ chức niêm yết.
- Giám sát các CTCK, CTQLQ: Nội dung và mục tiêu giám sát tập trung vào việc tuân thủ các quy định của pháp luật trong hoạt động tƣ vấn, tự doanh, cung cấp các dịch vụ chứng khoán và chấp hành chế độ báo cáo, cung cấp thông tin.
- Giám sát các GDCK trên thị trường tập trung: Nội dung giám sát tập trung vào các giao dịch có dấu hiệu thao túng, lũng đoạn thị trường.
4. Hệ thống văn bản pháp lý về cưỡng chế thực thi thiếu các chế tài xử lý
Hệ thống quy định pháp lý còn thiếu nhiều chế tài xử lý đã làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý thị trường. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản tạo ra những khó khăn, vướng mắc trong quá trình cƣỡng chế thực thi pháp luật trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK.
Chẳng hạn nhƣ trong hoạt động chào bán chứng khoán ra công chúng của các đối tƣợng không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Chứng khoán;
hoặc các hoạt động kinh doanh chứng khoán đƣợc thực hiện bởi các tổ chức không phải là CTCK, CTQLQ....Trong hoạt động giao dịch, kinh doanh chứng khoán, nhiều hành vi vi phạm pháp luật của các tổ chức kinh doanh chứng khoán đã không thể bị xử lý do thiếu các chế tài xử lý. Trong hoạt động công bố thông tin hoặc chế độ báo cáo, nhiều hành vi vi phạm nhƣ: không lập trang thông tin điện tử, không nộp báo cáo và các tài liệu liên quan để thực hiện công bố thông tin theo quy định; không thực hiện báo cáo, báo cáo không đúng thời hạn khi thay đổi nội dung thông tin đã công bố…cũng thiếu những chế tài cụ thể để xử lý vi phạm một cách triệt để, hay nhƣ các vi phạm của tổ chức kiểm toán và kiểm toán viên trong
203
việc lập báo cáo kiểm toán báo cáo tài chính của tổ chức phát hành, tổ chức niêm yết và tổ chức kinh doanh chứng khoán cũng chƣa có chế tài xử lý.
5. Mức phạt đối với nhiều hành vi vi phạm còn thấp, chưa đủ sức răn đe, phòng ngừa vi phạm
Do mức phát quá thấp nên tình trạng vi phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK không những không giảm mà ngày càng có chiều hướng gia tăng.
Trước đây, mức phạt tiền tối đa trong lĩnh vực chứng khoán được quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và đƣợc cụ thể hoá tại Nghị định số 36/2007/NĐ-CP là 70 triệu đồng. Mức phạt này đƣợc đánh giá là thấp và không đủ tính răn đe đối với các vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán. Trước thực tế đó, Uỷ ban thường vụ Quốc Hội đã ban hành Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/8/2008, trong đó quy định nâng mức phạt tiền đối với các vi phạm pháp luật về chứng khoán lên tối đa là 500 triệu đồng. Đây là cơ sở pháp lý rất quan trọng để nâng mức phạt tiền đối với các hành vi vi phạm quy định tại Nghị định số 36/2007/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán.
Trong thời gian tới, việc nghiên cứu bổ sung vào Bộ luật hình sự các tội danh về chứng khoán và TTCK là rất cần thiết nhƣng việc xây dựng các tội danh này cần phải đảm bảo nguyên tắc hạn chế đến mức thấp nhất việc hình sự hoá các quan hệ về kinh tế, theo đó chỉ đƣa vào Bộ luật hình sự để xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK gây hậu quả nghiêm trọng nhƣ gây thiệt hại về tài sản, tính mạng, sức khoẻ và các thiệt hại phi vật chất (gây ảnh hưởng xấu đến việc thực hiện đường lối của đảng, chính sách của Nhà nước; gây ảnh hưởng xấu đến sự công bằng, công khai, minh bạch và an toàn của TTCK).
6. Cơ sở hạ tầng, kỹ thuật công nghệ thông tin phục vụ hoạt động giám sát còn thiếu
Một trong những nội dung giám sát quan trọng nhất của UBCKNN là hoạt động giám sát thị trường nhằm phát hiện và xử lý các hành vi lạm dụng thị trường. Tuy nhiên, hiện nay hoạt động giám sát hiện nay còn rất thủ công. Thậm chí, tại UBCKNN còn chƣa có hệ thống kết nối trực tiếp với các SGDCK để phục vụ công tác nghiên cứu, giám sát giao dịch. Điều này đã ảnh hưởng rất nhiều tới hiệu quả hoạt động của mảng giám sát này.
Để nâng cao hiệu quả công tác giám sát thị trường, trong thời gian tới, cần sớm khắc phục những điểm nêu trên. Mặt khác, cần phải quan tâm đầu tƣ, trang bị hệ thống giám sát hiện đại và phù hợp với quy mô hoạt động của thị trường; đồng thời, xây dựng tiêu chí giám sát phù hợp nhằm phát hiện