Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG
1.2.2. Các công trình nghiên cứu về xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở thành phố trực thuộc trung ương gắn với phân cấp quản lý nhà nước
Hoạt động nghiên cứu và công bố các kết quả nghiên cứu về chính quyền đô thị được đặt ra như một sự kiện nóng hổi, thời sự trong giới nghiên cứu về khoa học quản lý, khoa học tổ chức nhà nước. Kể từ khi một số thành phố trực thuộc trung ương khởi động vấn đề xây dựng chính quyền đô thị, hướng nghiên cứu liên quan vấn đề này được công bố khá nhiều dưới dạng đề tài nghiên cứu, chương trình, đề án, tạp chí khoa học...
Nghiên cứu theo hướng lý giải về mô hình chính quyền đô thị dưới góc độ lý luận, pháp lý, mô hình tổ chức, tiêu biểu có một số công trình: tác giả Nguyễn Thị Thanh Nhàn khai thác trong bài: Đặc điểm của đô thị Việt Nam và phương hướng xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị phù hợp đăng trên Tạp chí Tổ chức quản lý nhà nước, số 183 (4-2011). Bài viết cho rằng, khi xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị cần tính đến những nét đặc trưng của đô thị so với nông thôn, đảm bảo bộ máy tổ chức chính quyền phù hợp, hiệu lực hiệu quả. Khẳng định xây
23
dựng một bộ máy chính quyền tinh gọn, đơn giản, nhưng khoa học là nhân tố quyết định sự thành công của quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở địa bàn đô thị; đảm bảo phát huy dân chủ, tăng cường sự tham gia của người dân vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội là yêu cầu khách quan của xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Luận án tiến sĩ: Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay của Phạm Văn Đạt [2012], đã nghiên cứu và đánh giá thực trạng những quy định pháp luật về đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay dưới góc độ Luật Hiến pháp; đề xuất phương hướng và các giải pháp tiếp tục sửa đổi, bổ sung, thay thế những quy định pháp luật về đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, nhằm hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về mô hình chính quyền đô thị hiện đại, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Cụ thể hơn, với mô hình chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 Khóa X là bài viết: Mô hình tổ chức chính quyền đô thị khi không tổ chức Hội đồng nhân dân đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 163 (8-2009) của Lê Thiên Hương, có nội dung đề cập tới thực tiễn Việt Nam đang trong quá trình đô thị hóa nhanh: mở rộng các đô thị hiện hữu, hình thành nhiều đô thị mới; hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước trên lĩnh vực đô thị là vấn đề cấp thiết hiện nay; từ những vấn đề mang tính chất lý luận và thực tiễn tổ chức hoạt động của chính quyền đô thị, đề xuất mô hình TCBM của chính quyền đô thị. Cùng nội dung đó, bài viết: Sắp xếp lại cơ cấu hệ thống chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 Khóa X của Đảng đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, tháng 8/2010, tác giả Phan Anh Hồng đã xác định những thách thức đặt ra đối với năng lực của chính quyền đô thị trong thực tiễn phát triển của các đô thị hiện nay và đề xuất một số nội dung để sắp xếp lại cơ cấu hệ thống chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X. Tác giả Phạm Minh Trí với bài:
“Nhà nước pháp quyền và xã hội công dân trong chính quyền đô thị” đã nói lên tính cấp thiết của việc xây dựng chính quyền đô thị. Quản lý nhà nước đô thị phải vừa bảo đảm theo những chức năng cơ bản pháp quyền, vừa làm đúng chức năng hỗ trợ phát triển xã hội công dân. Đời sống đô thị hiện đại không cho phép coi thường các quy định hành chính và pháp luật. Mọi vi phạm quy định hành chính và pháp luật phải được xử lý nghiêm minh và nhất quán; về phát triển xã hội công dân: đây là
24
chức năng quản lý nhà nước trong xã hội dân chủ, văn minh, hiện đại mà nhà nước của dân, do dân, vì dân đang hướng tới.
Nghiên cứu về năng lực chính quyền đô thị trong điều kiện mới của đất nước, Dương Quang Trung đã có bài viết: Nâng cao năng lực chính quyền đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển mới của đất nước, đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 154 (tháng 11/2008). Bài viết đã nêu những vấn đề đặt ra đối với năng lực của chính quyền đô thị, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp cải cách thể chế tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền đô thị, tăng cường công tác xây dựng đội ngũ CBCC trong bộ máy chính quyền đô thị theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, năng lực chuyên môn cao; đổi mới công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền đô thị. Theo hướng này, có tác giả Dương Thị Lan Chi, Nâng cao năng lực của chính quyền đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển, Tạp chí Xây dựng số 12/2007, với bài viết đề cập đến năng lực chính quyền đô thị, những vấn đề đặt ra từ thực tiễn và đề xuất một số giải pháp cụ thể nâng cao năng lực chính quyền đô thị.
Khi xây dựng phương án mới cho bộ máy chính quyền, không thể không xét đến những hạn chế và yêu cầu của việc đổi mới đó, tác giả Lưu Tiến Minh với bài:
Những bất cập, hạn chế và yêu cầu xây dựng mô hình chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 9 (234), 2011 đã đề cập đến chủ trương của Đảng, chỉ đạo của Chính phủ trong việc nghiên cứu xây dựng chính quyền đô thị; những hạn chế, bất cập về tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở các thành phố trực thuộc trung ương;
những yêu cầu mang tính nguyên tắc trong nghiên cứu xây dựng mô hình chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay. Ngoài ra, tác giả Trần Thị Diệu Oanh, Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 12 (237), 2011, đã dựa vào những hạn chế trong tổ chức chính quyền đô thị và phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị để nêu một số giải pháp chủ yếu cho việc phân cấp chính quyền đô thị trong các lĩnh vực chủ yếu.
Nhóm công trình nghiên cứu về chính quyền đô thị mặc dù không đề cập trực tiếp vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xét về mặt hình thức. Tuy nhiên, từ kết quả đạt được và kỳ vọng của những người nghiên cứu cho thấy rằng, để xây dựng mô hình chính quyền
25
đô thị tại thành phố trực thuộc trung ương trở thành hiện thực, vấn đề cơ bản nhất vẫn là giải quyết mối quan hệ giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quyết định, thẩm quyền, mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động, mối quan hệ giữa chính quyền đô thị với trung ương và các cơ quan, địa phương khác trong hệ thống chính trị. Có thể khẳng định, giải quyết được vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là tiền đề chính trị - pháp lý quyết định việc xây dựng chính quyền đô thị tại thành phố trực thuộc trung ương.
1.2.3. Các công trình nghiên cứu đề xuất cơ chế phân cấp quản lý nhà nước đặc thù giữa trung với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương
Các công trình nghiên cứu về cơ chế phân cấp đặc thù của trung ương cho thành phố trực thuộc trung ương chủ yếu ở các lĩnh vực, như phân cấp đặc thù về quản lý hành chính; tài chính – ngân sách; TCBM và CBCC; quy hoạch; đầu tư phát triển... Trong đó, phần lớn các tác giả đã tập trung nghiên cứu phân cấp đặc thù về quản lý NSNN giữa trung ương với các thành phố trực thuộc trung ương cụ thể như:
Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng.
Nghiên cứu, so sánh cơ chế quản lý, mô hình tổ chức, hoạt động giữa Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng để thấy được tính ưu việt của chính quyền đô thị, tác giả Nguyễn Thị Cành chủ nhiệm đề tài: Chính quyền đô thị tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống từ Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng, (2013). Nhóm nghiên cứu đã phân tích quá trình thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước về đổi mới chính quyền đô thị từ thực tiễn của Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng. Nghiên cứu này hướng đến cung cấp kênh đánh giá độc lập, cách tiếp cận riêng nhằm góp phần vào tiến trình chung cho sự thay đổi khung pháp lý, trước tiên là Hiến pháp để phát triển mô hình chính quyền đô thị hoạt động có hiệu quả. Tác giả Lê Văn In với tham luận: Cung ứng dịch vụ công đô thị một yêu cầu tất yếu, khách quan đòi hỏi phải tổ chức lại chính quyền đô thị theo mô hình hành chính một cấp, đã phân tích hai chức năng cơ bản của Nhà nước là chức năng quản lý và chức năng phục vụ; đặc điểm cung ứng dịch vụ công đô thị, nêu lên thực trạng cung ứng dịch vụ công đô thị của chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh. Qua đó, tác giả kiến nghị xây dựng mô hình chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh phải được thực hiện từng bước theo lộ trình nhất định trên cơ sở chế độ chính trị, thiết chế hành chính; pháp luật; điều kiện
26
phát triển kinh tế - kỹ thuật; năng lực quản lý điều hành của cán bộ có chức trách, sự thành thạo chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ công chức hành chính thừa hành và cả trình độ dân trí của cư dân đô thị. Bài viết: Thành phố Hồ Chí Minh cần một mô hình tổ chức chính quyền phù hợp để quản lý một đô thị đặc biệt (Tạp chí Tổ chức nhà nước), số 5/2010 phản ánh nguyên nhân của những tiêu cực, hạn chế trong quản lý đô thị hiện nay, những đòi hỏi đặt ra trước thực trạng đó và giải pháp trong phân cấp quản lý đô thị ở địa phương; đặc biệt cần phải có một văn bản phân cấp có nội dung phù hợp với việc quản lý theo mô hình chính quyền đô thị. Bài viết:
Những vấn đề đặt ra về tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh của tác giả Đặng Công Luận, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2010, đã khẳng định đô thị càng lớn, phạm vi khối lượng công việc giải quyết càng nhiều, mức độ phức tạp của công việc càng cao, việc tuân thủ quy trình, quy chuẩn, quy hoạch, pháp luật càng phải triệt để, chính xác, kịp thời. Vì vậy, việc TCBM chính quyền ở một đô thị lớn như Thành phố Hồ Chí Minh phải tính đến đặc thù riêng trên cơ sở đảm bảo việc quản lý nhà nước tập trung, thông suốt, nhanh nhạy, có hiệu lực, hiệu quả cao. Nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh đáng chú ý có công trình của Nguyễn Trọng Hòa (Chủ nhiệm), Nghiên cứu chính quyền đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị - Từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh, Đề tài cấp Thành phố, năm 2015. Nhóm tác giả đề xuất, HĐND chỉ nên tổ chức phù hợp với vai trò chính của nó: ra các quyết định quan trọng nhân danh lợi ích cộng đồng. Với các đặc thù về dân cư và cấu trúc hạ tầng của đô thị, các quyết định quan trọng nhân danh lợi ích cộng đồng của dân cư đô thị cần có sự tập trung trên một quy mô nhất định, đồng thời có nhiều kênh khác phản ánh nhu cầu và các mối quan tâm của người dân. Vì vậy, HĐND không nhất thiết phải tổ chức dàn trải ở tất cả các cấp. Tổ chức các thành phố trực thuộc nhằm thiết lập các điều kiện, bối cảnh khai thác hiệu quả của công cụ phân cấp, phân quyền ở phạm vi địa phương (khi những công cụ này đã được sử dụng ở cấp trung ương - thành phố) trên các địa bàn đang đô thị hóa; tập trung nguồn lực và thẩm quyền ở một quy mô đủ lớn để đạt được hiệu quả trong phát triển. Đồng thời, không có cơ sở gì vững chắc để khẳng định rằng, các thiết kế đang có với mô hình TCBM chính quyền hiện tại đã đem lại lợi ích cho người dân tốt đến mức không thể có sự thay đổi nào.
27
Tiếp cận nghiên cứu cơ chế đặc thù dành cho đô thị trực thuộc trung ương dưới góc độ kinh tế - ngân sách, tác giả Bùi Thị Mai Hoài, Chính quyền đô thị và quy chế tài chính ngân sách đặc thù: Trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Phát triển và Hội nhập, số 18 (28) tháng 9-10/2014, đã cho rằng, mô hình chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh như hiện nay còn có khoảng cách khá xa so với mô hình chính quyền đô thị. Nghiên cứu này đã: (1) Phân tích đặc thù của xã hội đô thị để thấy rằng quản trị đô thị và quản lý ngân sách đô thị cần có sự khác biệt so với nông thôn; (2) Đánh giá thực trạng quản trị đô thị và quy chế tài chính ngân sách đặc thù - trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh; và (3) Đưa ra các khuyến nghị về phân cấp ngân sách và quản trị đô thị cho một đô thị lớn như Thành phố Hồ Chí Minh, trong bối cảnh vận hành theo mô hình chính quyền đô thị. Bên cạnh đó, tác giả Bùi Quang Tín có bài viết: Tác động tích cực của việc phân cấp tới sự phát triển của Thành phố Hồ Chí Minh (2016) nghiên cứu tác động tích cực của phân cấp tài chính công đến hiệu quả quản trị và phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố Hồ Chí Minh. Trên cơ sở đó, tác giả cho rằng, Thành phố Hồ Chí Minh sẽ có đủ quyền tự chủ ngân sách và quyền huy động các nguồn lực đầu tư rộng rãi hơn, dưới ba phương diện cơ bản sau: xác lập nguồn thu đặc biệt; khả năng tự chủ trong chi tiêu ngân sách; nới rộng hạn mức huy động vốn đầu tư.
Nghiên cứu cơ chế đặc thù đối với thành phố trực thuộc trung ương dưới hình thức đề án, chương trình, đề tài có các công trình tiêu biểu như: Đề án Cơ chế chính sách đột phá để Thành phố Hồ Chí Minh phát triển nhanh, toàn diện, vững chắc, thực hiện tốt vai trò trung tâm đối với vùng và cả nước theo Nghị quyết 16-NQ/TW của Bộ Chính trị do UBND Thành phố Hồ Chí Minh là cơ quan chủ trì và Viện Kinh tế Việt Nam thực hiện. Mục tiêu tổng quát của Đề án là: Xác định các trọng điểm đột phá và các giải pháp thực hiện nhằm đưa Thành phố Hồ Chí Minh phát triển nhanh, toàn diện, vững chắc, tăng cường vai trò đầu tàu phát triển hiện đại của cả nước; trở thành một trong những trung tâm phát triển lớn của khu vực Đông Á, một thành phố hiện đại, đẳng cấp quốc tế và có bản sắc riêng trong khoảng 20-30 năm tới. Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh năm 2007 do Viện Kinh tế xây dựng đưa ra hàng loạt các cơ sở, luận điểm về những vấn đề bất cập trong mô hình tổ chức chính quyền thành phố hiện tại, các mâu thuẫn trong khung pháp lý với yêu cầu quán lý. Theo đề án, quá trình phân cấp
28
của Chính phủ cho chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn, nên cần đổi mới đồng bộ cả mô hình tổ chức lẫn nội dung hoạt động của chính quyền Thành phố. Đề án đã đưa ra các đề xuất rất cụ thể các nội dung về mô hình chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh trên nền tảng thay đổi mạnh mẽ cấu trúc quản lý truyền thống của Thành phố. Để có cơ sở khoa học khẳng định những nội dung của chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh trình Chính phủ, Quốc hội là cấp thiết, Đề tài cấp Thành phố, (năm 2015): Khảo sát và đánh giá việc thí điểm mô hình chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh, do tác giả Phạm Minh Tuấn làm chủ nhiệm đã làm rõ cơ sở của việc thí điểm mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh; khảo sát và đánh giá về tổ chức và hoạt động của mô hình chính quyền đô thị thí điểm ở Thành phố Hồ Chí Minh; nguyên tắc, giải pháp và kiến nghị xây dựng, hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh.
Như vậy, nhóm công trình nghiên cứu về chính quyền đô thị trực thuộc trung ương đã nêu lên tính cấp thiết trong việc xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù đối với thành phố trực thuộc trung ương; đề xuất những cơ chế đặc thù trong một số lĩnh vực phân cấp quan trọng, như quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, TCBM, nhân sự, tài chính – ngân sách... Xét đến cùng, các kết quả nghiên cứu cũng vì mục đích đề xuất trung ương tăng cường phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở mức độ cao hơn so với tỉnh, thành khác, mà thực chất là “cơ chế đặc thù”.