Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.2. CHỦ THỂ, NỘI DUNG, ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO VÀ YẾU TỐ TÁC ĐỘNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG
2.2.2. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước
Hoạt động quản lý nhà nước bao gồm nhiều khâu: soạn thảo và xây dựng thể chế quản lý nhà nước; ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý; kiểm tra, đánh giá; cưỡng chế... Trong quản lý nhà nước không chỉ đòi hỏi phải có sự phân công lao động giữa các chủ thể quản lý mà còn phải có sự phân cấp thẩm quyền, nghĩa vụ, quyền lợi giữa các chủ thể ấy nhằm đạt được mục tiêu và hiệu quả quản lý. Việc phân cấp này thường được thực hiện theo hướng các cơ quan trung ương phân cấp thẩm quyền xuống cho cơ quan địa phương; cơ quan cấp trên xuống cơ quan cấp dưới. Nội dung phân cấp có thể tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước hoặc một phần thẩm quyền, lĩnh vực mà trung ương phân cấp cho địa phương. Sản phẩm cuối cùng của quá trình phân cấp quản lý nhà nước là một hệ thống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền quản lý nhà nước và cơ chế thực hiện những thẩm quyền đó. Theo đó, hệ thống pháp luật quy định về thẩm quyền và các điều kiện bảo đảm thực hiện thẩm quyền giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được phân cấp.
Một là, phân cấp thẩm quyền về các hoạt động hoặc công việc quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau. Trong đó, hệ thống văn bản pháp luật sẽ ghi nhận và xác định những thẩm quyền đặc biệt của trung ương trong việc quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực công tác cụ thể nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước; xác định những thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền theo tiêu chí cấp nào thực hiện tốt nhất, mang lại hiệu quả nhất thì giao cho cấp đó. Xác định thẩm quyền chung của trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương và cơ chế phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền chung đó. Trong trường hợp
50
này, cần xác định phạm vi trách nhiệm của chính quyền trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương rõ ràng, ai là chủ thể quản lý chính và có cơ chế quản lý thích hợp. Đối với việc phân cấp thẩm quyền, thực tế cho thấy, chính quyền trung ương thường phân cấp thẩm quyền trong quản lý kinh tế: Quản lý nhà nước về ngân sách, đầu tư công, các loại hình doanh nghiệp nhà nước, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp...; Quản lý các vấn đề xã hội: Các lĩnh vực xã hội chiếm một phần quan trọng trong nội dung quản lý nhà nước nói chung; Quản lý tài nguyên, môi trường: Xác định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp trong quản lý các nguồn tài nguyên, khoáng sản. Ngoài ra, một số lĩnh vực cung ứng dịch vụ công của Nhà nước... cũng được phân cấp mạnh cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh trong quản lý nhà nước đã được Chính phủ phân cấp trong Nghị quyết số 21/NQ-CP, ngày 21 tháng 3 năm 2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh. Nghị quyết chỉ rõ, các lĩnh vực cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước trong giai đoạn 2016-2020 bao gồm: Quản lý ngân sách nhà nước; quản lý các doanh nghiệp nhà nước và vốn đầu tư vào doanh nghiệp; quản lý đầu tư công; quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản ý đất đai. Năm 2020, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết số 99/NQ- CP ngày 24 tháng 6 năm 2020 về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Theo đó, các ngành, lĩnh vực cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ với UBND cấp tỉnh trong thời gian tới gồm: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; đơn vị sự nghiệp công lập; tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức, vị trí việc làm; Ngành, lĩnh vực tài nguyên và môi trường, gồm: Biển và hải đảo; Ngành, lĩnh vực thông tin và truyền thông, gồm: Phát thanh và truyền hình; Ngành, lĩnh vực văn hóa, gồm: Điện ảnh; Ngành, lĩnh vực y tế, gồm: Khám bệnh, chữa bệnh; Ngành, lĩnh vực xây dựng, gồm: Hoạt động đầu tư xây dựng; kiến trúc; quy hoạch; phát triển đô thị; Ngành, lĩnh vực khoa học và công nghệ, gồm: Hoạt động khoa học và công nghệ; Ngành, lĩnh vực lao động, thương binh và xã hội, gồm: Quản lý người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; an toàn, vệ sinh lao động; Ngành, lĩnh vực tài chính, gồm: Thu ngân sách nhà nước; chi ngân sách nhà nước; quản lý nợ công;
51
phí và lệ phí; tài sản công; Ngành, lĩnh vực kế hoạch và đầu tư, gồm: Quản lý đầu tư; đầu tư công; đầu tư nước ngoài.
Những lĩnh vực phân cấp giữa Chính phủ với chính quyền cấp tỉnh chủ yếu tập trung ở việc Chính phủ xác lập và chuyển giao các thẩm quyền mà mình nắm giữ cho chính quyền cấp tỉnh. Đồng thời, Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh cũng phân định rõ thẩm quyền, nhiệm vụ trong quản lý nhà nước.
Hai là, phân cấp các điều kiện để bảo đảm thực hiện thẩm quyền của thành phố trực thuộc trung ương. Tức là, hệ thống pháp luật sẽ quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực hiện thẩm quyền được phân định, đặc biệt là những thẩm quyền mới được chuyển giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trong điều kiện thực hiện thẩm quyền yếu tố tài chính và nhân sự có ý nghĩa quyết định đến việc thực hiện thẩm quyền có hiệu quả hay không.
Việc phân cấp thẩm quyền về quản lý ngân sách NSNN là điều kiện quan trọng để thực hiện các thẩm quyền khác được phân cấp. Nội dung phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương chính quyền thành phố trực thuộc trung ương gồm: Một là, phân cấp các vấn đề liên quan đến quản lý, điều hành NSNN từ trung ương đến chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách; Hai là, phân cấp về các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN. Cụ thể: Phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách; Giao nhiệm vụ chi cho các cấp;
Các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Vay nợ của chính quyền địa phương; Vấn đề trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng vốn NSNN.
Phân cấp quản lý TCBM là việc xác định thẩm quyền quyết định thành lập mới, giải thể hay sáp nhập các cơ quan nhà nước. Phân cấp quản lý nhân sự là xác định rõ thẩm quyền các cơ quan nhà nước trong tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, quyết định chế độ đãi ngộ đối với CBCC nhà nước của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về CBCC bao gồm các nội dung như: phân cấp về tuyển dụng; phân cấp quản lý biên chế; phân cấp quản lý về ngạch; phân cấp về đào tạo, bồi dưỡng; phân cấp về quản lý tiền lương; phân cấp về chính sách bổ nhiệm, đề bạt; chính sách về đãi ngộ…
52
Ba là, chính quyền trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác định với nhau cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền đã được phân cấp nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả thực thi thể chế, sự phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước và thành phố trực thuộc trung ương. Trong quá trình này, chính quyền trung ương thực hiện quyền giám sát, kiểm tra và tạo lập môi trường thể chế tốt nhất để chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thẩm quyền quản lý hiệu quả. Ngược lại, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là luận cứ thực tiễn để có những đề xuất, kiến nghị, phản biện về tính hiệu quả, hợp pháp, hợp hiến, hợp lý của chính sách phân cấp, đồng thời có những kiến nghị đột phá, đặc thù trong chính sách phân cấp. Đây là kết quả của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Bốn là, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn có những nội dung phân cấp đặc thù đối với các đô thị trực thuộc trung ương, đô thị lớn, đô thị đặc biệt. Nội dung phân cấp đặc thù giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xuất phát từ điều kiện kinh tế - xã hội, vị trí của các thành phố trực thuộc trung ương đối với khu vực và cả nước. Trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác định, phân chia thẩm quyền quản lý nhà nước đặc biệt (đặc thù). Đồng thời, xác định chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đặc biệt giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; xác định, đánh giá khả năng của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong đảm nhận thẩm quyền đặc thù được trao. Trung ương trao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương những thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm đặc thù so với chính quyền cấp tỉnh khác để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước tại thành phố trực thuộc trung ương. Để đảm bảo thực hiện những chức năng, nhiệm vụ đặc thù, trung ương phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương những điều kiện đặc thù về nguồn lực, TCBM, tài chính, nhân sự... Trong nội dung phân cấp đặc thù giữa trung ương với chính quyền địa phương cần xác định, phân định rõ thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ theo hướng thẩm quyền nào, chức năng, nhiệm vụ nào chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đảm nhiệm, tự quản tốt thì giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Nội dung phân cấp cần có hệ thống thể chế đủ mạnh, đầy đủ, hệ thống để thực hiện.
53