Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận chung về phân cấp quản lý nhà nước
Các công trình nghiên cứu về phân cấp khá đầy đủ và công phu. Tuy nhiên, có thể nói, do sự khác nhau về cách thức TCBM nhà nước và thể chế chính trị nên vấn đề phân cấp, phân quyền cũng được tiếp cận dưới nhiều góc độ ở các quốc gia trên thế giới.
Theo hướng này, phải kể đến những công trình của các tác giả sau đây: Pranab K. Bardhan, Dilip Mookherjee: “Decentralization and local governance in developing countries: a comparative perspective” (Phân cấp quản lý và chính quyền địa phương ở các nước đang phát triển: một góc độ so sánh), [2006], đã phân tích những vấn đề phân cấp, quản trị địa phương ở các nước đang phát triển dưới cách tiếp cận và so sánh liên ngành; cung cấp các nghiên cứu chi tiết về phân cấp ở 08 quốc gia: Bolivia, Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Pakistan, Nam Phi và Uganda. Theo đó, tác giả đã khẳng định xu thế phân cấp chính trị và kinh tế một cách toàn diện ở Bolivia vào năm 1995, Indonesia năm 1998, trong khi đó ở Brazil và Ấn Độ, quá trình phân cấp diễn ra không đồng đều và chậm hơn. Ở Trung Quốc, chính quyền địa phương đã được phân quyền nhiều hơn về chính trị và kinh tế. Nam Phi đã chuyển đổi từ việc phân cấp phi dân chủ của phân biệt chủng tộc để phân cấp quản lý theo một Hiến pháp dân chủ. Đồng thời, nghiên cứu cũng so sánh về bối cảnh chính trị và kinh tế của quá trình phân cấp, nêu giải pháp để hoàn thiện phân cấp. Công trình của Commonwealth Secretariat: “Decantralisation and local government” (Phân cấp và quản trị địa phương), [2011] chỉ ra sự cần thiết phải thay đổi vai trò của nhà nước; thiết kế và tăng cường vai trò của chính quyền địa phương. Theo đó, công trình đã cho thấy, có ba loại phân cấp cơ bản: Phân cấp hành chính, phân cấp chính trị, phân cấp tài chính; đồng thời nêu quan điểm: phân
12
cấp là một khái niệm rộng, được mô tả như việc chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương cho chính quyền cấp dưới, bao gồm việc lập kế hoạch, quản lý, nguồn lực. Công trình của tác giả Daniel R. Mullins: “Accountability and Coordination in a Decentralized Context: Institutional, Fiscal and Governance Issues” (Trách nhiệm và phối hợp trong bối cảnh phân cấp: Các vấn đề về thể chế, tài chính và quản trị), [2004], luận giải những vấn đề cơ bản của phân cấp, như ảnh hưởng của phân cấp, trách nhiệm giải trình; phân tích cơ chế tài chính, quản trị phân cấp; hướng đến hiệu lực, hiệu quả; nâng cao trách nhiệm và sự phối hợp trong quá trình phân cấp. Tiếp đó, có công trình của OECD: “Lessons Learned on Donor Support to Decentralisation and Local Governance” (Bài học kinh nghiệm về hỗ trợ các nhà tài trợ để phân cấp và quản trị địa phương), [2004], trình bày những kinh nghiệm hỗ trợ các chương trình cải cách chính quyền địa phương, tập trung vào lĩnh vực phân cấp hành chính, tài chính và chính trị cũng như tăng cường sự tham gia của tổ chức xã hội dân sự vào quản trị địa phương.
Theo hướng nghiên cứu lý luận và thực tiễn phân cấp ở các quốc gia, thành phố cụ thể, có nghiên cứu của Ronald K.Vogel: “Decentralization and Urban Governance: Reforming Tokyo Metropolitan Government” (Phân cấp và quản lý đô thị: Cải cách của chính quyền thành phố Tokyo), [2007], đã phân tích quá trình đô thị hóa ở Nhật Bản và những vấn đề nổi cộm của thành phố Tokyo; phân tích các giai đoạn cải cách hành chính và phân cấp chính sách ở Nhật Bản. Nghiên cứu của Kinnosuke Yagi: “Decentralization in Japan” (Phân cấp ở Nhật Bản), [2004] trình bày mô hình chính quyền địa phương ở Nhật Bản; vấn đề phân cấp ở Nhật Bản thông qua việc xây dựng các đạo luật về phân cấp và đề xuất những kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung những vấn đề phân cấp trong các đạo luật phân cấp. Nghiên cứu của Jesse C. Ribot: “African Decentralization Local Actors, Powers and Accountability” (Phân cấp địa phương ở châu Phi, quyền hạn và trách nhiệm), [2002], phân tích lịch sử ra đời của phân cấp và lý do tại sao phải phân cấp. Đồng thời, tác giả đã làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương ở châu Phi trong phân cấp; đề ra quy trình thực hiện phân cấp. Theo đó, tác giả đi đến kết luận, có 5 yếu tố để tác động đến sự thành công của phân cấp: phương thức chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm; môi trường pháp lý thuận lợi; môi trường kinh tế vĩ mô; năng lực tự chủ của chính quyền địa phương. Nghiên cứu của Jo
13
Beall: “Decentralisation and Engendering Democracy: Lessons from Local Government Reform in South Africa” (Phân cấp và phát sinh đối với dân chủ:
Những bài học từ cải cách chính quyền địa phương ở Nam Phi) [2004], đã dựa trên cải cách dân chủ ở Nam Phi để phân tích việc bình đẳng giới trong quản lý. Tác giả cho thấy vẫn còn tồn tại sự phân biệt nam, nữ trong quản lý ở chính quyền địa phương Nam Phi. Qua phân tích, tác giả cho rằng, phụ nữ ở Nam Phi không có vai trò lớn trong chính quyền địa phương; sự phát triển về dân chủ đang tăng cường sự tham gia của phụ nữ vào các cơ quan chính quyền địa phương ở Nam Phi. Bên cạnh đó, có các nghiên cứu ở Ấn Độ của nhóm tác giả: Prof. Nishith Rai, Dr. Awadhesh Kumar Singh: “Decentralized urban governance in India” (Phân cấp quản lý đô thị ở Ấn Độ), [2012], phân tích những vấn đề phân cấp trong quản lý đô thị ở Ấn Độ;
xu hướng quá trình đô thị hóa, bản chất; phạm vi của chính quyền đô thị; cấu trúc, thành phần của đô thị; tiêu chuẩn để hình thành tổng công ty quản lý đô thị, cách thức để có một chính quyền đô thị vận hành hiệu quả.
Vấn đề phân cấp đã được đề cập trong văn kiện của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Nghiên cứu lý luận chung về phân cấp, các tác giả trong nước đã công bố nhiều công trình có giá trị lý luận và thực tiễn. Trong hướng nghiên cứu này có cuốn sách “Phân cấp ở Đông Á” của Roland White, Paul Smoke, Sudarshan Gooptu (dịch và hiệu đính Vũ Cường), [2005] đã đề cập đến kinh nghiệm của các nước Đông Á trong quá trình phân cấp về pháp lý, tài chính, quản lý, y tế, giáo dục, dịch vụ cơ sở hạ tầng... cũng như những thách thức của quá trình thiết kế mô hình cải cách; những bài học kinh nghiệm trong quá trình nghiên cứu tác động của tiến trình phân cấp. Cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước” của Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí [2011] trình bày về phân cấp, phân quyền, tản quyền trong quản lý nhà nước, thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam, một số nước trên thế giới, những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc phân cấp quản lý nhà nước trước yêu cầu cải cách. Tác giả Trần Thị Diệu Oanh,
“Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam” [2012] đã làm rõ cơ sở lý luận về phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong bối cảnh cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; thực trạng phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay; quan điểm, giải pháp tiếp tục đổi mới phân
14
cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.
Chu Văn Hưởng, “Phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam hiện nay – Vấn đề và giải pháp”, Luận án Tiến sĩ Chính trị học, Học viện chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh [2012] đã nghiên cứu tổng quan tình hình nghiên cứu về phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương; cơ sở lý luận và thực tiễn phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương; thực trạng phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam. Đặc biệt, cuốn sách của Nguyễn Văn Cương, “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay” [2015] đã đánh giá, đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; nghiên cứu khả năng xây dựng, hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương phục vụ trực tiếp việc sửa đổi, bổ sung các đạo luật có liên quan thời gian tới...
Theo hướng nghiên cứu này, còn có công trình của Võ Kim Sơn, Phân cấp quản lý nhà nước – Lý luận và thực tiễn [2004] đã nghiên cứu công phu và nghiêm túc lý luận phân cấp quản lý nhà nước, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước;
lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý hành chính nhà nước Việt Nam từ năm 1945 đến 2003; đưa ra định hướng, giải pháp nhằm đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước.
Nghiên cứu của Uông Chu Lưu, “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước” [2014], trình bày khái niệm phân cấp quản lý nhà nước, bản chất, mối quan hệ của phân cấp giữa trung ương và địa phương; đồng thời nêu ra nguyên tắc và những nội dung phân cấp trong quản lý nhà nước. Nghiên cứu của Nguyễn Minh Đoan “Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương” [2012], trình bày quan niệm, mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp giữa trung ương và địa phương;
qua đó, tác giả đã phân tích xu hướng, giải pháp phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay. Nghiên cứu của Phạm Hồng Thái “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý” [2011], cung cấp thêm cách nhìn đánh giá rõ vai trò, công dụng của phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước. Bài viết bàn luận về phân quyền, phân cấp ở khía cạnh phương pháp luận, khía cạnh pháp lý, mối liên hệ giữa hình thức cấu trúc nhà nước với phân quyền và vấn đề phân cấp ở Việt Nam hiện nay. Trương
15
Đắc Linh, Nguyễn Cửu Việt, “Sửa đổi Hiến pháp nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý” [2011], làm rõ một số khái niệm liên quan đến phân cấp, như tập quyền, tản quyền, phân quyền, tự quản địa phương và phân cấp quản lý; phân tích mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam qua bốn bản Hiến pháp; khái quát mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới; phân tích các đặc điểm chủ yếu của mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay; đưa ra phương hướng, giải pháp đổi mới mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam.
Ngoài ra, theo hướng này còn có các công trình của tác giả người Việt Nam viết về kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về phân cấp, phân quyền và rút ra bài học kinh nghiệm, vận dụng đối với Việt Nam. Tiêu biểu có nghiên cứu của Lê Thanh Bình, “Phân tích sự phân quyền trong cải cách hành chính ở Philippine: một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” [2010] phân tích quá trình cải cách hành chính ở Philippine, quá trình phát triển luật pháp về phân quyền và thực tiễn phân quyền của nền hành chính Philippine. Tác giả đề xuất những giải pháp nhằm vận dụng những bài học từ phân quyền và tự quản địa phương của Philippine ở Việt Nam.
Bên cạnh những công trình nghiên cứu mang tính lý luận, việc nghiên cứu những vấn đề thực tiễn qua khảo sát, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp về phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam cũng được nhiều tác giả trong nước công bố trên nhiều loại ấn phẩm, như sách, tạp chí, luận văn, luận án. Theo hướng nghiên cứu này tiêu biểu có Nguyễn Minh Phương, công bố bài viết “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam” [2013]. Bài viết trình bày những vấn đề lý luận phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương; thực trạng phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra. Từ đó, tác giả đề xuất những kiến nghị, giải pháp nhằm đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương ở Việt Nam. Nội dung của các công trình nghiên cứu trên đã phần nào làm rõ được thực trạng về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam. Tuy vậy, kết quả khảo sát, nghiên cứu, những đánh giá, kết luận của các tác giả phần lớn không còn mang tính thời sự và đã được khắc
16
phục từ thực tiễn tổ chức nhà nước ở Việt Nam trong những năm gần đây, đặc biệt là khi Hiến pháp 2013 và các Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra đời. Luận án sẽ kế thừa và phát triển những kết quả nghiên cứu này để đảm bảo giá trị thực tiễn, tính thời sự, khoa học và tính mới.